家庭养老，是中国传统的依靠自己的子女抚养至老的模式。家庭供养模式属于反馈型模式，家庭关系处于代际间互相供养的状态，每个家庭都要承担起其家庭成员“生老病死”的责任，“养儿防老”的观念在中国农村根深蒂固，家庭赡养一直是最重要的养老方式。这种稳定的世代交替，能在家庭内部自然地完成赡养老人的职能，并形成相应的道德规范。家庭养老作为一种非正规的约束机制，具有其深厚的伦理和人文传统，也有其经济原因和社会原因。首先，受传统的儒家思想文化影响较深，赡养老人作为一种传统的道德观念，在人们的思想中较为深刻，其中“孝”便是衡量一个人的道德标准。其次，农村落后的生产力和传统的自给自足经济，决定了老年人的经济来源主要依靠子女，尤其在老年人丧失劳动能力的情况下，依靠程度更加明显。最后，在广大的农村，社会福利很少，尽管有敬老院等养老机构，但只能满足极少数人的需要，大多数人很难享受到这种福利。这就决定了中国广大农村多年来一直以家庭养老模式为主。家庭养老模式在目前的历史条件下发挥了重要的作用，在很大程度上减轻了国家的负担。
随着社会经济条件的发展和计划生育政策的广泛实施，农村家庭规模已由原来的大家庭或较大家庭转向小型化家庭（即核心家庭）。农村家庭结构发生了革命性的变革，家庭养老功能明显弱化，主要表现在：第一，实行计划生育后，家庭结构发生了变化，农村不少地方形成了“4—2—1”（祖辈、父辈、子辈）的家庭结构，“4—2—2”的家庭结构更是普遍。家庭的养老保障功能在降低。养儿防老是传统附加给我们的最为根深蒂固的观念，可农村家庭子女的减少和城市社会保障功能的强化，却大大削弱了家庭的养老功能。在2000年之后，伴随中国老年社会的来临及其加速化，老年家庭将急剧增多。独生子女所组建的一对夫妇，要同时维持男方和女方家的两对老人。第二，小家庭的养老功能弱于大家庭。中国家庭户规模1982年的“三普”资料是4.43人，1990年“四普”为3.96人，而“五普”时为3.44人，18年减少近1人。大家庭减少和小家庭增多的必然后果是未来家庭的保障负担特别是养老负担将使家庭不堪重负。农村家庭小型化在某种程度上降低了农村家庭自我保障的能力。
（四）土地仍然是重要的生产资料，但土地养老功能不断弱化
在中国乡土社会中，土地是农民的命根。现行的土地政策满足了农民祖祖辈辈想要拥有土地的夙愿，调动了农民种田的积极性，推动了农村生产力的发展。土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为农民最基本的保障依托，从而形成了以土地为基础、以家庭保障为核心的农村保障体系。现行的土地政策客观上构建了城乡二元的保障格局：农民有土地保障，工人有企业保障。城乡二元的保障格局使得农民的身份长期以来难以改变，限制了农村剩余劳动力的转移，特别是其向城镇的流动。
随着社会经济环境的变化，土地对农村的社会保障功能正在弱化，主要表现在：（1）随着改革的深化和经济的发展，农村逐步向农业规模化、非农产业化、农村城镇化的方向发展，相当一部分农民摆脱了土地的束缚而成为非农劳动力，原有的“土地保障”逐渐消失。（2）土地保障“虚化”问题。土地保障的“虚化”即土地收益在农民收入中所占比重降低，从而对农民生活保障的实际能力逐步下降的情况。根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5%下降到了57.2%，其中纯农业收入仅占总收入的42.9%。目前农民家庭经营收入中，大约40%来自第二产业与第三产业，1/4左右来自劳动收入，来自转移性与财产性的收入约占纯收入的5.7%。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，养老更是奢望。（3）土地保障向社会保障的转化。由于土地保障只是中国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展，逐步向社会保障制度过渡。具体说起来，有以下几方面原因：工业化、城镇化的推演必将导致耕地减少，从而使部分农民永久失去土地而彻底失去土地保障。农地减少的趋势虽然可以减缓，但却不可避免；随着农村剩余劳动力非农化就业的深化，将使部分进城农民自愿放弃承包地，这部分农民通常进城工作或脱离土地的时间较长，需要进入社会保障体系。（4）农村社区保障的发展为社区农民提供相应的保障将促使农民放弃土地：在珠江三角洲、长江三角洲及一些大城市周边的农村，村集体经济组织经过多年的积累，为农民提供了一定的社区保障，社区保障的发展将直接弱化农民对土地的依赖关系。（5）自然灾害增加，收入减少。中国是一个多灾的国家。水、旱、风、雹、地震、泥石流和病虫害等多种自然灾害频繁发生。据统计，每年中国农村大约有2亿人口遭到自然灾害的袭击。近年来，由于对自然资源的掠夺性开采，植被破坏严重，水土流失加剧，水旱自然灾害频繁发生。几乎年年受灾，而且受灾范围大，受灾程度重，灾害对农民的损伤最为严重。（6）市场经济的高费用风险。加入WTO后，中国农村经济既面临机遇又面临挑战，国外优质农产品的进入，使中国农产品面临更大的市场风险，农民经营风险加大，其收入必然产生波动。又由于农产品市场结构性矛盾日益突出，农民收入的增长日益受到市场的约束。自90年代后期以来，大多数农产品已经由供不应求转变为供过于求，导致农产品价格持续下跌。1996年—2000年期间，全国农产品销售价格指数累积下降了22.6个百分点。但与此同时，以小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农产品成本增加的势头，却一直比较强劲。由此导致主要农产品的生产成本占出售价格的比重很大。如1999年，粮食、棉花、户养生猪的生产成本，分别占出售价格的比重为82%、94%和99%。农民的名义收入增长缓慢，很多地区农民的实际收入呈负增长。虽然近年农产品价格上涨，农民收入普遍增加，但在市场经济条件下，农民从土地中得到的收益具有不确定性。还必须看到，城市的扩张不断侵占原本紧张的耕地，人多地少的矛盾进一步加剧。所以，土地养老功能不断弱化，农民完全依靠土地养老的选择已不可行。
二、农民医疗保障问题分析
中国农村的合作医疗制度曾经有过辉煌的历史，曾经被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大健康收益”的“中国模式”。2003年农村新型合作医疗制度试点开始在全国推行，截至2005年12月底，全国已有31个省区市的678个县（市）开展了试点工作，占总数的23.7%；合作医疗网覆盖的2.36亿农民中，有1.79亿人参加了合作医疗，占覆盖人口总数的75.8%；其中1.22亿农民得到合作医疗补偿，资金支出总额61.76亿元，占当年筹资总额的81.9%。根据“十一五”规划的要求，到2008年，在全国农村将基本建立新型合作医疗制度。从更广阔的视野来看，新型合作医疗的顺利推进表明，伴随政府在农村社会保障中责任的强化，农村社会保障困境的坚冰正在被打破，新的改革思路正在确立。
但是我们必须看到，农村新型合作医疗制度起步晚，底子薄，建设与完善还面临着诸多挑战。
（一）2004年以前农村医疗保障投入严重不足
2004年以前，中国农村医疗保障投入严重不足。以中国公共卫生为例，1998年全国卫生总费用3776亿元，政府投入587亿元，其中84%投入城市地区，而投入农村地区的费用仅占16%。这表明，在农村就医需求不断增长的同时，政府在财政投入上却未承担应有的责任。在当前农民收入增长缓慢的形势下，尤其是伴随着逐年医疗费用的高速增长，这种供需缺口将不断增大。如果将这个问题放在城乡收入差距不断加大的大背景下来考虑，中国的卫生政策显得更加不公平。据研究，全国有3千万左右的农村贫困人口，有6千万农民处在温饱线上。因此假定各级政府需要对6千万农民做转移支付，以人均50元的较高标准计，全国财政转移支付的总量是30亿元。以中国4万亿财政收入的盘子来看，增加对贫困农村地区医疗卫生经费30亿元的财政投入只占很少一点；相对于许多上千亿元的重大基建项目来说，也只是一个项目的几个百分点。所以这里不是有没有钱的问题，而是财政预算能不能对贫困农村地区的医疗卫生给予更高的优先权的问题。
（二）目前农村合作医疗制度还有待完善
合作医疗制在20世纪70年代末期几乎覆盖了所有城市人口和85%的农村人口，使广大农村居民在物质生活匮乏、生产力较低的条件下，得到了最基本的医疗和预防保健，但这一时期农民的医疗卫生保障水平是非常低下的。即使在重建农村合作医疗的高潮期（1997年—1998年前后），合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区甚至仅为1%~3%。2003年国务院又提出了“关于建立新型农村合作医疗制度的意见”，选择了浙江、湖北、云南和吉林4个省为试点地区，以积累新型合作医疗制度的经验。这项政策是在“SARS”暴露了农村公共卫生体系和三级卫生服务网络存在诸多问题的背景下出台的，近年来，虽然农村新型合作医疗成为农民医疗保障的主干项目，但仍存在很大的地区差异。同时医疗费用远远超出了农民个人和家庭的经济承受能力。部分地区农村医疗资源短缺、看病难、看病贵的问题还严重困扰着农民生活，并依然影响农村的经济发展和社会的进步。
三、农民社会救助问题分析
社会救助是最低层次的社会安全机制，社会救助制度维护着社会成员基本的生存权利，是社会保障制度要实现的最低目标。中国当前的农村社会救助制度主要是以救灾、社会救济、扶贫、农村五保供养、助残等为内容的一种保障制度，在过去的五十多年里，它对于救助农村的鳏寡孤独、赈贫济穷、稳定社会秩序、保护生产力起到了重要的作用。最低生活保障制度是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障全体公民基本生存权利为目的的社会救助制度，特别是针对贫困人群，是社会体系中最基本的项目，也是政府调节社会分配、实现社会公平的有效手段，因而被誉为最后一道“安全网”。2006年，中国民政部门累计发放低保补助金41.6亿元，比2005年增加16.3亿元，增长64%。未建立农村低保制度的地区也普遍实行了农村特困户定期定量救助，救助人数将近730万人。钱亚仙.农村社会保障制度理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社2007年版，第162页.2007年中国已经有25个省份部署建立了农村低保制度，农村低保对象达到1509万人，农村低保对象比2005年底增加684万人，增长82%。但同时，农民社会救助也存在诸多问题。
（一）农村社会救助面过于狭窄
目前，中国有大约3000万农村贫困人口。截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民、156.7万户家庭得到了最低生活保障，其中，困难户303.3万人，五保户51.1万人，其他人员53.4万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济困难户1468.1万人、五保户162.2万人、其他救济对象250.5万人。据民政部公布2004年民政事业发展统计报告数据，截至2004年底，全国有8个省份、1206个县（市）建立了农村最低生活保障制度，有488万村民、235.9万户家庭得到了农村最低生活保障，其中：困难户165.2万人，五保户37.1万人，其他人员33.6万人。没有开展农村居民最低生活保障工作的地区，初步建立了农村特困户救助制度。2004年共有914.1万人、545.7万户家庭得到了救助，其中：特困户260.4万户，五保户228.7万户，其他救济对象56.6万户。据2004年中国农村贫困状况监测公报，根据农村居民生活消费价格指数，2004年农村绝对贫困人口的标准由上年的637元调整为668元，2004年末全国农村绝对贫困人口，为2610万人。农村居民得到最低生活保障或农村特困户救助的合计人数只有1402.1万人，占当年绝对贫困人口的比例仍然不高，只有53.7%。2005年11月18日，中国民政部副部长贾治邦在全国城乡特殊困难群众社会救助工作经验交流会议上说，目前中国各项社会救助制度纳入的救助对象总数超过1亿。其中包括7000万左右的灾民，民政部直接救助的经常性救助对象5000多万，其中城市低保对象2200万，农村五保户300多万，农村特困和低保对象约1500多万，城乡医疗救助对象800多万人。据统计，2006年中国农村低保和传统救济人数2987.8万人，农村居民最低生活保障人数1593.1万人，农村五保供养人数503.3万人，农村特困救济人数775.8万人，农村传统救济人数115.6万人，农村临时救济人数963.8万人。中华人民共和国统计局编.2007中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社.http：//bbs.jjxj.org.可以看出，中国当前的农村社会救助制度不管是救灾、社会救济，还是农村五保、扶贫、助残，救助面对的不是全体农民，而只是一部分“三无对象”、赤贫和特别困难的残疾人。
（二）农村社会救助水准过低
