农村土地集体所有产权的残缺性导致现行的农村土地制度成为农村土地市场发育的障碍。《农村土地承包法》第一次确认了农民承包土地具有物权性质，可以依法转让，但土地流转只限于农地之间，而且有社区限制，农民的承包土地还不能行使抵押权，这将大大制约农村土地市场发育的进程。在现实中，随着城乡经济社会的不断融合，在发达地区尤其是城乡结合部，农村土地的资产属性日益显现，农村集体建设用地以出让、转让、出租、抵押等形式自发流转的数量和规模不断扩大，集体建设用地的隐形市场已成为客观存在，这种隐形交易反映了市场经济的内在要求，但由于缺乏制度规范和管理，私下交易带来许多问题，由此引发许多矛盾和纠纷，许多农民因为自己的土地财产权没有得到有力保护而上访、申诉。
随着我国工业化、城市化的快速推进，占用农村土地，加快城市化进程是必然的趋势，农地向非农地的转换目前只有国家征地一种途径。征地具有强制性，是国家为了“公共利益”的需要，依法对农村集体土地实行征用，并给予补偿。由于用地需求的多样性和供地方式的单一性，出现众多的用地者只能通过国家层层审批这座“独木桥”。这种高度集中和严格管理的土地配置方式，不符合市场经济的效率原则。而且法定的征地价是补偿价值而不是交换价值，存在低价征用、高价出售的情况，这是一种“制度性寻租”，农民不能分享工业化、城市化的利益。在我国城市化的过程中，往往存在着城市化“化地不化人”的现象，土地通过国家征用进入了城市，但是原来依靠土地生活的农民除了拿到少量补偿款外，却成为一无所有的“无产者”，他们缺乏良好的进入城市工作的劳动技能，没有养老保障，没有医疗保险。政府的圈地赚钱行为损害了农民的土地所有权，虽然法律上农民集体是农地的所有者，但实际上地方政府却是土地的控制者。可以说，我国现行的农村土地制度对农民的财产权保障是很不充分的。
三是城市流动人口社会保障权利缺失
在我国社会保障制度的形成与改革处于城乡差别明显的社会经济背景中，现阶段城乡二元社会保障制度是计划经济时期城乡分离政策的重要组成部分，其形成与变迁过程也不可避免地烙上城乡二元性的印记。
建国后近30年，我国实行计划经济体制，公民的社会保障有两种情况：一种是在制度内、得到制度照顾、具有明确的制度保护的城镇非农业人口的社会保障。其中国家机关、事业单位由国家财政提供保障，企业职工由企业提供保障，其它城镇社会成员则由政府提供社会救济。这种制度的特点是，保障、就业和福利三位一体，即不仅包括社会保障，而且还包括生活必需品的计划供应、统包统配劳动就业、福利住房、公费医疗、子女入托、入学等福利。也就是说，实行的是全面保障，保障范围非常广泛，从出生到死亡，几乎无所不包。另一种是在制度外、得不到制度照顾的广大乡村人口的社会保障。其中，绝大多数农民的养老在法律要求下，在家庭内用道德规范解决。极少数贫困的“五保户”由集体救济提供保障，发生重大自然灾害时政府提供必要的救灾救济，但主要提倡“自力更生”，开展生产自救。这种城乡分离的二元社会保障制度，是与城乡分割的户籍管理制度高度一致的。
20世纪80年代后，我国的社会保障制度在改革开放的推动下，沿着两条线路发展。一条是在农村实行土地家庭联产承包责任制，养老和失业保障主要通过土地制度来保证，即把土地制度建立在生产和保障功能并重的基础上。通过按人口平均承包集体土地的方式，保障农民的基本生活需要，或者直接按人口平分土地，把保障生活需要的土地隐含在承包土地中；或者采用“两田制”方式：先按人口分出口粮田用作生活保障，再按劳动力平分生产责任田。在非农产业发达的农村，政府鼓励由集体组织建立集体范围内的统一养老金制度，把部分家庭保障集体化；少数发达地区还出现了由乡镇政府组织、以乡镇为单位的养老统筹，使养老保障初步走向社会化。不过，这还是一种程度很低的社会化保障。
另一条是城市社会保障的改革。我国陆续以法律、法规和政策的形式，逐步形成了现行的城镇社会保障制度。它具有的特点是：(1)保障对象基本上是具有城市户口的职工，新进入城镇就业的市民、工人缺乏保障。虽然政府提出要在“所有企业以及外商投资企业的中方职工中推行和深化养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度的改革，建立健全社会保障体系，为劳动力资源的合理配置和正常流动创造条件”，但是对农民工能否享受社会保障含混不清，没有明确的规定。(2)保险费用的来源实行双轨制。在企业由职工个人和用人单位共同承担，机关干部和国有事业单位人员由个人和政府财政共同负担。进入城市打工的新市民和相当一部分城市劳动者，不属于政府提供保障的对象，实际上是被排斥在社会保障之外，各种保险费用需要独自承担。(3)在小城镇和乡镇企业，社会保障制度基本上没有建立起来，主要原因是：乡镇企业多是一些低技术、低效率、低质量、低效益的劳动密集型企业，多数企业处于低工资、低盈利循环状态，维持企业正常生产尚有困难，更不用说承担职工的社会保险了；加上有些乡镇企业是集体企业，企业管理者本人就是职工，在职工低工资、缺乏保障意识条件下，很难形成职工社会保险的机制。所以，在小城镇和乡镇企业，一部分市民和工人还保留着自己的土地承包使用权，把社会保障寄托在土地上，一旦他们失去土地承包权，他们就完全没有社会保障。(4)由政府负担的社会救济主要是面向国有企业职工，特别是国有企业的下岗职工，非国有企业职工及农民没有任何保障。自然，进城的农民工及其家属没有从当地政府获得基本生活物质帮助的权利。(5)社会保障制度建立在市民的不平等基础上。既有老市民与进城农民工之间的不平等，进城农民工受到制度的歧视，又有老市民中国有企业职工与非国有企业职工之间的不平等。在这种严重歧视下，农民工对城市社会存在严重的对抗心理，没有把进入城市作为追求目标，城市各方面也没有把农民工作为平等的市民给予社会保障，社会保障制度呈现出诸多漏洞。
从保障模式的分析中我们可以得出一些简单的结论。我国目前的社会保障制度还远远谈不上公平、公正。目前能够享有良好的社会保障的公民只占全体人口的少部分，大部分处于城市化过程中的流动民工几乎没有什么社会保险，他们有的只是农村的土地承包经营权，一旦在城市生活不下去，他们只能退回农村老家，以免在城市挨饿。但是对于一国公民而言，这种社会保障制度的缺陷对于城市化中流动人口的人权是一种侵害，他们的人权没有得到平等的“国民待遇”。
3.有关政策的失误
这种政策的失误主要表现在以下几个方面：
一是就业政策的失误。
城市化在一定程度上是农业人口转换为其它产业人口的过程。就业岗位是否充分，能否满足劳动力的需要，是人口转移的先决条件。社会对就业岗位的提供，取决于两个基本因素，一是经济增长，二是产业结构。城镇就业人口的增加不仅取决于城市经济发展创造的新增劳动就业岗位，也与就业制度和就业机制密切相关。在就业机会既定的情况下，一个合理的就业制度可能会更好地满足人们的就业需求。事实上，在许多发达国家，某种制度的设置，总是优先考虑就业机会的创造，使制度创新服从、服务于就业机会的创造，使就业政策成为解决经济和社会问题的核心政策。因此，制定合理的就业政策，推动劳动力充分就业，提高适龄劳动力的就业质量是城市化过程中保障人权的重要措施。但是长期以来我国的就业政策却存在这样那样的问题，并不能充分保障城市化中流动人口的就业权。
建国后近30年的计划经济体制，由于没有实行计划生育政策，农村人民公社体制造成了乡村人口的增加，农村生产效率低下和劳动力富余问题日益突出。家庭联产承包责任制使农业生产率大幅度提高。随着农产品剩余的增加，中央政府及时进行了农副产品购销体制的改革，农民可以逐步将剩余的农副产品在集贸市场上出售。与此相适应，农民的从业范围也开始突破狭隘的传统农业，同时从事个体工商业，并将不断增加的收入转向购买工业品，拉开了改革开放以后市场需求拉动经济增长和城市化的序幕。
到城镇从事个体工商业，意味着农民在事实上已经突破了传统的城乡就业壁垒，但是就业政策的障碍依然存在。1984年10月国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，要求各级人民政府应积极支持有经济能力和有技术专长的农民进入集镇经营工商业，并准许符合有关规定的农民在小集镇落户。这是一个历史性的转折，它意味着开始从制度上打破城乡就业壁垒，形成有利于城乡融通的新的就业制度安排。1984年是我国改革开放后非农化和城市化进程最快的一年，乡镇企业和个体工商业迅速兴起和发展，有力地促进了城镇的发展，乡镇企业就业人数增长1974万，城镇人口增长率达7.8%。
但是中国的渐进式改革模式决定了就业制度改革也不可能一步到位，劳动力市场并没有全面建立。政府和相当一部分学者担心过多的农民进入城市会导致“城市病”，因此在政策上只是鼓励农民就近在小城镇就业和定居，大中城市的进入门槛仍然很高。于是，中国形成了独特的“离土不离乡、进厂不进城”的乡村工业化和城市化模式。但是由于大部分农民兴办的乡镇企业和多种形式的民营企业主要设在乡镇和村（而非建制镇或小城市），所以中国的这种工业化和城市化的结合带有很大的局限性，或者说乡村的工业化与城市化在一定程度上是相分离的，走上了一条弱城市化扩张的工业化道路。
