人生活在社会中，社会是人生存的依托。没有社会意识与社会存在思维的人，那只能称其为大自然中的纯粹动物而已。马克思早就说过：“人是最名副其实的社会动物，不仅是一种合群的动物，而且是只有在社会中才能独立的动物。”[2]马克思看到了人的社会性，表明了人生存意义上的归属，进而他又指出了人的本质。1845年，马克思在《关于费尔巴哈的提纲》中进一步提出了他自己关于人的本质的科学论断。“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和。”[3]人类自产生阶级以来，社会观念就一直伴随着人类社会的发展而发展。然而，古代人的社会观念与现代人的社会观念却有着巨大的差异，这种差异就是构建社会的目的的根本不同。古代社会是以自然为导向的社会，中国古人认为，人们结合在一起，目的是为了祭祀社会自身之外的自然神灵，并且由代表天的意志的天子管理人类社会的事务。古希腊人的观念是，人类社会是对自然宇宙之神灵的分有，它的存在只不过是实现神的目的的手段。即使是在中世纪，人类社会也是为了上帝而组织起来的，它也是实现上帝意志的工具。可是，现代社会构建社会的目的却是为了人自身，是为了人自身过上好的有秩序的生活。霍布斯的社会契约论明确告诉我们：人们之间只有缔结契约组成有序的社会，才能结束人对人像狼一样的战争状态，真正实现自爱、自保，过上幸福与和平的社会生活。由此可见，在现代社会的社会概念中，突出了人在社会中的中心地位，强调社会是为人而存在的，人是社会产生和发展的终极目的。这样，古代社会观至此就被彻底颠覆了，自然世界不再内在于人类社会之中。人类社会成了以人为导向的社会。世界是人的世界，社会是人的社会，一切都要以人为目的和中心，这就是现代社会观所追求的终极目的。[4]
只要有社会的存在，就会有社会的事务。因为社会是一个复杂的系统，它包括了众多的因素。有学者指出，“社会的基本因素包括了自然环境、人口因素、经济因素、政治因素以及思想文化因素等五大类基本要素”。[5]这些要素相互以人为核心，相互联系，相互交织，相互影响，于是各种社会事务便产生出来。所谓事务，泛指人类生活中客观存在的一切活动和所遇到的一切社会现象。事务与需求和问题密切相关。马克思主义认为，利益是人类活动的出发点，当人有了对利益的追求即有了对客观事物的需求后，或者由于满足这一需求的客观条件不足而形成矛盾，或者在利益的驱动下展开了满足需求的活动，从而就有了客观存在的活动或者客观存在的社会现象，即形成了人类社会的事务。这就是说，有了需求并产生问题后，也形成了事务。而且，在人类社会中，由于任何事务的形成与解决，都有着一定的目的，并受一定资源与行动条件的限制，而正是这些目的和限制因素就使人类事务具有利益属性，也就使得人类社会的事务本质上是一种社会事务。[6]
人类社会的事务纷繁复杂，而对处理社会事务的权力区分，还需要以社会生活需要来构建社会的组织制度。[7]然而，这些组织制度依阶级的统治目的而构建，体现着鲜明的阶级性。人类社会只有到了消灭国家和阶级后的共产主义社会阶段，才能真正构建起和实现以人为中心、以人为目的先进社会观。马克思主义认为，社会历史发展必然导致共产主义社会，这是马克思主义的最高理想追求。马克思认为，在未来社会中，国家要消亡，因而政治也会随之消亡，“随着社会生产的无政府状态的消失，国家的政治权威也将消失”。整个人类社会事务逐渐由对人的统治转变为对物的管理和对生产过程的领导。在社会把国家政权重新收回后，未来社会的政治形式总原则——社会共和国，是实现全人类解放的自由人联合体。马克思在《法兰西内战》中集中分析了未来社会政治形式的9项规定：社会原则、民主原则、议行合一原则、经济原则、公仆原则、代表原则、自治原则、相对集中原则、统一原则。不难看出，马克思的人类解放思想和自由人联合体最彻底、最根本的解放，指明了人类社会发展的方向。[8]
人类社会是一个十分复杂的智能系统，体现出一个从低级到高级的演进过程。在其发展演进的过程中，处理各种纷繁复杂的社会公共事务的方式、手段各异。那么，可以说，人类社会史就是一部由社会自然史、社会统治史、社会管理史、社会治理史，进而演变为社会自理史或社会自治史的处理社会事务的发展史。
中国特色社会主义是社会主义。我国已经步入社会主义初级阶段，中国共产党领导中国人民正在为中国特色社会主义伟大事业而努力奋斗。新中国的成立，推翻了压在人民头上的三座大山，中国人民从此站立起来，成为国家的主人。当然中国人民也就在中国共产党的领导下开始参与国家和社会事务的管理。党的十八大以后，党中央根据国际国内形势的巨大变化，提出了更为先进的处理社会事务的方式——社会治理。社会治理新理念的提出，为人民参与社会事务的管理提供了更为广阔的实践路径和更高的价值追求。
当前，在全面建成小康社会战略目标的指引下，农村社会的小康建设成为了党和政府工作的重中之重。众所周知，没有农村的小康是不全面的小康。在社会大转型的背景下，农村社会结构发生着巨大的变化，各种利益、矛盾、问题、挑战日益凸显，农村社会治理摆上了党的工作日程。农村社会治理是我国社会治理的重要组成部分。其治理的好坏，直接影响到国家治理体系和治理能力的现代化建设，影响到社会的和谐、安全与稳定。
研究农村社会治理，必须从理论层面入手，切实把握农村社会治理新理念。因此，本章首先对农村社会治理新理念做一简要概述。
第一节 社会管理与社会治理
中国特色社会主义经过几十年的建设，取得了辉煌的发展成就，其中一个很重要的成就就是社会管理与社会治理成就。中国共产党在马克思主义指导下不断开拓自己的视野，紧紧抓住中国社会大转型的总特征，实现了从“社会管理”到“社会治理”理念的转变，深刻地把握了对人类社会发展规律的认识。那么，究竟什么是“社会管理”、什么是“社会治理”，我们分别作一概述。
一、社会管理
（一）“社会管理”概念的提出
社会管理概念起源于对政府职能的研究。1998年的《国务院机构改革方案》首次明确提出“社会管理”的概念。[9]党的十六大报告强调要完善政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，其中，“社会管理”成为政府的四大职能之一。党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，高度重视社会管理规律的研究、社会管理体系的完善、社会管理资源的整合和社会管理格局的构建。党的十六届六中全会提出了“构建社会主义和谐社会”的重大命题，要求“创新社会管理体制、激发社会活力”。至此，“加强和创新社会管理”就成为党和政府的重要职责。党的十七大提出了“完善社会管理、健全基层社会管理体制”，党和政府开始重视基层的社会管理。党的十八大报告提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理体制和加快形成“源头治理、动态管理、应急处置相结合”的社会管理机制，强调了社会管理主体的多样化、社会管理的法治方式和社会管理的动态机制。这些党和政府的文件把社会管理纳入政府职能，其任务就是要保持良好的社会秩序和维护社会稳定。
（二）社会管理概念的内涵
长期以来，人们对管理的内涵有不同的看法，对社会管理的内涵也就形成了不同的认识和界定。什么是社会管理？仁者见仁智者见智。有学者指出，社会管理是对人的管理和服务，主要是保障公民的社会权利，在服务中实施管理，在管理中体现服务。从政府职能的角度看，社会管理与经济调控、市场监管、公共服务一道构成政府的四大基本职能，它主要是指政府及社会组织对社会事务的规范和调节，如人口登记管理、社团组织注册管理。[10]有人把“社会管理”作广义的理解，把社会管理定义为对包括政治领域、经济领域、思想文化领域和社会领域四个子系统在内的整个社会系统的管理，即“经济管理、政治管理、思想管理、社会管理”。[11]还有学者认为，广义的社会管理是指政府及非政府公共组织对各类社会公共事务包括政治的、经济的、文化的和社会的事务所实施的管理活动，与公共管理是同等范畴的概念。[12]有人把“社会管理”作狭义的理解，认为社会管理只是对四个子系统中社会子系统的管理。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐接受并践行广义的社会管理概念，将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。[13]也有学者提出，过去我们使用的概念是“社会管理”，其含义是更多强调了管理一方对被管理一方的控制。[14]《中国大百科全书·社会学卷》指出，在市场经济条件下，社会管理就是政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。[15]随着社会事务复杂性程度的提高，社会管理的概念内涵开始扩张，改变过去“主要提供公共产品”的泛化结构，逐渐分化为：创设必要的制度与规则、建立抑制利益独占性的平衡机制、协调和整合多元复杂的利益冲突、在政府与公众之间架起沟通的桥梁、矫正政府行为与公共选择之间的偏差、明确中央与地方政府的职责、在宏观指导和微观管理之间取得适当的平衡、加强民间组织在社会管理中的作用、形成政府、社会、市场、组织的多元治理结构及网络化的互动管理格局。[16]至今，学术界、政府部门对社会管理的理解是多元的。即它不是以往集权意义上的对社会的强制型管理和控制，也不同于西方民主制度下的对社会的管理，而是基于我国政治体制改革、政府行政管理体制改革、民主化改革和我国社会转型遇到的复杂的社会问题而提出的概念和管理战略。[17]弄清社会管理的涵义，是加强和创新社会管理的重要前提。只有准确把握社会管理的基本概念，我们才有可能清楚地认识和估量社会管理在人类社会生存和发展全局中的重要地位和作用，也才有可能理清社会管理的基本思路和主要任务。[18]
（三）社会管理创新
历史时期不同，社会管理体制也不同。现代社会的管理模式呈现多元化趋势，主要有政府主导型模式、社会自治管理模式和市场管理模式。不同的国家根据国情需要，选择不同的管理模式。改革开放前，我国实行的是计划经济体制下政府统管一切的社会管理模式，但是，随着改革开放的推进，我国经济社会各领域发生了深刻的变化，原有的社会管理模式已不适应市场经济条件下的社会管理需求。根据国内外形势的发展变化，党和政府不断加强和改进社会管理，有力推进了社会管理创新。经过不断探索和实践，我国初步形成了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会管理新格局。从整体上看，这种新的管理格局既重视政府主导，又突出社会自治与协同，与我国国情和社会主义制度总体上是适应的。但是，针对新形势下社会管理呈现的突出问题，我们必须完善和创新现有的社会管理体制。社会管理创新，有利于社会治理结构的现代化转型。
二、社会治理
治理问题是当代社会最为复杂的问题。近年来，“国家治理”“政府治理”“社会治理”治理新概念不断涌现，已经成为中国政府部门和学术界的热门话语。党的十八届三中全会公报也多次提到了国家治理、政府治理、社会治理的概念。“社会治理”显然已经成为我们党和学术界讨论和研究的重要课题。
（一）“社会治理”概念的提出
20世纪90年代以来，治理理论在人文社科领域广泛流行，公共治理、社会治理、全球治理等术语也应运而生，并蕴含时代新内涵。[19]90年代以后，国际上开始流行一种新的公共管理理论。该理论启用了一个和“政府”（government）同义，但已被长年弃用的词governance，现在它的中文被翻译为“治理”。治理理论认为，公共管理不是政府一家的事，必须建立政府和多元社会主体合作的“治理”模式（social governance）。这被认为是现代公共管理上一个具有革命性意义的变化。因为它强调的不是单纯的政府自上而下的威权“统治”，而是上下互动的管理过程。它的核心含义是政府的职能从“划船”向“掌舵”转变，更多的公共事务管理职能要从政府转移到其他社会部门。从治理的概念引申出“善治”的理论，认为良好的治理就是处于一种协商、合作基础上的“善治”。就像我们过去希望出现一个“良政”的政府一样，如今人们开始更热衷于去讨论如何来建立一个“善治”的结构，达到良好治理的效果。其实，较早使用“治理”概念的也是经济学管理理论。社会治理的思想很大程度上得益于20世纪80年代以来相对成熟的“公司治理”（corporate governance model）模式的启发。进入21世纪以来，联合国也积极推动全球治理理念，并把自身发展目标的定位从成员国的联合转向为全球治理的机构。[20]我国使用社会治理一词较早的文献可追溯到1990年《社会科学》第4期孙慧民的《赌博的文化心理机制及社会治理》，文中提到“要治理社会中的各种赌博行为”。2004年后一些学者直接开始将社会治理作为社会管理的一个替代概念来介绍和分析。如杨晓慧和唐爱芳的《社会治理：社会转型的途径和目标》，孙晓莉的《多元社会治理模式探析》以及贺龙栋的《社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸》等。[21]2013年，党的十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中首次正式使用“社会治理”概念，提出了“推进社会治理改革，创新社会治理体制，改进社会治理方式，激发社会组织活力，推进国家治理体系和治理能力现代化”[22]等创新理念和重大举措，反映出党和政府执政理念和治理方式的重大变化，彰显了政府减政放权的理念，进一步明确了政府、社会和市场三者的职责、边界以及新型关系，赋予社会组织更大的发展空间和效能作用。“社会治理”这一重要命题的提出，昭示了我国社会体制改革的重要方向和目标。有学者指出，此次社会治理概念的提出，是对于多年来推进社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题经验与教训的吸取和总结，对于以往的理论既有继承，又有发展，既有延续性，又有开拓性。[23]这也标志着治理主体的多元、治理方式的灵活、治理手段的综合、社会关系的平等，是一种不同于社会管理的全新范式。[24]
（二）“社会治理”概念的内涵
目前，学术界和政府部门都还没有真正界定“社会治理”概念的内涵，仍然处在整个社会的学术酝酿中。有学者认为，社会治理是指“通过制定社会政策和法规，依法管理社会事务、规范社会组织行为、合理分配社会财富、维护社会公正、化解社会矛盾、保证社会秩序和社会稳定”。[25]有学者指出，社会治理是指“在国家现存政治制度的基本框架内，在政府与市场、政府与社会、政府与公民基本关系明确定位的前提下所建立的涵盖服务精神和服务原则的、法制和德治相统一的治理体系”。[26]也有学者认为，社会治理是在社会管理概念的基础上衍生和阐发的一种强调服务至上和公正至上的公共管理理念和公共责任机制，其要点在于政府、社会组织和公民也即是国家力量和社会力量共同、主要用法治方式来治理社会。[27]在我国的社会、政治体制下，社会治理是指党委和政府以及其他社会主体运用法律、法规、政策、道德、价值等社会规范体系，直接或间接地对社会领域的各个方面、各个环节进行服务、协调、组织、监控的过程和活动。[28]所谓社会治理，是指党和政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人，通过相互配合，对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，实现公共利益最大化的过程。[29]以上不同学者提出的概念内涵，都反映出“社会治理”高于“社会管理”，体现出多元、多样、协同、法治的特点。
（三）社会治理内涵的突出特征
1.社会治理主体的多元化
社会治理主体的多元化就是指社会治理强调党委、政府、社会、公众等多元主体的其同参与，而不是单纯依靠政府的力量。党的十八届三中全会《决定》提出，“要正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。这一决策打破了政社一体的传统，清晰地指出了社会管理主体的分离，“从而表达了在社会领域全面推进国家与社会、政府与非政府、公共机构与私人机构之间合作共治的基本理念”，[30]为社会治理主体的多元化指明了方向。随着国家政策的实施和运行，各类社会组织蓬勃发展，自我主体意识不断增强，要求政府把本属于社会的公共权力从政治权力中释放出来，归还给社会，社会治理多元主体逐步形成，“社会治理主体由单一走向多元，由自上而下的单一控制走向双重互动”。[31]有学者甚至指出，国家治理和政府治理是社会治理的主体性条件，而社会治理则是通过国家治理和政府治理实现治理主体重构的基础上与社会达成的良好关系秩序的过程与方法。在“善治”视野下，“社会治理”的概念则因为治理主体的重构而面临着根本性的意义转换：不再存在绝对二元对立意义的治理主体与治理客体的划分，鉴于治理主体已获重构或再造，公共治理主体和公民之间毋宁是一种“主体间性”的交互关系，它们相互结合构成了多元主体双向互动关系意义上的自主性网络，社会治理过程于是在某种意义上转化为治理主体的“自我统治”，多元共治成为社会治理的一个突出特征。[32]
2.社会治理方式的法治化
社会治理方式的法治化就是强调社会治理主体用法治思维和法治方式来治理社会，而不是采取人治的方式。党的十八届三中全会首次明确提出了“创新社会治理”。那么，如何创新社会治理呢？依法治国，建设法治政府、服务型政府和法治国家，激发社会组织活力，改进社会治理方式，才是真正的创新。“在我国，法治国家建设与社会治理创新所基于的客观原因是一致的，社会治理创新的过程实质是法治国家建设的过程，社会治理的内涵实质是法治国家建设的更高层次要求。”[33]要改变政府为主导的传统治理结构，形成政府、社会组织、市场和公众之间的良性互动关系，实现从社会管理向社会治理转变，就必须在法治框架内化解社会矛盾，解决社会现实问题，实现公共利益最大化。在法治框架内创新社会治理机制，就是要通过法律赋予社会治理主体履行社会治理职能的合法性，并依法加强对社会治理主体权力和行为的监督，明确社会治理范畴，不缺位，也不“篡位”，共同合作、协商依法治理社会问题，达到社会治理善治目标。
3.社会治理任务的价值化
社会治理的基本任务主要有规范社会关系、处理社会问题、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、促进社会稳定等方面。这些基本治理任务体现出社会治理的重大的“公正”价值意义。社会治理的核心价值在于保护、维护群众的权益，促进社会公正。没有社会公正，协调利益关系、规范社会行为就谈不上；没有社会公正，社会问题、社会矛盾就难以化解。规范了社会行为、协调了社会关系、化解了社会矛盾、处理了社会问题，目的就在于保持和促进社会的和谐稳定。
党的十八大以来，社会治理呈现出新的面貌，但也由于新的治理理念还未能深入人心，很多政府公共机构工作人员在处理社会公共事务时还是采取传统的社会管理思维。如何做到经济与社会协调发展，如何协调不同群体的不同利益需求，加强和创新社会治理已成当务之急。比如，社会治理的目标是实现和维护群众的权利，但有的地方政府还是把维持社会稳定作为社会治理的目标，主要精力放在社会冲突与纠纷化解、流动人口和特殊人群管理、信息网络安全管理等方面，仍然没有突破社会治安综合治理的狭隘范畴。殊不知，维护群众的权利是维持社会稳定的前提，没有群众的权利，哪有社会的稳定。虽然社会治理格局不断调整，一些地方政府仍然习惯于对社会组织和社会成员采取自上而下的刚性管理模式，理论上的共识在现实推进中遇到了“全能政府”惯性的障碍，没有意识到公民社会也是社会治理的主体，这种职能越位的现象仍普遍存在，政府在社会治理中的职能没有完全从“管制型”转变为“服务型”。[34]创新社会治理体制体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化。
三、社会管理与社会治理的区别与联系
新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，对社会建设要求和内涵的认识越来越明晰、把握越来越准确、运用越来越科学，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。那么，把握好社会管理与社会治理之间的联系与区别有助于社会治理体制的创新。
（一）社会管理与社会治理的区别
相对于社会管理，社会治理概念具有更为丰富的内涵，如强调治理理念上的“权利本位”与“社会本位”；和以往的“社会管理”概念相比，尽管只有一字之差，但是却体现了我国社会治理方式的变革与进化。我们可以从以下几个方面来把握两者的区别。
从实施条件上看，社会治理是在社会管理概念的基础上提出来的，但它与社会管理有着明显的区别，社会管理是在政府高权的作用下实施的，而社会治理则是在法律规范的调整下实施的。[35]从管理或治理对象上看，社会治理的治理对象是多元的，在社会管理的概念之下，治理对象仅仅是社会公众，或者行政相对人，而社会治理则将所有参与到社会治理过程中的主体作为治理的对象。[36]
从治理主体上看，治理主体已从一元主体发展到多元主体。社会管理的主体相对来说更为单一，主要是依托于各级党委和政府及其职能部门而展开。[37]治理作为一个循序渐进的过程，需要改变以往社会管理模式下的重管制轻服务的情况，需要政府部门、社会公共机构、社会组织和民众群体形成“多元共治”的整体性治理体系，需要党委政府与社会力量加强凝聚互动形成“多元合力”的整体性治理力量。[38]从整体、系统、协同性上看，社会治理更加强调整体性、系统性和协同性，强调多个主体的共同参与，包括公共和私人机构、个人力量的协同合作。《决定》阐述了一个新的执政理念——社会治理，替代了之前经常使用的一个类似概念“社会管理”，事实上就是希望在社会领域中，借力社会，通过构建公共服务供给的多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。[39]社会治理着重强调多元主体合作、社会自治、协商互动，即多方参与者通过协商协作方式实现对社会事务的合作管理，主张激发社会成员的权能，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会治理和公共服务体制，通过广泛沟通、协商、合作来应对社会危机、调节利益冲突、提高社会公共服务和公共产品的质量。[40]
从管理方式上看，社会治理理念是改革我国社会管理方式的重要理论范畴，它强调重新定位政府与社会关系，强调政府为社会服务、实现政府与社会合作治理。[41]李培林认为，“社会治理”相比于“社会管理”，更突出地强调“鼓励和支持各方面的参与”，强调更好地发挥社会力量的作用，而不是政府的管控。同时，“社会治理”更加强调制度建设，特别要用法治思维和法治方式化解社会矛盾，社会治理体系可以说是国家治理体系的一个重要组成部分。要研究政府、市场、社会三者之间可能出现的冲突与合作方式。[42]
从覆盖的范围上看，李培林认为，“社会治理”与“社会管理”覆盖的范围不同，“社会管理”在实践中往往被理解为无所不包，涵盖的领域过于宽泛，在实践中不容易把握、很难界定；“社会治理”则聚焦于激发社会组织活力、预防和化解社会矛盾、健全公共安全体系等。[43]
总之，“社会管理”与“社会治理”之间存在参与主体差异、实践路径差异、维度差异、结果差异等多种区别。具体说，“管理”主体是一元的，强调和突出主体的权力；“治理”主体是多元的，更加突出强调了人民群众的主体地位。“管理”是纵向的、垂直的，从上而下，由政府管群众；而“治理”是扁平化的，包括法治、德治、自治、共治等内涵，注重互动运行，强调社会治理的横向延伸。“管理”常常是单向度的，突出政府的行政权威；而“治理”则是系统的、体系化的，包含着群众的自治、社会的自治和具有反馈回路的治理。“管理”必然导致官本位，“治理”则要求民本位。社会治理不是把社会管住、管死，而是着眼于增加社会活力，其最高境界是实现社会和谐。[44]
（二）社会管理与社会治理的联系
社会治理是从社会管理发展而来的。利用社会多元主体共同治理社会，促使社会稳定和谐、可持续发展的手段的“社会治理”是在治理概念开始流行后，由社会管理这一概念扩展而来。因此，社会治理与社会管理也不是两个完全不同的概念，它们都是政府面对复杂的社会问题的反应措施，都是维护、实现社会秩序和社会稳定的措施。[45]社会治理是对社会管理理论的发展，是顺应时代发展要求、更具人文精神、更加合理的社会管理。《决定》在大力倡导社会治理时，并没有完全弃用社会管理的概念，如在阐述政府职能时仍然明确其中之一是社会管理，要求“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。社会管理也好，社会治理也罢，都是为了维护和达成社会秩序，对公民社会领域的社会组织、社会事务和社会活动进行规范和协调等的管理过程，是对政府领域的行政管理和市场领域的工商管理所“不管”和“管不到”的公民社会领域的管理。如果说，社会治理概念的提出是一种改革理念的升华，那么，十八届三中全会之前已经提出的社会管理创新绝不是指政府管理社会的内容、方式或手段等的创新，其实质恰恰在于从社会管理向社会治理的转变。[46]社会治理是社会管理的深化，它在社会领域的管理、社会力量参与管理的意义上被强调，社会治理（协商共治）的表述是对应有的社会管理创新理解的明确化和深化。传统的、实际的社会管理主要诉诸自上而下的管束以致强力维稳，社会管理创新则要求“把以人为本、服务为先贯穿于社会管理工作中，更新管理理念和管理方式，实现由防范、控制型管理向服务型管理的转变”，社会治理更要求各主体平等参与。[47]
第二节 农村社会管理与农村社会治理
农村社会是我国社会的基础，加强社会管理，也应加强农村基层社会的管理。现阶段农村社会矛盾不断彰显，社会管理难度不断加剧，这是我国经济社会发展阶段性特征的集中反映，是整个社会加快转型变革的必然。随着改革的全面深入和社会结构的深刻调整，农村社会管理与农村社会治理问题日益引起学界的关注，学者们从不同视角考察其基本内涵。
一、农村社会管理
（一）农村社会管理的内涵
有学者指出，农村社会管理属于社会管理的子系统，是指政府、村民组织及其他社会主体为了维护和发展农村社会生产和生活活动，推动村民进步和社会和谐运行，对农村社会资源、社会机会、社会公共事务、社会结构、社会组织进行组织、协调、服务、整合、调整的过程。[48]还有学者认为，农村社会管理，是指政府、其他社会组织或村民个人依据国家农村政策和相关法律，实施农村社会组织活动和从事农村社会事务的行为。[49]伴随城镇化、信息化的不断推进，我国农业农村发展进入新的阶段，农村社会管理的内涵不断丰富，外延也不断扩大。在传统上，人们对农村社会管理内涵只做狭隘化理解，仅仅把农村社会管理理解为乡镇信访、人民调解、农村社会治安综合治理、农村社会维稳等工作。我们应从其主体、工具、对象、方法、任务等方面加强研究。
（二）农村社会管理运行
当前的农村社会管理是否在良性运行的轨道上，我们可以从运行机制、运行制度和运行原则等方面进行考察。
在运行机制方面，农村社会管理体制机制运行不畅，主要表现在乡镇行政与村民自治之间缺乏良性互动，村党组织和村委会之间职责分工不清，共青团、妇代会、民兵等群众组织几近虚设，其他传统农村民间组织日益式微，新型农村社会组织发育迟缓。[50]此外，“社会管理主体间职、权、责界限不清”“基层村级组织建设薄弱”“农村基层干部队伍建设滞后”及“乡镇政府权责分离的运行机制不顺畅”等问题也是农村社会管理中需要给予特别关注的方面。[51]农村社会管理机制仍是脱胎于计划经济时代的社会控制机制，其自身所产生的社会基础与组织基础都业已发生变化，因为当这一农村社会管理机制在当下运行时，势必难以有效完成国家对其的预期，无法有效保障农村社会的稳定与有序。[52]在新形势下，我国农村的社会管理运行机制需要做相应的转变，要贯彻以人为本思想，发展农村公共事业，完善村民自治制度，加强农村基层党组织建设和领导，充分调动社会力量参与积极性，不断优化农村社会运行管理机制。因此，我们不仅要从制度上、治理方式上、治理内容上等各个方面来创新农村社会管理的运行机制，更为重要的是从精神上引导农民自觉地参与管理农村社会事。由此可见，农村社会管理的有效运行，既离不开以乡镇政府为代表的公共权力组织，也离不开乡村社会内生的各种农村民间组织。[53]要扩大农村基层民主，推进村民自治，创新农村社会管理及运行机制体制，破除城乡二元结构约束，持续加强农村民主建设和社会建设；[54]要深入研究农村公共服务保障机制，推进农村社会管理创新，努力构建“自我管理、自我监督、自我教育、自我服务”等“四自”的农村社会管理服务运行机制。
在运行制度与体制方面，我们把这种由于政府为加强管理而侵蚀农村社会生长的政府管理模式，称为行政侵蚀模式，它是由行政主导模式派生出来的一种形态，在社会力量非常弱小的非常时期，行政主导是社会有序运行的保证，但是，当社会自治开始逐渐发展以后，过多的政府介入则可能阻碍社会的良性发展，行政由此侵蚀了社会。尤其对于中国农村而言，由于农村社会自身发育的不完善，很多时候必须依赖强制性的外来制度建构，为农村社会管理提供基本的运行制度框架。[55]当前，我国正处于全面建成小康社会和社会主义新农村建设的关键时期，要努力创新农村社会管理体制，为农村社会治理奠定坚实的基础。虽然这些模式没有全盘否定或完全抛弃农村改革后的“乡政村治”体制，但在运行过程中，却弥补、修正了“乡政村治”体制在农村基层社会管理上的不足。[56]为此，要按照十八大报告所提的“围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”要求，构筑起农村社会管理良性运行的规则体系。
在运行原则方面，在推进农村社会管理健康运行过程中，应该遵循全面和谐发展原则，既加强农村社会组织建设，又促进农村社会事务管理能力提升，既把握个别社会事务处理得恰如其分，又确保整体社会管理得规范有序。推进农村社会管理，需要加强社会组织建设，在建设过程需要进行分类指导，对于已有组织要规范其运行机制，对于需增加组织要进行科学设计，同时，针对基层管理组织、服务相关组织和协调相关组织等组织进行分类建设。[57]
（三）农村社会管理创新
目前，在农村社会管理过程中屡屡出现的“务虚化”“行政化”“重管理轻服务”等错误倾向，归根结底在于相关执政者在管理理念上始终没弄清楚社会管理“为了谁、服务谁”的问题，对农村社会管理价值目标的理解过于狭隘。[58]所谓农村社会管理创新，是指在现有的农村社会资源和管理经验的基础上，引入新的农村社会管理理念、知识和方法，对传统的农村社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的农村社会管理机制，更好地实现农村社会管理目标的活动。[59]只有保障和实现村民自治权，农村社会管理创新才会在正确的轨道上运行，才会获得足够的动力和活力。如完善村民自治民主监督制度，促进农村社会管理创新。[60]因此，在当前社会背景下需要不断创新与农村社会相适应的管理工作模式，引导多方面社会力量共同参与农村社会管理工作，不断提高农村社会管理效能，以确保农村社会朝着良好势头向前发展。农村社会管理可以借鉴网格化管理、风险管理等先进管理方法，在农村社会管理中引入科学的理论、科学的管理方法，用科学思维指导农村社会管理。通过完善农村社会管理人才的选拔引入、加强农村社会管理人才的培训、建立农村社会管理人才的长期激励机制，使基层政府工作人员、村两委干部等农村社会管理人员的政治素养、科学文化素质需要更加专业化与科学化。[61]我们还可以将社会工作方法引入农村社会管理，建立一体化合作的社会工作平台，既能够在外力参与下，动员农村各个主体及资源，开展集体性行动，化解社会矛盾；通过将社会工作引入农村的社会管理场域，建立一体化行动的社会工作机构，改变了政府与村民、企业之间由于组织目标而存在的单一的管理与被管理的关系，在管理场域中构建起公共性，即使村民与企业的意见得以平等、自主地表达，又使村民生计与企业发展得到平等、切实的服务。[62]
二、农村社会治理
（一）农村社会治理内涵
对于农村社会治理概念的内涵，学者们从不同的角度进行了论述。从内容上看，农村社会治理，是指政府和社会组织共同为农民群众提供公共服务，管理农村和社会公共事务，还包括协调社会关系、化解社会矛盾，实现农村基层的安定有序。[63]从过程上看，农村社会治理，是指以政府和社会力量在内的行为主体，在国家法律法规和政策容许的范围内，通过各种可能的方式，对农村社会事务进行组织协调、管理服务和监督控制的过程，[64]是国家、社会、市场与农民个体多元主体相互合作共治，实现“善治”的过程，[65]也是运用多种手段对农村的经济发展、政治构建、环境保护、村民服务等诸多方面进行治理的过程。[66]从目的意义上看，农村社会治理，是指农村的各管理主体通过合作协商的方式管理农村社会，处理农村公共事务，确定农村发展的共同目标，以增进农村的公共利益。[67]我们认为，农村社会治理，是指基层政府、村民自治组织、农村社会组织和农民等多元行动主体通过协商合作的方式对农村社会事务和社会生活进行规范和管理的过程，主要包括协调农村社会关系、规范农村社会行为、促进农村社会认同、解决农村的社会问题、化解农村社会矛盾、应对农村社会风险、促进农村社会公正和社会稳定。
（二）农村社会治理模式的历史演变
我国农村社会治理的理念与模式经历了曲折的变迁过程，这种治理体制的嬗变过程，反映出不同历史时期的政治、经济、文化和社会结构特点。在传统中国，皇权长期通过保甲、里正等基层组织，结合地方乡绅、宗族势力，对广袤农村实行控制，实现资源汲取和秩序维持的目的。这种以差序格局和家族伦理为纽带的社会关系形成了乡绅或者官绅结合治理模式的社会基础。新中国成立后，虽然传统习俗的影响与作用依然存在，但乡村社会的治理方式逐渐被国家权力所吞噬或替代，以意识形态整合和经济一体化为核心的人民公社制度将农村社区转变为国家权力深度控制的政治共同体。改革开放之后，随着家庭联产承包责任制的确立，农民个体获得了土地经营权，“去集体化”进程加快，家庭重新成为乡村社会网络的基本单元，人民公社制度随之瓦解，这同时也宣告了原本无处不在的国家权力从乡村治理结构中的撤退。1987年《村民委员会组织法（试行）》由第六届全国人大常委会第二十三次会议通过，我国基层社会治理格局中被嵌入具有一定竞争性、民主性和法律运作程序的村民自治制度，并且以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督开启了表征现代民主法治精神的法理型权威结构。经过20多年的发展，我国农村社会治理的模式已经基本稳定，即形成了以乡政村治、村民自治为框架，以《村民委员会组织法》和“四个民主”为运行规则的社会自治体系。[68]不可否认，这一治理模式对于我国农村社会的稳定发展做出了重要贡献。但随着市场经济和现代化的推进，这一治理模式面临着严峻的挑战，必须进行创新。
（三）农村社会治理的机遇与挑战
在整个社会治理中，农村社会治理是最基础、最关键也是最难的一个领域。在经济全球化、政治多极化、文化多样化、信息社会化十分复杂的当今世界，在我国经济发展形势趋紧、全面深化改革推进、社会利益格局大调整、社会大转型时期，加上中国农村社会特质的嬗变，农村社会治理面临重要机遇和严峻挑战。比如，农村社会阶层分化加剧，个体与组织之间异质性增强，给农村社会治理带来更高新需求的挑战；农村经济发展对生态环境造成破坏，形成农村养殖业污染、生活垃圾等问题，给农村社会治理提出新任务的挑战；随着农村社会的变迁，村庄社会关系越来越离散，村庄中已不存在结构化的制约力量，乡土文化逐渐被冲击并异化，对农村社会治理提出现代化进程的挑战；城乡居民对农产品质量、安全性和多样化需求不断提高，农资、劳动力、土地流转等农业生产要素价格持续上升，设施农业和新农村建设所需的建设用地、资金、技术、人才等瓶颈约束日益显现，农民持续普遍较快增收难度加大，农民阶层多元化、诉求多样化对农村社会治理提出了新要求；[69]社会阶层的利益分化和重组使得农村各阶层的利益指向以及对社会治理的要求越来越多样化。[70]这些不同的挑战对于加强农村社会治理创新具有重要的推进作用。农村基层社会治理创新就是要不断打破政府行政权力强力控制的一元化管理格局，不断创新社会治理方式，构建起政府、社会与市场等不同治理主体间的协商对话机制，进而开创农村基层社会治理新格局。
第三节 农村社会治理新理念之“新”
农村社会治理与农民的生活直接相连，其治理主体的治理理念、治理方式、治理能力和效果如何，直接影响着农民的生存状况与农村社会的稳定。传统意义的农村社会的治理基本上就是以政府为单一主体的社会管理，治理有名无实。[71]当前社会治理普遍存在传统社会管理理念根深蒂固，行政化色彩浓厚和条块分割的困境。因此，在农村转型时期，社会治理面临着传统礼治与现代法治之争，内生力与外推力之争，条款分割的碎片化治理与整体性治理之争，农村精英分化、流失及各自面临的困境造成社会治理的依靠力量困局。[72]新形势下农村社会治理要有新的理念。党的十八届五中全会提出，要“加强和改善农村社会治理”。农村社会治理相对于农村社会管理来说，体现了治理理念上的创新，但究竟如何体现治理理念新于管理理念，还得从治理体制、治理机制、治理模式、治理途径等方面入手。
一、农村社会治理体制要新
有学者认为，农村社会治理体制是指“在农村社会领域中，国家机关和企事业单位机构设置和权限划分的制度，并包含除制度以外的行为主体、组织和机制等内容，如土地制度、村民自治组织、农村社会保障制度等等”。[73]20世纪80年代初，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，从而瓦解了人民公社的组织基础。1983年，中共中央国务院《关于实行政社分开和建立乡政府的通知》中明确指出：乡镇政府是基层政府，而村民委员会指的是“村民进行自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。1998年11月，《村民委员会组织法》正式颁行。“乡政村治”，即在乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。这是一种行政介入与村民自治的混合体。[74]截至2008年年底，我国共有村委会60.1万个，成员241万。95%以上实行了直接选举，绝大多数村进行了7次以上换届选举。98%以上的村制定了村民自治章程和村规民约。92%以上的村建立了村民理财小组、村务公开监督小组，91%以上的村建立了村务公开栏，有的设立了村务监督委员会。[75]
从政治方面来看，村民自治的提出固然为农村社会治理与民主政治创建了一个良好的发展平台，不过目前该项制度并没有从根本上得以贯彻落实。[76]乡镇和村之间法定为指导与被指导关系，而在实践中却变成领导与服从关系。同时，农村村务和财务不公开，搞暗箱操作，出卖和侵害农民的利益等现象较为普遍。农村社会管理主体权威日渐弱化、“乡政村治”造成权力运行中的体制摩擦、农民组织化程度偏低、社会协同管理意识薄弱等都是当前农村社会治理体制中存在的突出问题。随着我国行政管理体制改革的不断深入和社会主义新农村建设的推进，优化“乡政村治”管理体制，创造村民自治良好环境，从而从根本上转变农村社会治理宗旨和理念已刻不容缓。
在重大而深刻的社会转型的背景下，农村社会治理体制创新是社会转型的必然要求，对于推进国家治理体系和治理能力现代化、解决“三农”问题都具有重要意义。党的十八届三中全会提出了“创新社会治理体制”要求。第一，新型农村社会治理体制要求加快农村社区建设。农村社区是农村社会治理的载体。现行的行政村作为农村社会管理体制建设的载体也有其弊端。打破城乡二元管理体制，构建城乡社区一体化管理体制已是时代的要求，以农村社区重建为平台，政府必须改革农村社区管理体制，优化农村社会管理，才能实现农民提高生活水平和实现社会和谐的目标，在治理理论与实践的指导下，建设多元主体合作治理机制有其可行性和现实意义。[77]第二，新型农村社会治理体制要求推进农村土地制度改革。制度的顶层设计者根据农地制度环境的变化，提出了农村土地所有权、承包权与经营权的“三权分离”构想，以此形成权责明确的现代农村社会治理体制，促进农村社会由管理向治理转变。因而，地方政府在农村社会治理中创新性地提出在法律约束下实行契约制，即凡是农民间、农民与基层组织间的一切经济行为都要签订合同，按《合同法》行使各自权利，履行各自的义务。[78]第三，新型农村社会治理体制要求农村社会治理权力体制创新。针对我国农村社会治理而言，过去强调单一政府责任的社会管理体制已经严重制约了权力作用的充分发挥。权力多样化可以促使非政府性质的组织在农村社会治理中发挥巨大作用。因此，在农村社会治理的权力主体上，应根据所有主体自身的优势，发挥积极作用。有学者指出，当前农村社会治理权力体制创新要解决的三个关键问题是：释放权力空间、培育权力主体和规范权力运行。[79]
二、农村社会治理机制要新
在传统农村社区，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德，而后者正构成了传统农村社会管理机制的核心内涵。[80]当前，农村社会治理的利益调节机制、诉求表达机制、矛盾调解机制、权益保障机制和突发应对机制还很不健全，难以有效协调各种利益关系和化解社会矛盾，在基层治理中单向的政策作用不仅降低群众的“参与率”，而且增加了“缺位感”。[81]要想改变农村社会治理与社会实践脱节的困境，改变传统的社会管理机制，改变农村社会治理不健全问题，需要推进农村社会的整体性治理，并运用现代理念，推进农村社会治理机制创新。
农村社会治理机制创新，要求建立多元主体参与的“自下而上”和“自上而下”的双向结合治理机制。有学者指出，个人、组织、市场是构成现代社会的基本要素，并呈现出一种互动的关系。国家居于社会的中心，分别与个人、组织、市场也存在一种双向互动的关系。其中个人自下而上参与到国家的管理中，国家自上而下进行治理和服务；国家对市场进行宏观调控，而市场是国家功能实施的有效载体；在主旨层面，国家通过合法承认并购买服务发挥组织的治理作用，组织发挥自身优势，与国家产生合作互强的效应。治理模型的核心要保障国家与社会的协调合作，这就需要在制度层面建立“自上而下”和“自下而上”的双向沟通机制。“自上而下”需要保证政策的畅通和信息流通的合法性，“自下而上”需要保证民生和精英的合法性。[82]
农村社会治理机制创新就是要在村民自治的大背景下建立起多元主体协同治理运行机制，它包括基层党组织领导机制、政府行政管理与村民自治的衔接与互动机制、民主议事决策机制、自治组织培育机制、民主监督机制和法治保障机制，加强治理的民主化、法治化建设，切实转变乡镇政府传统的农村治理理念，将以往的“控制”转化为“互动”，将“汲取”转化为“供给”，由“治理”转化为“服务”，逐步实现新时期农村社会治理理念由刚性管理向弹性治理的转变，真正将农民的真实需求摆在工作的第一位，促进农村经济全面发展，农民收入稳步快速提高。
农村社会治理机制创新，要求完善农村社会治理的可持续发展机制。农村社会治理的可持续发展，是指在农村社会治理中治理主体不断的参与到治理过程中来，并使农村社会治理一直沿着良好的方向，不间断的得到发展、提升的过程。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》指出，要健全农村基层民主管理制度。以扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督为重点，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，探索村民自治的有效实现形式。在有实际需要的地方，依托土地等集体资产所有权关系和乡村传统社会治理资源，开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点；在已经建立新型农村社区的地方，开展以农村社区为基本单元的村民自治试点。探索以村民会议、村民代表会议为载体，创新村民议事形式，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权。建立务实管用的村务监督机制，理顺村务监督机构与其他村级组织的关系，切实发挥村务监督机构作用，落实群众监督权。积极探索村民议事会、村民理事会等协商形式，重视吸纳利益相关方、社会组织、驻村单位参加协商。研究明确村党组织、村民委员会、村务监督机构、农村集体经济组织的职能定位及相互关系。在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展实行“政经分开”试验，完善农村基层党组织领导的村民自治组织和集体经济组织运行机制。[83]
中共中央、国务院在《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》中指出，要创新和完善乡村治理机制。加强乡镇服务型政府建设。研究提出深化经济发达镇行政管理体制改革指导意见。依法开展村民自治实践，探索村党组织领导的村民自治有效实现形式。深化农村社区建设试点工作，完善多元共治的农村社区治理结构。在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。建立健全务实管用的村务监督委员会或其他形式的村务监督机构。发挥好村规民约在乡村治理中的积极作用。深入开展涉农信访突出问题专项治理。加强农村法律服务和法律援助。推进县乡村三级综治中心建设，完善农村治安防控体系。开展农村不良风气专项治理，整治农村黄赌毒、非法宗教活动等突出问题。依法打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的犯罪活动。
三、农村社会治理模式要新
国家政治变迁在一定程度上影响了农村社会治理模式，而农村社会管理也会回应治理诉求，不同时期的治理机制和社会管理模式截然不同，却都充分发挥了其应有的功能。我国农村社会治理从“官绅治理”“官民治理”“人民公社”“村民自治”的模式叙述，[84]到“传统礼治”“官民二元结构”“三元权威结构”以及“契约化管理”的类型区分，[85]再到乡政并立、政社合一和乡政村治三个阶段的结构调整，[86]直至2006年1月中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中所提出的健全民主决策、民主管理、民主监督的“乡村治理新机制”及党的十八大报告中所提出的“推动城乡发展一体化”等新政策，均深刻展现了我国农村社会治理模式变迁的历史画卷。[87]现阶段，农村正发生着深刻变革，中国农村社会组织非常薄弱，各种协会、经济组织基本不参与村庄社会治理，同时基层政权治理能力逐渐弱化，农村传统社会规范不断失效，社会管理规范的真空出现，各类越轨行为增多，大量的社会矛盾长期积压，社会稳定受到前所未有的挑战。加强和创新农村社会治理，完善农村社会治理体系，优化农村社会治理模式的重要任务艰巨。
为了创新农村社会治理，不同的地方根据当地实际，积极开展农村社会治理模式实践，探索出一些典型的农村社会治理模式，对推进农村社会治理具有重要的学习和借鉴作用。比如江西省安福县广丘村的“空心村”协同治理的实践和理论模型对其他“空心村”治理和农村社会治理提供了积极的借鉴和指导意义。[88]广西宜州的“党引民治”模式丰富和完善了村民自治制度，实现了真正意义上的村民自治探索了基层党内协商民主的新机制。[89]当前，在中国农村社会真正形成了农村社会治理模式实践创新典型案例不多，举例如下：
1.河北肃宁的“四大覆盖”模式；
2010年以来，河北省肃宁县在全县探索推行了农村社会管理工作的新模式——“四大覆盖”，即基层党组织、基层民主组织、农村经济合作组织、农村维稳组织这四个方面全覆盖。“四大覆盖”工作核心是基层党组织，实施平台为村民代表大会，具体结构包括农村经济合作组织和维稳组织。从本质上来讲，“四大覆盖”工作是在发挥基层党组织职能的基础上，利用党员的带动作用，不断扩展农村各类组织，在促进农民自治的同时，实现村民共同富裕，进而实现农村社会的稳定与和谐。[90]
2.广东省云浮市自然村乡贤理事会
2011年6月，云浮市自然村乡贤理事会在云安县的自然村开始试点，建立以“小组、村庄、乡镇”为基础的三级理事会——群众理事会、村庄理事会、乡镇理事会。各级理事会平常的事务是协助当地党委及政府投入农村公益事业建设，并以不同的方式参与到农村社区的治理与建设中。究其本质就是农村社会组织中的另一种表现形式，以参与村庄公共服务的方式，并通过这些村民与会员之间的互帮互助来体现理事会的多重性质，如服务性、公益性以及互助性。乡贤理事会能够充分利用农村传统文化资源与人际关系，发挥群众在村庄管理与建设中的主体作用，促进了农村经济发展与和谐稳定。[91]
3.山东东营的“民警村官”模式
从2010年开始，山东省东营市实行“民警村官”制度，即在党委和政府的领导与支持下，选择优秀党员民警挂任社区班子成员，参与基层党建工作，并依托农村社区改造，费用由政府出钱补助，在农村社区相应配置了“综合治理办公室、警务室、流动性与暂住人口管理站、监控中心、司法调解室”，构筑了“五位一体”的关于农村社区治安的新型警务模式。“民警村官”制度是将广大农村社区民警与村官“二合一”。把农村警务工作、农村治安综合治理以及农村基层组织建设“三合一”，充分发挥“党建工作指导员、矛盾协调员、政策宣传员、防控组织员、致富引导员、为民服务员”等六大角色的重要作用。[92]
4.山东省潍坊市的“多村一社区”模式
为打破城乡二元结构，健全农村发展机制，创新农村社会管理，山东省潍坊市自2007年以来，创建了农村社区建设的“多村一社区”模式。这一模式是按照“相邻村庄、适度规模、便于优化整合现有农村公共资源”的原则，形成一种以半径为两公里的社区服务圈。在服务圈内的中心村建设社区综合服务中心，群众到社区服务中心的时间步行不超过半小时。一般情况下是将5—8个村庄整合成一个社区，再次聚集起来的村民在这个领域中形成一种新的生活共同体。[93]
5.湖北罗田的“法务前沿工程”模式
2008年初，罗田县司法局提出法务前沿工程构想：在乡镇党委政府的统一领导下，在司法行政机关的指导下，以村（居）自治组织为依托，整合司法所干警、村干部、社会志愿者和其他社会组织等各种力量，建设融法制宣传教育、人民调解、社区矫正、帮教安置、法律维权等多项工作为一体将司法行政管理职能下移到村（居）组织的综合服务体系。这使农村普法依法治理由虚变实，实现了将矛盾化解在基层，小事不出村、大事不出乡镇、矛盾不上交的目标。[94]
四、农村社会治理途径要新
有学者指出，探索农村社会管理有效路径时，存在的问题大致有农村社会矛盾凸显、农民基本权益保障不足、村集体经济发展举步维艰、乡村两级权责不清、农村社会管理体制不健全、农村公共事业发展严重滞后、农村社会治理不规范、农村社会管理服务意识不到位等。[95]面对现阶段农村社会治理困境，我们不仅要从农村社会最突出的问题入手，从社会治理方式的转变开始，从探索农村社会政治、经济、社会、文化等诸多方面的自我管理出发，在尊重农村社会历史发展基础上提出现阶段农村社会治理框架优化途径。一是运用互联网技术和互联网思维，推动传统农村社会管理向现代农村社会治理转变，建设生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的社会主义新农村。二是强化基层政府的服务职能。基层政府除了切实抓好经济调节、市场监管外，更为重要的是还要强化社会管理、公共服务职能。三是积极培育和发展社会组织参与农村社会治理和服务。大力培育发展包括社团、行业组织和社会中介组织、志愿团体等在内的各类社会组织，充分发挥他们提供服务、反映诉求、规范行为的作用，促进社会组织参与农村社会治理。四是加强和完善农村社区建设。不断强化农村社区自我管理、自我服务的功能，同时，加强农村社区基础设施建设，充分挖掘地域文化，发挥我国传统农村重要治理方式的乡规民约的治理作用，丰富农村社区建设的内容。
