农业转移人口市民化的核心问题有两个：一是住房，二是户籍。但从目前白沟农民工在这两个问题的选项上看，并不令人乐观。从住房情况看，目前当地农民工的收入水平决定了只有一部分农民工家庭具备购房能力。白沟当地普通农民工月收入1800元-3000元，目前在白沟购房的外来务工人员主要还是收入较高的管理人员和技术人员，仅仅一个人在外务工的农民工家庭，则很难在白沟负担首付和月供。他们也缺乏在当地定居的意愿。2012年当地房产项目基本停滞，新开工商品房面积仅为2万平方米，而且不再对外地户口购房者贷款。目前，该地房贷政策有所松动，主要针对首套房贷。中国农业银行白沟支行的数据显示，截至2012年10月31日，累计发放个人住房按揭贷款1970户，金额2.94亿元，其中外来务工人员占比约13%。
从白沟农民工的户籍选择来看，情况更令人忧虑。长期以来，城镇户口被普遍认为优于农村户口，但在白沟并不尽然。很多农民工即使在有可能的情况下也不愿意把户口迁移至白沟，主要原因是目前在不少农村地区，只有拥有当地农村户口才可享受土地分配权。同时，近年来农村地区社会保障条件有所改善。目前中国已基本实现农村养老保险和医疗保险全覆盖，有农村户口的，可享受一定标准的养老和医疗保障。相反，即使农民工获得白沟城镇户口，也不一定能得到白沟原住民的福利待遇。此外，白沟的城市基础设施建设水平以及医疗、教育和文化生活的质量也无法与大城市相比。
一些农民工在白沟买房时，夫妻俩往往只把一方的户口迁出，享受白沟户口的待遇；另一方将户口继续留在农村，或者以已上大学、户口已迁出的子女名义购房。也就是说，白沟城镇户口的价值并没有高到足以吸引大部分农村移民的地步，也不是所有农民工愿意放弃农村户口到白沟定居。城镇户口和农村户口在白沟处于一种动态平衡状态。
地方政府的成本收益权衡
在多大程度上让农民工享受当地居民的福利是地方政府颇感困惑的问题。2012年，白沟新城的户籍人口约5万人，常住人口约15万人。白沟新城城市总体规划是到2015年，白沟新城建成区面积达到35平方公里，人口达到30万人；到2030年，白沟新城中心城区建设用地规模控制在50.61平方公里以内，人口规模控制在46.5万人左右。而要达到2030年规划目标，白沟需要加快农业转移人口市民化进程。当地政府已出台很多政策鼓励外来人口经商置业，但从目前发展情况看，实现2015年达到中等城市人口规模目标有一定难度。白沟必须以现有箱包产业为起点，开拓箱包产业的研发和营销环节，进一步扩大制造业基础，丰富其内容，同时大力发展第三产业，吸纳更多农民工就业。另外，政府的资源有限，实现外来农民工和原住市民同等权利，要求当地产生的就业规模足够大而且还要相对稳定，因为福利标准一旦确定便具有一定的刚性。但如果地方政府为农民工提供的公共服务严重不足也会反过来制约当地经济的发展和城市化进程。从目前实现农民工市民化需要负担的公共成本看，主要包括子女的义务教育支出、保障性住房支出、社会保障费用等几大部分。目前，中国城镇职工基本养老保险、基本医疗保险和基本失业保险的领取标准必须是所在单位和个人已按规定履行缴费义务达到一定期限方可领取。因此，在社会保障费用方面，政府并不需要增加很多额外成本。但至少在义务教育支出方面，目前的大部分责任在地方政府。根据调查的数据，初步估算平均每个农民工及其随迁人员的义务教育经费为400元左右。另外，白沟政府为外来务工人员提供公租房的租金为70元/年/平方米，而在白沟房地产租赁市场120平方米的房子年租金为1.2万元，也就是100元/年/平方米，即政府每年为外来务工人员提供保障性住房的公共支出成本为30元/年/平方米。好在目前大部分的农民工住宿还是由厂家统一租房，因此这部分的成本平均后也不高。
通过上述分析，我们可以得出一个基本的判断，即以产业发展为基础的农民工市民化成本应小于收益。但如果政府部门没有吸引稳定的劳动力，那么当经济出现困难时，流动的劳动力还是有可能成为“候鸟”，最终使我们为之努力的城镇化变成“夹生饭”。
〔思考与启示〕
城镇化的程度必须要与产业化程度相称
城镇化首先是农业转移人口的市民化，但目前的商品房限购政策对城镇化存在负面影响。因此，像白沟这样需要大量移民的新兴城市不宜一刀切地适用大城市的商品房限购政策。我们看到，这几年，白沟在建立多元住房体系方面做了有益的探索。接下来，政府不仅应鼓励企业为农民工租房，将农民工纳入城镇住房保障体系，同时也应适时地鼓励有条件的农民工通过优惠的房屋按揭贷款买房置业。目前类似白沟这种在大城市周边的县级或地级市的房价在2000-3000元/平方米，不超过农民工家庭年收入的10倍，是未来农民工市民化的最适宜城市。
其次，在大城市周边交通便利之地探索建立“第三地市民化模式”是白沟城镇化带给我们最大的启示。由于白沟便利的交通、较低的房价，以及紧邻北京、天津和保定等大城市的独特优势，实际上成为大都市农民工在周边中小城市购房的优选之地。这方面的有益经验也可以适用于上海、广州这样的大都市，甚至适用于所有省会城市。
再次，户籍制度改革应从外来务工人口较多、有产业集聚的中小城市开始渐进推行，要研究和遵从市场规律。无论是城镇户口还是农村户口，不同地区户口的市场价值有很大的差异。“三十年河东，三十年河西”，随着农村土地日渐变为稀缺资源，当农民的各项权利被明确以后，我们也许会发现，城镇化中最大的一个问题也许将是农村户口的日渐“高价”，其所有者将越来越不愿意出手。这将为我们下一步深化户籍制度改革带来新的挑战。我们需要的是一条渐进的户籍改革之路，可能需要走二三十年。
最后，城镇化的本质是产业化，而不是房地产化。农民工市民化过程并非意味着政府单向付出。首先要有产业，创造了就业，才有收入，才能居有定所，房地产业才有服务的对象。城镇化的本质首先是产业的聚集，而不是房地产化。城镇化的程度必须要与产业化程度相称。农民工市民化需要政府的投入，政府应考虑农民工为当地经济做出的贡献，还应在社会保障的制度设计中解决支出的刚性与收入来源可能出现的波动之间的矛盾。政府应前瞻性地加强城市基础设施建设，同时大力发展对农民工的职业技能培训，不断增加高级管理和技术人员，通过提升农民工技能来提高收入水平进而加速其市民化的进程，还应针对移民城市和社区的特点搞好文化事业的建设。可借鉴一些发达国家的经验，以国家制定法律的形式，规定地方政府有为农民工提供市民化服务的义务。
土地红线与城镇化如何有机统一——云南腾冲探索“山地新城”
〔问题〕
城市化和城镇化，前者强调大城市的发展，后者则是县域、镇域经济社会发展，目的是将全面建成小康社会落到实处。从目前中国很多地方的情况看，县城（直辖市下属的区）和中心镇实现增长与发展都面临的约束是用地指标限制。在中国城市自上而下的行政层级管辖下，超大和特大城市更容易分得用地指标，城镇（乡镇集市）能够分配得到的指标可谓“残羹冷炙”。但恰恰是在这种情况下，我们需要厘清的一个思路是：中国的城市发展最终决定力量是土地指标配置，而不是土地；中国的城市化进程推进，不是受户籍和土地制度的束缚，真正决定城市化进程的是生产方式转变和农民收入，以及农村的土地经营模式的改变。
事实上，现在讨论和试点的规模化、集约化道路在当下并非可取之策，因为农村的土地与农民的心理是绑定在一起的，这可能在未来很长一段时间内都很难改变。所以，城镇化道路选择应该重点关注农村而不是城市，出路在于城市建设稳步推进以及其与农村社会经济发展之间的协调。
〔案例〕
腾冲15亿造“山地新城”
云南山多坝少，优质耕地主要集中在仅占云南土地总面积6%的坝区。而随着城镇的不断扩张，云南坝区土地已有30%被占用。照此速度，再过10年，云南省优质耕地将全部消失。同时，云南52%的土地属8-25度的低丘缓坡，又具有较大的宜建空间。在城镇化建设中，云南省委书记秦光荣强调，要依托自然地形做好“山”的文章，形成“城在山中、房在林中、水在城中、人在绿中”的独特城镇风貌。
早在2011年1月31日，云南省政府第52次常务会议就明确提出，切实抓好基本农田保护工作，多用坡地、荒地搞建设，建山水城市、山地城市、田园城市的城镇化发展思路。同年9月5日，云南召开全省保护坝区农田建设山地城镇工作会议，这是一场被业界视作“决定今后10年云南国土资源管理工作走向的高规格会议”。会议专题部署了坝区农田保护和山地城镇建设，提炼出十六字方针“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”，为用地上山定下基调。紧接着，云南省出台了《关于加强耕地保护促进城镇化科学发展的意见》，围绕完善城镇发展思路，转变建设用地方式，严格保护耕地尤其是坝区优质耕地，用好用足国家低丘缓坡地综合开发试点省差别化土地政策，引导城镇、村庄、工业向适建山地发展，建设山地城镇。一场转变思路，向山坡要地的新政策在云南大地酝酿成形并实施。
2011年10月7日，时任国家土地副总督察的甘藏春宣布，国土部要着手“研究促进开发利用低丘缓坡地、山地”。发言中释放出的“上山”信号备受关注。随后，国土资源部部长徐绍史肯定了云南引导“城镇上山”和工业项目上坡的做法，并表示国土部将进一步支持云南开展低丘缓坡地的利用试点。目前，云南已成为首批列入全国坡地开发建设项目试点的五省市之一。
按照云南省提出的“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”要求，腾冲县积极探索耕地保护和城镇发展的结合部与平衡点，因地制宜建设山地城镇，加快推进城乡统筹步伐，推动城镇化进程。
近年来，为解决保护耕地与满足城乡建设用地需求的矛盾，腾冲县调整完善《土地利用总体规划（2006-2020）》，提高了规划建设用地中未利用地和劣质山地比例。坝区新增城乡建设用地由原来的1482.85公顷减少到457.34公顷，山区新增城乡建设用地由原规划的592.99公顷增加至1617.65公顷。
为从根源上破解用地矛盾，腾冲县对《城市总体规划》再次进行调整。调整后，城市重点开发建设用地主要为未利用地和坡地，留下5000多亩耕地作为基本农田永久保护。工业用地坚持不占或少占耕地、多用劣地或荒地，将经济开发区布局在距县城6公里的裸岩地石头山。
目前，全县已建成木制品、石材和矿产品加工三大产业群体，成为工业发展的重要载体和平台。全县完善优化物流园区规划，调整了原计划占用耕地的规划方案，进一步加大荒山、荒坡利用力度。另外，把以矿产品深加工为主的重工业区规划到了滇滩镇的山区，既保护了耕地又方便就近开采。
腾冲县以“跳跃式布局、组团式建设”的思路，跳出县城，在条件具备的乡镇规划建设一批不同风格、各具特色的城镇组团，重点打造15个以上配套精品酒店、温泉SPA 等休闲度假产品，做到县城发展与小镇建设同步推进，实现布局合理、功能互补的立体式城镇群落。腾冲县城目前以旧城为中心，以东、西两侧和桥头堡建设腾冲产业片区（中和片区）为支撑的“一城三片区”布局已初步形成。
“城镇上山”被写入条例
2013年1月1日起施行的《云南省城乡规划条例》，正式将“城镇上山”这一要求纳入其中，强调统筹城乡。该条例还引入了符合云南地方特色的“城镇群规划”概念，并明确其法律地位。该条例对《中华人民共和国城乡规划法》进行了细化和补充，对城乡规划的各个环节做了明确的规定，突出了云南地方实际和特色，体现了统筹城乡和城镇上山的要求。
〔思考与启示〕
“城镇上山”还要算清“生态账”
保护耕地与满足城乡建设用地之间的矛盾，从来没有像今天这样突出过。如何破解这一难题，考验着执政者的智慧。云南积极探索“城镇上山”的意义绝不止于云南。
但城镇上山，也要注意算好生态账。《中国环境报》曾在头版头条以《削山造城算没算生态账？》为题，对湖北省十堰市近年来大规模开发山地提出质疑。这是因为，卫星遥感对比图片显示，从2008年4月到2012年8月，仅十堰市张湾区和茅箭区两个地区，山体和植被破坏面积就增加了20平方公里。卫星遥感图上昔日的满目葱绿如今已被一片片的黄褐色取代。报道显示，在十堰市“东部新城”——普林工业园背后裸露的山体上，竖立着“愚公移山，向山要地”的巨幅标语；在“西部新城”的开山工地上，同样竖立着“愚公移山，人造平原”的巨型条幅。
