据报道，全国城镇最低生活保障月人均救助水平最高的达到344元，最低的只有100元左右。而农村社会救助与城镇最低生活保障相比，其救助水准显得更低。以2002年为例，农村社会救助对象总数为6000万人，得到救济的传统救济困难户为1771.4万人，五保户213.3万人，其他救济对象250.5万人，以上三类人相加得到救济的人数为2235.2万人，人均749元/年，人均62元/月，如果按照社会救助对象总数计算人均23元/月。在救灾方面，灾民总数为3.7亿人，直接经济损失1717.4亿元，国家用于灾民生活的救济款为40亿元，人均10.8元，更是捉襟见肘。
（三）农村社会救助的不公平
作为城镇的公民基本上得到了宪法所规定的这种物质保障的权利，贫者有城市最低生活保障，应保尽保；病者有医疗社会救助，大病不用愁；下岗者有失业社会救助，以待东山再起；老者有养老社会救助，颐享天年。而作为农村的公民对于宪法所规定的这种物质保障的权利大部分不能得到，病者不能得到有效的医疗社会救助；失业者无失业社会救助；贫者（灾者）所得到的定期社会救济和临时社会救济并非是“应保尽保”；老者得到救助的也并非是全体老人，只有“三无对象”的“五保户”，甚至连“五保户”也只是其中的一部分。
（四）农村社会救助决策科学性不够
由于决策程序的不规范、决策手段的落后和工作人员素质所限，农村社会救助决策科学性不够，救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向。针对地区的大规模帮扶政策，导致相关问题出现。一是扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高。1986年开始强调以开发性扶贫取代生活救济性扶贫后，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。二是扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程在一定程度上存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。在建设社会主义新农村进程中，越来越多的人意识到，农村社会保障制度的建立和完善是社会主义和谐社会不可或缺的重要内容。通过对农村社会保障现状的分析，可以看出，当前中国农村社会保障不管是在养老保险、医疗保险还是在社会救助方面都存在着严重缺失和弊端。农村社会保障的缺失既是城乡社会经济发展明显缺乏社会公正的表现，也阻碍了国民经济持续健康的发展，并会影响和谐社会的构建。只要我们继续深化改革，发展经济，采取相应对策，做出合理的制度安排，中国农村社会保障制度会逐步建立和完善起来，社会主义新农村就会实现。
四、失地农民保障问题分析
随着中国社会主义市场经济的发展和工业时代的到来，中国农村基本社会保障制度建设也面临着许多新挑战、新问题，特别是城市化进程中失地农民保障的问题。城市化是人类文明进步的重要标志，是国家经济和社会发展的客观要求。自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，城市空间迅速扩展，数量大增。为保证城市发展对土地的需求，大量农用土地被征用。在现行的征地制度下，对农民土地的征用意味着土地的所有权由原来的集体所有转变成了永久的国家所有，更多农民失去了赖以生存和养老的根本——土地。据国务院发展研究中心课题组提供的数据，自1987年到2001年，中国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，按人均耕地1亩计算，则意味着至少已有3400万名农民因为征地而失去或减少了土地。并且，按照《全国土地利用总体规划纲要》，自2000年到2030年的30年间，中国因发展而需要占用的耕地还将超过5450万亩，以人均耕地0.7亩计算，由此产生的失地农民又将达到7800万人，到时，全国失地或部分失地的农民累计总量会超过1亿人。钱亚仙著.农村社会保障制度理论与实践［M］.北京：中共中央党校出版社，2007年，第124页.
失地农民是工业化和城市化的必然结果。为失地农民建立一个可持续生存和发展的社会保障制度，是解决失地农民问题的基础性工程。农民失去土地以后得到了政府和用地单位支付的数额不多的土地补偿费和安置费，所谓的补偿费只是对农民原来在土地上从事农业生产收益的补偿，它并不与土地的非农业化价值以及土地非农化后级差收益的增值相关联；安置费也只是保证农民在失去土地后几年以内生计的一次性货币发放。在沿海省市大部分地区，一亩耕地大约可获得3—5万元的补偿费，扣除征地过程中政府部门征收的各种费用，农民实际仅得到1万元左右。这些费用难以让失地农民保持以前的生活水平，与农民失去土地后的结果相比微不足道，只能暂时缓解农民的生活之忧。据调查，目前东部沿海地区的失地农民中，1/5以上农民的生活水平已明显下降。同时又由于农民投资理财的知识和能力较为有限，难以为土地补偿安置费寻求有效的增值渠道，再加上土地被征用之后，相当一部分原农村人口已转为城市居民户口，他们的就业问题却没有得到妥善的解决，从失地的农民转变成了城市中没有失业保障的失业工人，丧失了生活来源，失地农民的利益没有得到充分的保障。按照实际，国家为失地农民应该提供的社会保障主要包括最低生活保障、养老保障、医疗保障以及为失地农民提供受教育、培训和就业机会等。
（一）失地农民的最低生活保障
最低生活保障是一个公民应该享有的最基本权利，也是一个社会能否和谐发展的关键所在。由于失地农民不同于“农民”（这里指纯粹意义上的农民），他们已经不再享有土地保障，因此必须重视失地农民的最低生活保障问题。如，四川省成都市龙泉驿区同安镇在近几年的城镇化建设过程中大约有7000人完全或部分失去了土地，同安一社、五社、六社、七社的土地被全部占用，上平村的土地也被占了70%。从失地农民的最低生活保障执行情况来看，还存在着一些不尽人意之处。如，失去土地的农民（只包括失去土地时的人口），每月只能领到140元的生活费，如果一家三口中一位是在土地被占后因婚姻而入住的、一位属于新生儿，那么就意味着三口人中只有一人才能领到每月140元的生活补助，在没有其他生活来源的情况下，显然不能维持这一家人的最低生活需要。根据国家统计局对2942户农户的调查，耕地被占用前年人均纯收入为2765元，耕地被占用后年人均纯收入为2739元，约下降了1%。其中，年人均纯收入增加的有1265户，约占调查总户数的43%；持平的有324户，约占11%；下降的有1353户，约占46%。韩俊.失地农民的就业和社会保障［N］.经济参考报，2005—06—25.
（二）失地农民的养老保障
农村的养老方式主要是传统的家庭养老，这是一种以约定俗成的规则，依赖子女供给的养老模式，在农村的家庭规模日趋小型化，核心家庭增多，赡养老人增加，家庭的养老负担相对加重的情况下，“养儿防老”已经越来越不现实。2005年10月至12月，黑龙江省人大代表瞿玉和等7人对31省46县72村10401人的“全国农村孝道现状”调查结果显示：孝顺18%，一般52%，不孝顺30%；好8%，较好39%，差53%。同时，中国农民的养老又主要是土地养老，家庭养老的前提是被赡养者有土地，失地农民无论赡养老者或者被人赡养，都没有了土地依托，家庭养老的经济基础发生很大改变，又由于失地农民文化素质较低，在面临着失去土地就相当于失业的情况下，传统的家庭养老和土地养老都无法解决其养老问题，必须考虑把失地农民优先纳入社会养老。
（三）失地农民的医疗保障
随着医学科技的进步，医疗条件在能更好地保障人们健康的同时，医疗费用也在大幅攀升，致使失地农民医疗风险凸显，因病致贫或因病返贫有越演越烈之势。医疗风险具体表现在有病不敢就医或无法长期坚持就医等问题上，从而严重影响着失地农民的生活质量。
（第三节）农民社会保障体系建设的政治分析
纵观多国社会保障发展史，我们发现，各国社会保障制度的建立，都经历了一个从城市到农村的发展路径。“社会保障制度从工业延展到农业，从城市延展到乡村，是经济发展到一定程度，具备了一定的社会经济政治条件后的必然产物。”郑功成.中国社会保障制度变迁与评估［M］.北京：中国人民大学出版社，2002年.各国在工业化的起步与加速发展阶段，一般采取有选择的社会保障模式，首先为城市产业工人建立社会保障制度，在工业化已达高级阶段，与市场经济发展、城市化相适应，又纷纷推出普遍化的社会保障模式，即社会保障逐步覆盖农村居民，农村社会保障制度成为国家的基本制度之一。也就是说，现代社会保障制度的起点均在城市，但是无论从工业化发展趋势的角度，还是从国家调控的角度，社会保障都会向城乡一体的方向发展。一个覆盖城乡全体居民、比较完备的社会保障体系是一个国家或地区现代化不可缺少的组成部分。中国也不例外，农民社会保障建设也是整个社会保障体系建设的重要组成部分。社会保障体系建设关系到广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会主义和谐社会的顺利构建。
一、建立和健全农民社会保障体系是迫切的政治任务
（一）建立农民社会保障是发展农村市场经济、实现农村现代化的需要
现代社会保障制度是市场经济发展到一定阶段的必然产物，是市场经济得以有效运行的必要的调控机制和手段，大力发展市场经济要求建立和健全社会保障制度。随着农村改革的深入，市场化取向已是农村经济发展的必然趋势，而社会保障从工业到农业、从城市到农村则是这一趋势的必然要求。市场经济效益与风险并存，它在给农民带来经济收益的同时，也给农民带来巨大的冲击，农民不仅面临洪涝灾害等自然风险，更面临着市场经济带来的不同于自然风险的风险结构。农村家庭承包制的实行，使农户成为独立的商品生产者和市场行为主体，他们独立承担经营中的各种风险，如各种自然灾害、农业生产资料涨价、农产品过剩导致价格下跌和农产品需求弹性小等导致农业成本上升和收益下降的可能性和必然性，从而产生了防范相应风险的社会保障需求。借助于政府和社会的集中性经济力量抵御市场经济的分散性风险，保证农民的生活安全和农业的顺利再生产，是农村市场经济正常运行的必要条件。
随着市场经济体制改革的深入，传统的集体保障赖以建立的经济基础已不存在，而家庭保障和土地保障已远远不能满足农民的需求。农村社会保障制度的缺失和滞后，使得农村因灾致贫、因病致贫的现象相当普遍。而且，劳动力非农化的同时，仍不愿放弃土地的经营权，仍将土地作为其最后的预期保障防线，从而限制了土地经营权的合理流转，阻碍着土地的规模化经营和农业生产方式的现代化。农民的经营规模没有随着非农产业的发展逐步扩大，原因就在于农村社会保障制度不健全，没有风险化解机制。如果未能建立一整套有足够保障力度的社会保障体系，农民就不可能义无返顾地从封闭式的家庭中“跳槽”。因为他们不可能也不应该在没有有力保障的前提下，把土地轻易地让出，去实现所谓的社会化规模经营，却把实现自我保障的基础丧失殆尽。一家一户农民对小块土地的盲目依附与生产力低下、农村贫穷互为因果、恶性循环。只有建立健全农村社会保障制度，使其抵御风险能力优于土地的抵御风险能力，逐步替代土地的保障功能，才可以使土地通过市场机制得到有效配置，加快农村的土地流转，促进农村现代化和城镇化进程。因此，构建完善的农村社会保障制度已迫在眉睫，对于解决农民的后顾之忧、壮大农村经济实力及促进农民脱贫致富也必将起到极大作用。
（二）建立农民社会保障是缩小城乡居民之间贫富差距，实现社会公平与稳定的需要
“从整个社会看，城乡居民收入不平等和社会地位不平等是中国社会主要问题之一，甚至有可能是一系列不平等问题中最主要的问题。”陈佳贵.中国社会保障发展报告（1997—2001）［M］.北京：社会科学文献出版社，2001年.而这一“最主要问题”在很大程度上是城乡有别的二元社会保障制度带来的，二元社会保障制度已成为当今中国最大的不公平和不稳定因素之一。在计划经济时代，农民承担了重工业优先发展战略的巨大成本，在市场经济改革中，农民又是利益相对受损者，农民用自己的奉献和牺牲，使中国形成了健全的工业化体系。对于为中国社会主义建设做出巨大牺牲与贡献的农民来说，就应得到国家的回报与反哺，由国家主导在农村建立社会保障体系，但事实是农民长期被排除在社会保障之外。与城镇居民普遍享受社会保障的情形不同，中国农村居民主要依靠家庭保障而缺乏社会保障。中国是社会主义国家，社会主义公有制的制度基础和生产力发展为实现最大程度的公平奠定了基础，但却出现了这样的严重不公平，不仅违背社会保障本身具有的公平之意，而且挫伤了农民的生产积极性，影响经济的发展和社会的安定。社会保障作为社会运行的稳定机制，就是针对收入的两极分化和贫困的不断发生等现实社会问题而提出并发生作用的，因此，在当今中国，特别需要建立农村社会保障，发挥社会保障最基本的调节与稳定功能，以减少社会不平等，缓解社会矛盾。
（三）建立健全农民社会保障体系是适应农村家庭和人口结构变化的客观要求以“稳定低生育水平”成果的需要
