这一阶段政府在农村社会保障的主要工作是建立社会救济和优抚保障等措施和制度。在社会救助方面，当时由内务部主管，主要进行农村灾害统计、防灾备灾和灾荒难民救助工作。1952年5月14日，内务部发布关于生产救灾工作领导方法等几项指示，对救灾工作的组织领导、救灾工作内容和方法都提出明确要求。在社会福利方面，1956年6月30日，全国人大一届三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，促使农民在农业生产合作化运动中创造和开展的合作、互助医疗，成为后来农村解决“病有所医”的重要形式。在优抚安置工作方面，为解决大批伤残军人、牺牲病故军人及其家属的保障问题，国家陆续颁发了有关的法规，使这一工作制度化、统一化。在这一时期的农民社会保障主要以家庭保障为主，政府只是对救济和优抚安置工作进行相应的制度安排。
第二阶段（1956年—1978年）：以集体保障为主、国家适当扶助的社会保障阶段
1956年以后，经历了高级社、大跃进，此后“三级所有，队为基础”的人民公社体制更是嵌入了农村社会。在这种体制下，“一大二公”的集体经济成为农村占主导地位的经济形式，土地集体所有，集体经营。在这种土地制度下，为配合国家巩固国防、发展重工业的战略，保证以农业积累发展工业和城市的目标实现，国家禁止一二类农户产品进入市场流通，直接向生产队下达播种面积、品种结构、交售数量，并实行统购统销政策，家庭收入基本无积累剩余。与之相适应，国家建构起了以集体经济为基础，以集体保障为主体的复合型社会保障制度框架。
1956年6月30日，一届人大三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，形成了以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容的社会保障，进入以集体保障为主、国家适当扶助的农村社会保障阶段。
这一阶段农村社会保障制度的主要内容有：（1）合作医疗制度。为了保障农民的身体健康，改变农村医疗卫生状况，从1958年开始，全国大部分地区推行了以农村集体经济为依托的合作医疗制度。1959年11月，卫生部在全国农村卫生工作会议上总结了陕甘宁边区“卫生合作社”和山西省高平县开展合作医疗的经验，并决定在全国推广。此后，合作医疗制度在全国随着合作化运动得到快速推行，到20世纪70年代，全国90%以上的农村大队都实行了合作医疗，覆盖了全国95.2%的农村人口。到20世纪80年代“合作医疗”制度与合作社的“保健站”机构及数目巨大的“赤脚医生”队伍一起，成为解决中国农村缺医少药的三大法宝。合作医疗制度总体上来说对中国农民身体素质的提高与保障农民健康水平功不可没，它推动了农村三级卫生网络的建设，促进了医疗保健制度结构的形成。（2）社会救济制度。中国是一个自然灾害频繁的国家，为了帮助农民在灾后恢复生产力，重建家园，克服自身力量难以解决的吃饭、穿衣、住房、疾病等困难，国家在农村的救济方面投入了大量物力和财力。（3）五保户供养制度。五保户供养是指农村中无依无靠、无生活来源、无劳动能力的人、残疾人和孤儿进行集体供养的一种社会福利制度，“五保”包括保吃（供应口粮、食油及零用钱等）、保穿（供应衣服、被褥等必需品）、保住、保医和保葬（孤儿保教育）。为了维护这部分人的基本生活需要，从1956年开始中国在农村中建立了五保户供养制度，“五保”的供养标准不低于当地一般群众的实际生活水平，供养形式可以分为集体供养、分散供养、亲友供养和义务供养等。改革开放以前，一直以分散供养为主。五保户供养制度是中国社会主义农村集体经济时代所特有的一种社会保障制度，对中国农村的文明和进步具有重要的历史意义。
这一时期的社会保障主要依靠集体经济力量，与“三级所有，队为基础”的人民公社体制是相适应的。尽管保障项目少、覆盖面窄、水平低，却对保障农民的基本生存发挥了积极作用。但是这一时期除社会救济外，农民的社会保障尚未形成制度。
（二）农民社会保障制度的第二次制度变迁
20世纪70年代末以来，随着以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革迅速铺开，农户失去人民公社时期那种全方位低水平的社会保障。人民公社解体后，土地又一次承载起作为生产资料和社会保障的双重功能。1978年，以家庭联产承包责任制为主要内容的农村经济体制改革开始，人民公社体制下的集体经济被家庭经济所取代。原有的以集体经济为基础建立在人民公社体制基础上的集体保障逐渐丧失了稳固的组织依托和存在的现实基础，农村社会保障面临许多问题和挑战，如给农村和整个社会带来了巨大的人口压力；严重地影响农村人口素质的提高；使农村的养老问题再度十分突出等。针对上述问题，1986年9月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次在国家最高层次的文件中清晰而明确地提出了“社会保障”概念，使中国的社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等社会保障性质的制度统一归并到社会保障制度中。这对加强中国社会保障制度的宏观分析研究，具体解决改革中社会保障诸方面问题的相互关系具有重大意义。
从1986年开始，民政部主要负责进行的农村社会保障制度改革探索中，重点是建立现代意义的社会保障制度即农村社会养老保险制度。民政部在部分富裕农村地区开展了农村社会保险的试点工作。自1987年开始，在农村的社会保障制度已经由点到面逐步展开，基本形成了不同模式的农村基层社会保障制度。在经济欠发达地区，社会救助是占主导地位的保障项目，而经济发达地区，90年代初开展了以社区为单位的养老保险。在经济发展水平中等地区则在扶贫的基础上，发展福利生产，开展了群众性互助储蓄活动。
随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，到了20世纪90年代以后，土地的最后保障功能已经不能适应市场经济的要求，农村社会保障制度供给的缺乏成为农村、农业进一步发展的瓶颈。尤其是90年代以来，农民的实际收入增长长期处于徘徊、停滞状态，农民看不起病、因病致贫、因病返贫的现象较为严重，农村卫生状况恶化、公共卫生体系不健全，大量剩余劳动力无法充分就业，人口老龄化问题越来越突出，成为进一步解放农业生产力，全面建设农村小康社会的现实障碍，迫使政府重新审视农村社会保障制度建设，进行积极探索。
首先，农村社会养老保险制度得到一定发展。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案〈试行〉》，开始在经济发达和比较发达的农村地区推行农村社会养老保险试点，这一试点已经取得了一些成绩。1995年10月召开的全国农村社会养老保险工作会议，明确了在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险，并分类指导，规范管理。从2003年以后，中央逐步加大了解决“三农”问题的力度，在这一大背景下，各地开始进入新型农村养老保险探索试点阶段，并在加大政府引导和支持力度、扩大覆盖范围、创新制度模式、建立调整增长机制、防范基金风险等方面取得了一定的突破和进展。到2003年底，全国31个省、市、自治区的1870个县（市、区）开展了农村养老保险工作。养老保险基金积累总额为259.4亿元，约198万参保农民领取了养老金，当年支付保险金15亿元。
其次，合作医疗制度在一定程度上恢复，政府加大了农村卫生资源的投入力度。1991年，国家计委、财政部、卫生部与农业部联合召开了农村卫生建设经验交流会，提出了加强“三项建设”（农村乡镇卫生院、卫生防疫站、妇幼保健站）的基本思路。l997年，《中共中央国务院关于卫生改革与发展的决定》中提出了“卫生事业财政投入的增长速度不低于政府财政支出的增长速度”的目标。这些都为增加农村卫生资源提供了制度上的保障，投入力度也逐渐加大。另一方面，农村合作医疗在一定程度上得以恢复。1993年，中共中央在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中提出，要“发展和完善农村合作医疗制度”；1997年，卫生部等部门向国务院提交了《关于发展和完善农村合作医疗若干意见》并得到了批复，重建农村合作医疗制度的努力至此达到一个高潮。2003年，农村新型合作医疗制度试点开始在全国推行，到2004年6月，全国已有30个省、自治区、直辖市在310个县开展了新型合作医疗试点，共覆盖9504万人，其中6899万人参合，参合率为72.6%，4194万人得到合作医疗报销补偿，报销金额近14亿元。截至2007年3月底，有6.85亿农民参加农村合作医疗，占全国农业人口的近80%。到2008年底，全国广大农村基本建立新型农村合作医疗制度。新型合作医疗试点成效初显，参合农民开始受益，医疗费负担有所减轻；农村卫生改革与发展得到促进。从更广阔的视野来看，新型合作医疗的顺利推进表明，伴随政府在农村社会保障中责任的强化，新的农村社会保障改革思路正在确立。
最后，农村最低生活保障制度初步建立。农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的最起码的要求，是一种解决农村贫困问题的补救机制。1995年，民政部在部分地区开展农村最低生活保障试点工作。2001年，受保人数达304.6万人，约占农村贫困人口的1/10左右，资金约80378.5万元，人均每年264元。享受的对象大部分是失去了劳动能力的五保户、残疾人等，农村最低生活保障制度还带有社会救济的特点。截至2006年底，全国农村有1509.1万人被纳入“低保”，他们的基本生活得到了保障；1249.8万人次农民从医疗救助中受益。未开展农村“低保”工作的地方，775.8万人得到了特困户补助。从总体上讲，中国的农村低保制度，存在经费不足、救助面小和救助标准低等问题。
到目前为止，中国农民社会保障制度总体上并没有形成一个较为成熟的制度。社会保障的区域性明显，如农村社会健康保险和农村社会养老保险只覆盖了10%的人口，政府的社会救助、优抚安置和社会福利也非常有限，远远满足不了当前农村经济社会发展的迫切需要，面临着诸多难以解决的困难和问题。
（第二节）中国农民社会保障的现状分析
10多年来，党和政府制订了大量有关建立农村社会保障方面的政策、法规和规定，为建立和完善中国农民社会保障工作开展了大量的工作，为维护社会稳定、保障弱势群体的基本生活发挥了重要作用。今天，在全面建设小康社会的新的历史时期，对当代中国农民社会保障制度的现状进行实事求是的分析，对加快推进农民社会保障制度建设具有重要意义。
一、农民社会养老问题分析
（一）农村社会老龄化加快，养老问题凸显
根据第五次全国人口普查，中国2000年65岁及以上人口中城镇有2873万人，农村有5938万人，从绝对量上，农村地区的老年人口数量是城市地区的2倍多。而且农村人口的老龄化程度已经远远高于城市，65岁及以上的人口占农村人口的比重高达7.35%（城镇比重为6.30%），国家统计局.《2000年第五次全国人口普查主要数据》，第22—23页.说明在中国人口整体老龄化的背后，农村人口早已经迈入了老年型人口行列。随着城市化步伐的加快和农村劳动力的输出，越来越多的农村青壮年人口进入城市，农村地区人口老龄化程度将进一步加深。预计到2020年，全国老年人口会增加到2.3—2.4亿，占总人口16%，到2050年达到老龄化高峰期时，老年人口将接近4亿，占总人口25%。而中国差不多有3/4的老年人生活在农村，因此农村人口老龄化形势将更为严峻。在农村，大多数老年农民的现状是既无积蓄（有的只是少量积蓄），也无保障（绝大多数人不享有退休金和医疗保险，个别地方的社会保障也只是处于萌芽阶段），经济来源和生活照顾完全依靠子女。而随着农村大量青壮年农民流入城市，“父母在，不远游”的古训已经不再具有约束力。虽然这种情况就经济和社会的发展而言是一种进步，但就家庭养老功能而言却是一种冲击。因此，寻求一种新的养老途径，即依靠社会来承担养老的责任，解决农民老有所养的问题已成为中国农村面临的一个重大社会课题。
（二）农村社会养老保险覆盖范围小，保障水平低
中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75%在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41%，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20%。截至2006年底，全国参加农村社会养老保险人数为5374万人。参保人数比2000年的6172万人有所下降。另外，据国家统计局统计，中国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。
（三）家庭结构日益小型化，家庭养老难度增大
