（2）明确界定行政首长及其应出庭应诉的案件范围。建立重大案件行政首长出庭应诉制度，首先应当通过立法明确界定行政首长的具体范围。根据《行政诉讼法》的规定，可以作为被告的行政主体包括行政机关和法律、法规授权的组织。在具体诉讼中，作为被告的行政主体是由其法定代表人作为诉讼参加人参与诉讼的，这样此处的法定代表人既包括行政机关的法定代表人也应包括法律、法规授权的组织的法定代表人。行政首长确有正当理由不能出庭应诉的，应在开庭三日前提出书面申请并说明理由，经人民法院许可决定后，可以委托本单位分管副职代为出庭应诉。因此，行政首长的具体范围应当明确为行政机关的法定代表人和法律、法规授权的组织的法定代表人。
同时，行政首长作为本机关或部门的第一责任人，总揽工作全局，因此对其应当出庭应诉的案件范围和数量，不宜规定过宽和过高，否则不切实际，也会缺少可操作性，因此“考虑到行政任务的繁重程度以及对行政效率的保障，应该用一种兼具合理性与现实性的操作方式，可以在不同行政层级之间设定不同的条件，来确定各级行政首长需出庭应诉的案件”。根据各地司法实践总结出的成熟经验，可考虑规定有下列行政诉讼案件情形之一的，行政首长应当出庭应诉：1）本单位本年度的第一件一审案件；2）行政诉讼涉及共同诉讼、集团诉讼的案件；3）行政赔偿金额在3万元以上的案件；4）社会影响重大、复杂或人民法院认为确有需要出庭应诉的案件；5）对本机关未来行政执法活动可能产生重大影响的案件；6）同级政府或上级部门相关规定要求出庭应诉的案件；7）行政负责人认为需要出庭应诉的案件；8）行政机关具体负责办理，但依法以省、市、县（市、区）人民政府名义作出具体行政行为引起的行政诉讼案件。如果某机关一年之内没有重大行政案件，可以就这一问题规定一个兜底数字（该年度内无行政案件的除外），以防止有关制度落空。
（3）统一组织实施和考核监督的机构。各级政府法制工作部门是负责政府法律事务的办事机构，也是政府推进依法行政工作的组织、协调、指导和监督机构，因此应代表政府对各部门行政首长出庭的应诉工作进行组织、协调、指导和监督。因此，应通过立法规定各级政府的法制部门为负责落实本级政府部门和下级政府行政首长出庭应诉的组织实施和考核监督机构，以发挥其在落实制度实施，推动行政首长出庭应诉中的重要作用。
3.完善保障行政首长出庭应诉的相关配套制度
对于推动行政首长出庭应诉，在制定了科学合理的工作制度的同时，还需要完善相关的实施机制保障这一制度得以良性运行。
（1）完善应诉前的充分准备制度。由于诉讼的专业性和技术性，并且行政机关具体的行政执法活动大都由本机关具体的工作人员来完成，如果行政首长在出庭应诉前缺乏充分有效的准备，就难以使出庭应诉达到应有的积极效果，甚至可能会使这一制度流于形式。因此，为保证行政首长出庭应诉制度的实施效果，行政首长在应诉前应进行充分有效的准备，这就要求行政首长在出庭前必须详细了解行政案件的具体的案情事实，在熟悉诉讼知识及有关法律法规的基础上对具体行政行为做出的法律依据及行政行为的合法性等问题进行客观分析，特别是要对原告在起诉时提出异议的部分进行仔细研究，准备相关材料并拟定答辩提纲。另外，被诉行政机关还应加强与人民法院的沟通与协调，在行政案件立案后争取法院及时将案情和开庭时间尽早通知和送达，为行政首长出庭应诉提供充分的准备时间，同时也便于行政首长作好与其他的工作协调和安排。
（2）加强业务培训，提高应诉能力。各级人民法院、政府法制部门及相关行政部门可以定期召开联席会议，分析研判本辖区行政诉讼案件受理、审判和执行的情况，通报信息，增进共识，加强协作。各级政府及其法制部门应与人民法院密切配合，加强对辖区内行政机关行政诉讼应诉的业务培训和工作指导，每年至少组织一次行政审判和行政执法业务培训研讨活动，并通过组织集中学习、专题讲座、案例评析等形式，分析行政诉讼案件的特点、存在问题和改进措施，提高行政机关行政首长和其他工作人员出庭应诉能力和质量。同时，人民法院还可以定期组织行政机关工作人员，尤其是中层以上干部到法院观摩行政案件的庭审活动，现场学习感受行政审判的诉讼程序与相关应诉技巧，帮助行政首长提高出庭应诉能力，消除惧诉压力，增强其出庭应诉的积极性和自信心。
（3）建立行政机关涉诉备案和分析通报制度。政府法制部门应加强与人民法院之间的沟通与协作，建立对行政机关涉诉备案和分析通报制度，强化对行政首长出庭应诉的指导和监督。首先，行政机关在发生行政诉讼案件后，应当在规定期限内将出庭应诉的行政首长及工作人员名单向同级政府法制部门报请备案。人民法院立案受理的案件，在向被诉行政机关发送应诉通知的同时，也将副本抄告同级政府法制机构。其次，案件审理结束后，人民法院在发送裁判文书时，应将被告行政首长实际出庭应诉情况和裁判文书副本抄送被告同级人民政府法制部门，半年或一个年度还应将行政案件受理和审理情况综合抄送法制部门，以便其及时了解和全面掌握出庭应诉制度实施的情况和案件审理结果，实现定期统计。最后，政府法制部门还应当对行政首长出庭应诉情况及存在的问题等进行定期和不定期的综合分析和统计，并形成最终的报告，报所属人民政府或自行通报。
（4）严格监督考核，落实责任追究。行政首长出庭应诉制度在实施过程中，往往会出现主动性不够和后劲不足的现象，为了防止这一制度最终流于形式，必须配套有长效的监督考核机制，确保行政首长积极出庭应诉。各级政府法制部门应充分发挥其监督作用，加强对行政首长出庭应诉制度执行情况的监督检查并将检查结果及时进行通报。行政首长实际出庭应诉的情况、执行法院裁判文书的情况和对司法建议的反馈情况应当纳入对行政首长及其所在行政机关年度依法行政、行政执法责任制和目标责任制的综合考核考评范围，从而提高行政首长出庭应诉的积极性与主动性。同时还应加大考评力度，落实责任追究，对存在拒绝或无正当理由未按规定出庭应诉的，因未依法应诉、举证和答辩而导致行政案件败诉且造成重大经济损失或严重后果的，拒不履行或未及时履行人民法院生效的行政判决书、行政赔偿调解书、行政裁定书等法律文书的，对人民法院提出的司法建议未按规定进行处理的，出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为等情形的应当由政府或监察部门按照行政监察法和行政效能建设的有关规定追究相应责任，保证行政首长出庭应诉制度的有效实施。各级人大监督机关也可在每年对其任命干部的述职评议或审查政府工作报告时增加此项内容。
五、结语
实践证明，一个平等对话的平台是化解“官民矛盾”的重要前提和基础，行政首长亲自出庭应诉，意味着纠纷的当事人双方以平等的身份参与到解决纠纷的过程中来，能有效地拉近官民距离，推进行政权与司法权的和谐，对于充分发挥行政诉讼制度定纷止争的作用具有积极意义，因此，从某种意义上说，行政诉讼逐渐成为国家法制建设的“晴雨表”和官民纠纷的“调节器”。实质上，建立和推行行政首长出庭应诉制度只是一种手段，其根本目的在于通过行政首长出庭应诉改善行政审判的司法环境，使行政纠纷在行政诉讼程序中得到公正和彻底的解决，并促使行政机关不断提高依法行政的水平，进而保护公民、法人和其他组织的合法权益，进而舒缓民众的对立情绪，有效预防群体性事件的发生，维护整个社会的和谐稳定，最终实现建设法治国家的目标。所以，如果说行政诉讼是一个地方行政机关依法行政水平的“晴雨表”的话，行政首长出庭应诉便是一个很重要的参数，至少它能反映本地行政机关对民众利益的重视和对法院司法权威的尊重，而这里面所蕴涵的中国法律文化特点和政治文明发展建设中存在的问题很值得我们继续思考和探究。
