2008年爆发的国际金融危机使各国进一步认识到，在世界经济一体化、金融全球化的今天，任何国家和地区发生的金融危机都会影响到其他国家经济的发展。因此，加强国际金融合作、参与国际协调，与国际社会共同控制国际资本流动的系统性风险、防范金融危机的发生，共同制定金融监管的国际规则，尤为重要。但是，现有的一些监管合作的国际规则是向发达国家倾斜的。在国际货币基金组织与世界银行等重要的国际金融机构中，发达国家具有绝对的话语权。如果把国际金融市场比做一场大游戏，那么，谁制定游戏规则，谁就更容易在游戏中获胜。参与制定规则的国家，就有更多的从未来的国际金融发展中获益的机会。所以，中国应当把这场全球金融危机作为契机，提高其在国际金融组织中的话语权，重视参与国际金融监管的制定工作，完善中国的金融监管法规，积极参与危机预警机制的建设，以求更有效地保护中国的经济利益。
本章主要研究中国金融监管的国际合作战略问题。首先，介绍中国金融监管的发展历程、金融监管的基本原则以及金融监管国际合作的主要内容；其次，分析中国参与国际金融监管合作的必要性，包括中国参与国际金融监管合作的理论依据和参与国际金融监管合作的现实必要性；再次，阐述中国参与金融监管国际合作的现状及存在的问题，包括中国在国际金融组织中的话语权、中国金融监管部门国际合作的现状以及金融监管国际合作中存在的问题；最后，提出中国参与金融监管国际合作的举措，包括抓住有利时机不断提升中国在国际事务中的发言权、积极参与国际金融监管规则的制定、完善中国的金融监管法规、积极参与危机预警机制的建设、积极参与各层次的金融监管国际合作。
金融监管是指政府通过特定的机构（如中央银行）对金融交易行为主体进行的某种限制或规定。新中国成立以后金融监管体制演变的历史，也是一部金融业改革和发展的历史。中国的金融监管随着经济制度和金融体制的改革不断确立起来并得到逐步完善。伴随着中国金融监管的发展历程，中国金融监管遵循着金融安全原则、金融效率原则和适度监管与谨慎创新原则。
一、中国金融监管的发展历程
中国几十年金融监管的演变历程大体上经历了以下四个阶段。
（一）计划经济阶段（1948～1978年）
从1948年12月1日中国人民银行成立之日起，中国人民银行就承担起了对中国金融业进行金融监管的职能。但在传统计划经济体制下，计划是配置社会资源的主要手段和方式，整个金融体系的运行也要服从计划的安排，金融机构通过执行国家编制的计划确定信贷规模和投向。在这种背景下，金融在资源配置方面的作用非常有限，金融机构更多地只是计划部门的配角、财政部门的出纳，整个金融业处于高度压抑的状态，阻碍了金融运行机制效率的提高和经济金融的进一步发展，造成社会资源配置的巨大浪费。这种状况下的金融监管更多地只是检查各项计划落实情况，与现代意义上的金融监管相去甚远。
（二）中国人民银行统一监管阶段（1978～1992年）
1978年党的十一届三中全会以后，伴随着改革开放的大潮流，中国的金融经济体制也进行了大变革，各专业银行和其他金融机构相继恢复与建立，承担起原来由人民银行办理的部分商业银行的业务。四大专业银行按照各自的业务分工和适当交叉原则，吸收存款、办理储蓄、发放贷款和办理转账结算，具有商业银行的一些特征，同时执行着一些政策性银行的职能。在这一时期，一批新型商业银行和其他各类金融机构也相继设立。如中信实业银行、中国光大银行、招商银行、上海浦东发展银行、广东发展银行、深圳发展银行、福建兴业银行、中国民生银行和华夏银行等，基本完成了从旧的“大一统”体制向多种金融机构并存局面的过渡，金融竞争的格局初步形成。1983年9月国务院发布了《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，明确了中国人民银行是管理全国金融事业的国家机关，集中力量研究和执行中国金融宏观决策，加强信贷管理，保持货币稳定，审议和讨论包括利率、汇率调整等重大金融政策问题。1986年国务院颁布的《中华人民共和国银行管理暂行条例》更是突出了中国人民银行的金融监管职责。在这一时期，中国人民银行对金融业统一管理，在加强宏观经济调控、促进国民经济发展方面起到了积极作用。但在经济改革的浪潮下，中国从1985年到1992年出现了货币发行、固定投资和消费基金增长过快的问题，虽然中国人民银行也采取了一些措施，如多次提高存贷款利率、加强信贷管理、控制信贷规模等，但由于当时监管体制不健全、监管手段较为单一等原因，中国的经济过热、财政赤字逐年增长、通货膨胀压力越来越大、银行超负荷运转等问题并没有得到很好的控制，金融监管政策无法有效落实，金融监管目标的实现情况并不理想。
（三）分业监管体制的初步形成阶段（1992～1998年）
20世纪90年代，随着中国金融机构种类多样化和金融业务品种的多元化，中国证券市场、保险市场快速发展，金融业分业经营格局基本形成。由于当时监管不到位，导致证券市场和信托机构在发展中出现一些违规行为，致使中国出现宏观金融失控和金融秩序混乱的状况。因此，这就要求对原有金融监管体制进行改革。
1992年8月，国务院决定成立中国证券监督管理委员会，将对证券业的部分监管职能从人民银行分离出来；同年10月中国证券监督管理委员会成立，专司全国证券、期货市场的监管工作。作为中国证券业的监管机构其主要职责有：研究证券和期货市场的方针政策、发展规划，起草证券期货市场的有关法律法规，制定证券期货市场的有关规章；统一管理证券期货市场，对证券期货监管机构实行垂直领导；监管股票、可转换债券、投资基金的发行、交易、托管和清算，批准企业债券的上市，监督债券交易活动；监管境内期货合约的上市、交易结算，按规定监督境内机构从事境外期货业务；监管上市公司及其信息披露义务和股东的证券市场行为；管理证券期货交易所、证券期货交易所的高级管理人员，管理证券业协会；监管证券期货经营机构、证券投资基金管理公司、证券登记清算公司、期货投资机构、证券期货投资咨询机构，与中国人民银行共同审批基金托管机构的资格并监管其基金托管业务，制定上述机构高级管理人员任职资格的管理办法并组织实施，负责证券期货从业人员的资格管理；监管境内企业直接或间接到境外发行股票、上市，监管境内机构到境外设立证券机构，监管境外机构到境内设立证券机构、从事证券业务；监管证券期货信息传播活动，负责证券期货市场的统计与信息资源管理，会同有关部门审批律师事务所、会计师事务所、资产评估机构及其工作人员从事证券期货中介业务的资格并监管其相关的业务活动；依法对证券期货违法违规行为进行调查、处罚；管理证券期货行业的国际交往和国际合作事务。同时，证监会还明确了以为市场服务、实现依法治市为目标的立法指导思想，制定了《证券期货规章制定程序规定（试行）》，加强了立法工作的计划性，有力地促进了证券期货市场监管法规体系的完善。
1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，首次以国家立法的形式确立了中国人民银行作为中央银行的地位，明确其基本职责是：在国务院领导下，制定与实施货币政策，并对金融业进行监督管理。1995年5月10日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国商业银行法》。1995年6月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《中华人民共和国保险法》，并于同年10月1日起施行，它标志着中国保险事业的发展从此进入有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制轨道。因此，在法律上明确了中国金融业实行分业经营、分业监管的体制。
（四）分业监管体制的完善阶段（1998年至今）
从1998年开始，面对东南亚金融危机的严重局势，为有效防范金融风险对中国经济的影响，中国金融体制又进行了重大改革，要求中国人民银行和各商业银行与所办的证券公司、保险公司、信托公司等经济实体脱钩，实现银行、保险、证券和信托业的分业经营。此后又对中国人民银行的监管职能作了进一步调整。先是于1998年6月将对证券机构的监管职能全部移交给证监会，又于同年11月成立了中国保险业监督管理委员会，将对保险机构的监管职能从中国人民银行分离出去。中国保险业监督管理委员会为国务院直属事业单位，根据法律法规的授权，依法管理和监督保险市场。其任务是：拟订有关商业保险的政策法规和行业发展规划；依法对企业的经营活动进行监督管理和业务指导，维护保险市场秩序，查处保险企业违法违规行为，保护被保险人利益；培育和发展保险市场，推进保险业改革，完善保险市场体系，促进保险企业公平竞争；建立保险业风险的评价与预警系统，防范和化解保险业风险，促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。目前，国内保险监管是以1995年通过的《保险法》为基本框架建立起来的。另外，保监会依法律法规的授权所颁布的一系列规章制度，如《保险管理暂行规定》等，是保险业监管的重要依据。
针对银行业的监管，中国人民银行内部也进行了组织体系调整和改革。一方面，撤销了稽核监督局和外资金融机构管理司，调整为银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司、合作金融机构监管司，改变过去对同一法人金融机构由多个部门分割监管的格局，实行由同一职能部门对同一个金融机构从市场准入到市场退出、从现场到非现场的全过程监管；另一方面，强化了中国人民银行作为央行实施货币政策的独立性，增强了对商业银行、合作金融机构等各类金融机构的监管职能，撤销了原有按行政区域划分的省级分行建制，并于1999年在全国九个城市设立大区分行，同时在北京和重庆两个直辖市设立总行营业管理部，明确了监管分工，提高了监管的专业化水平。
2003年4月，经国务院批准正式成立了中国银行业监督管理委员会，简称“银监会”。银监会将履行原由中国人民银行履行的审批和监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构等的相关职责；中国人民银行不再承担上述金融监管职能后，将加强制定和执行货币政策的职能，不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策，更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用，进一步改善金融服务。银监会作为国务院直属的正部级事业单位，将根据授权统一监督管理银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。其主要职责是：拟订有关银行业监管的政策法规，负责市场准入和运行监督，依法查处违法违规行为等。银监会专门从事银行业监管工作，具有不可替代的专业性和有效性。
随着银监会的成立，银行、证券、保险——中国金融业“分业经营，分业监管”的框架最终完成，新中国成立以来中国人民银行集货币政策与银行监管于一身的监管模式也宣告结束。银监会、证监会、保监会分别对银行业、证券业、保险业进行监管的“一行三会”的分业监管格局基本形成。
二、中国金融监管的基本原则
金融体系的安全与稳定是金融业健康发展的前提。金融监管的基本原则是建立公平、高效、有序竞争的金融监管体系以维护金融体系的安全与稳定。金融监管必须在安全与稳定的基础上促进金融体系的公平、有效竞争。这里所说的公平体现在银行之间以及银行与其他金融机构之间，也体现在一国境内的内资金融机构与外资金融机构之间。金融监管当局一方面要依法为金融机构提供公平竞争的环境，确保其平等的法律地位和均等的市场机会；另一方面也要采取一些提高效率的管制措施，发挥金融机构的自主性，降低监管的成本，提升金融业在国际上的竞争力。
（一）金融安全原则
金融安全，是指货币资金融通的安全和整个金融体系的稳定。金融安全可划分为银行安全、货币安全、股市安全等，其极端就是银行危机、货币危机、股市危机等。在市场上，安全是基础，没有安全，交易就不能正常进行，经济就不能正常发展。因此，金融安全原则是其他原则的保障，在金融监管立法中要特别强调维护金融业的安全。金融业具有极高的风险性，金融安全与金融风险以及金融危机紧密联系在一起，既可用风险和危机状况来解释、衡量安全程度，同样也可以用安全来解释、衡量风险与危机状况。安全程度越高，风险就越小；反之，风险越大，安全程度就越低。危机是风险大规模积聚爆发的结果，危机就是严重的不安全，金融危机是金融安全的一种极端情况。金融危机通常表现为市场价格调控机制的失灵，资产价格暴涨暴跌，货币市场和资本市场陷入混乱，金融机构纷纷倒闭。可以说，金融安全原则是金融监管的首要原则。
（二）金融效率原则
效率或效益，首先是作为经济学范畴出现的，经济学上的效率是指有限资源的有效配置和使用。一定的投入有较多的产出或一定的产出只需要较少的投入，就意味着资源配置或使用效率的提高；反之，意味着资源配置或使用效率的下降。经济效益是资源优化配置、国家适度干预、经济公平等所要达到的终极目的，同时也是检验上述原则是否有效的客观尺度。金融监管效率原则，是现代金融监管体制改革的国际发展趋势。金融监管的价值目标，是随着金融交易的规模和实现金融交易的速度的变化而发展变化的，不同的金融发展阶段应有不同的监管理念。
综观世界各国的金融发展史，可以看出，金融业先后经历了三个发展阶段：一是本地金融市场阶段；二是本地金融市场让位于国际金融市场阶段；三是国际金融市场让位于全球化的“无疆界市场”与国际金融中心交易让位于“无时空限制”的全球交易阶段。金融监管理念从最初单纯立足于安全的监管目标，发展到以提高资源配置效率为终极追求的监管理念，再到以增强本国金融机构竞争力为根本出发点和最终归宿的现代监管价值取向，而一国金融机构竞争力的提高，必须在提高金融效率的同时兼顾金融安全。正是基于这样的现代监管理念，不少国家开始把改善金融运行效率和增强金融机构竞争力作为金融监管优先考虑的目标。金融效率的基础在于金融安全，而金融安全的最终目的则是为了实现金融效率。面对全球金融业的激烈竞争和金融全球化的不可逆转趋势，只有秉承效率优先、兼顾安全的新型监管理念，金融监管才能在保持金融秩序安全稳定的基础上提高金融业在国际市场上的整体竞争力，实现金融监管的现代化。
（三）适度监管与谨慎创新原则
2008年由美国引发的全球性金融危机暴露了虚拟经济已严重脱离了实体经济的发展，暴露了金融创新的滥用以及金融监管在金融创新上的缺失。世界银行高级副行长、首席经济学家林毅夫认为，这次危机暴露了美国金融创新的隐患，金融衍生品越搞越复杂，监管又没跟上，这就使泡沫不断膨胀，再加上在金融创新过程中政府的监管没有完全到位或者干脆放任自流，很多风险很大的产品就进入市场、进入投资者手中，结果到经济环境发生变化的时候酿成严重的金融危机。金融创新是必要的，也是不能禁止的，但是，创新后应该了解这些创新产品的好处和影响，在监管上给予一定的重视，对金融创新的应用和推广作辩证分析。要更加稳妥地处理好监管与创新的关系，积极引导和扎实推进银行业金融创新，同时要注重防范创新风险，坚持风险可控、成本可算、信息充分披露的监管理念。如何有效地处理好创新与谨慎经营的基本原则两者之间的关系，是各国所面临的共同问题。从目前全球金融发展的趋势看，金融创新以及衍生品市场的发展仍然是金融业未来的发展方向，应该在金融监管上树立新的适度监管、谨慎创新原则。金融创新是金融业发展的重要动力，也是适应市场发展、满足客户需求的重要手段。但是，在推出新的金融产品时，风险控制和管理的能力也要跟上。金融创新要适度，金融监管应同步跟上。谨慎的金融创新是当今银行业发展的客观要求，是银行业规避风险、有效提高国际竞争力、促进银行业科学发展的必然选择。
三、金融监管国际合作的主要内容
金融监管合作的内容是金融监管合作中最核心的部分，金融监管合作的内容主要包括以下四个方面。
（一）确立和推行国际认同的最低的金融监管的国际标准
国际监管标准的确立是通过国际组织进行监管合作的一项不可缺少的内容。如巴塞尔委员会通过一系列协议在银行监管领域建立的监管标准、国际证监会组织在外国发行人跨境募集和初次上市信息披露的国际标准中确立的《外国发行人在东道国进行证券募集和上市时进行信息披露的国际标准》。目前金融监管的国际标准已经由倾向于寻找和推荐国际趋同的监管标准转向注重确立和推行国际认同的最低标准。
（二）确定并表监管的原则
伴随着全球金融的一体化和金融市场的不断开发，各国在海外的银行分支机构不断增加，因此，并表监管原则显得十分重要。目前并表监管已经成为国际社会所普遍承认的一项国际金融监管合作内容。并表监管原则要求母行和母国监管当局除了根据银行或银行集团全球业务规模控制资本充足率外，还应当在合并资产负债表的基础上按照审慎原则对银行或银行集团在全球范围内的所有业务进行风险和资本充足性管理。通过实施并表监管，可以使一家银行不论在何处经营都能得到有效监管。
（三）对信用风险监管的管辖权的确定与协调
对信用风险监管的管辖权的确定与协调是金融监管国际合作的前提和基础，也是国际金融监管规则所规定的一项重要内容。如巴塞尔委员会在1975年《巴塞尔协定》中提出的包括东道国负责银行国外机构流动性监管、母国负责分行的偿付能力的监管等在内的划分银行国外机构监管责任的若干原则。1983年巴塞尔委员会又在对银行国外机构的监管原则中对上述原则进行完善，把国外机构的范围进行扩充和分类，并重新将东道国与母国的监管责任进行划分，同时还要求两者要加强合作与联系。目前，在管辖权确定与协调方面，已经由最初的对金融监管管辖权进行双边协议发展到不断加强对信用风险监管的管辖权的国际协调。
（四）信息交流与共享的国际金融监管
国际社会在长期的监管实践中逐渐认识到，获得和拥有充分的信息是有效实施监管的重要条件，因而在监管合作中必须对此加以明确规定。如巴塞尔委员会专门针对监管信息的交流与共享制定了《银行监管当局之间的信息交流》，并且在《对国外银行的监管原则》、《跨境银行监管》等文件中对信息交流做出了多方面的安排。国际保险监管组织在1995年专门发布的《关于双边援助、合作与信息共享的建议》中要求签署国要在互惠的基础上提供协助，帮助获得市场监管方面的信息，以保护市场不受欺诈性交易的破坏。
