任何诉讼制度都无一例外地承担着解决纠纷的功能，化解行政纠纷、解决行政争议是行政审判的功能。从这个角度来看，诉讼制度的具体设计必须有利于纠纷的实际解决，而行政首长出庭应诉正是改善和优化行政审判环境，有效实现行政诉讼目的和功能的有效途径。行政首长亲自出庭，一方面能让民众真切地体会到法律面前人人平等的理念，从而增强其对行政诉讼的信心，减少民众的猜疑和顾虑，消除“官”贵“民”轻、“权大于法”的误解，使行政审判更具可信性、公平性和权威性，同时也展示了行政审判形象，拓展了行政审判的空间，有助于优化行政审判秩序和营造和谐的行政审判环境；另一方面也表明了行政机关对行政审判工作积极有力的支持以及行政权对司法权的尊重，彰显了法院在行政审判工作中应有的地位和权威，提升了司法的公信力，形成司法和行政间的良性互动机制，为解决行政案件“受理难”、“审判难”和“执行难”等问题提供有效途径，进而在全社会营造支持行政诉讼的良好的社会氛围，畅通行政争议司法化解的渠道。
四、建立行政诉讼行政首长出庭应诉制度的具体构想
2004年3月，国务院出台的《全面推进依法行政实施纲要》中第28点明确规定了“接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行”，鉴于行政首长出庭应诉对于我国行政法治建设的重要意义，以及当前司法实践中行政首长不出庭带来的各种消极影响，在行政诉讼中推行行政首长出庭应诉制度已成为建设法治国家、构建和谐社会的时代要求和历史必然。近年来，随着行政首长出庭应诉制度在我国许多地区的逐步实施，已经积累了一些成功的实践经验。同时，学界对于这一制度的研究也日渐成熟，有关的理论研究涉及行政首长出庭应诉制度的各个方面，包括行政首长主体范围、应诉范围、应诉原则、应诉机构、应诉模式、监督考核制度等，这些全面而深入的理性思考又为该制度的整体性构建打下了良好的理论基础。也正如学者所说，“在我国解决社会矛盾，尤其是官民矛盾，构建和谐社会的努力中，行政诉讼制度应该是定纷止争最重要的而且是最终的制度。现在的问题是如何使这一制度真正充分发挥作用”。
1.转变影响行政首长出庭应诉的传统思想观念，形成支持行政审判的良好社会氛围
思想是行动的先导，推行行政首长出庭应诉制度最大的障碍在于思想观念的转变。目前，各地实行的行政首长出庭应诉制度还处于起步阶段，各级行政首长由于受传统观念的影响对此项工作的重要性还存在认识不足的问题，要使这项制度真正建立起来并得到有效实施，首先，必须充分利用新闻、网络等多重宣传平台，一方面切实宣传依法治国的基本方略，促使行政机关工作人员特别是领导干部自觉树立起有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿坚持依法行政的行政法治理念，另一方面及时报道行政首长出庭应诉工作的发展动态，介绍各地的先进做法和经验，大力宣传行政首长积极出庭应诉的典型事例，营造行政首长积极参与行政诉讼的氛围，促进行政机关工作人员特别是领导干部思想观念的转变，摒弃“官本位”和“爱面子”、“放不下架子”、“怕上被告席”等陈旧观念，从思想上消除障碍，提高出庭应诉的积极性、主动性。其次，可以充分运用理论中心组学习制度和法律研讨会等形式，组织行政首长进行法律知识专题学习，促使其深刻认识到行政首长作为行政诉讼中被告的法定代表人出庭应诉实质是一种履行公务的活动，是行政机关接受民众评议、改进工作作风的另一种有效方式，从而进一步提高行政首长对出庭应诉工作重要性的认识。最后，通过普法教育和法制宣传，增强全社会学习法律、遵守法律、尊重法律的法律意识和法治观念，弘扬法治精神，积极引导公民、法人和其他组织依法理性地维护自身权益，营造民众和社会各界支持和监督行政机关依法行政的良好的社会氛围，形成支持行政审判的合力。
2.完善规范行政首长出庭应诉的法律制度
如前所述，近年来在我国许多地区就行政首长出庭应诉的相关规定和学界研究的日渐成熟，以及该制度的实施所取得的初步成效，为该制度整体性和规范化的构建打下了良好的理论基础，积累了丰富的实践经验。与此同时，目前各地对行政首长出庭应诉制度的规定各有不同，出现了“各自为政”、“零打碎敲”的混乱局面，另外，作为这一制度实施依据的相关规范性文件也面临着某些合法性的危机。因此，要解决当前行政首长出庭应诉制度所面临的种种问题，首先应当由最高立法机关通过修改《行政诉讼法》，在行政诉讼制度中明确规定全国统一的行政首长出庭应诉机制，同时吸收各地在实践中被证明切实有效的制度措施和实践经验，结束行政首长出庭应诉制度各自为政的混乱局面。
（1）确立重大案件行政首长必须出庭应诉的法律制度。当前，在我国全面推行行政首长出庭应诉制度的障碍除了观念上的因素以外，主要还来自于现行立法的缺位和整体性制度的缺失。因此，在修改《行政诉讼法》时，应加入规范行政机关行政首长出庭应诉的条款，就行政首长的范围、应出庭应诉的案件范围、组织实施机构作出明确规定并引入相应法律责任约束，从而将这一制度纳入正式的法律轨道，为行政首长出庭应诉提供强有力的法律依据和制度支持。当然，对此应在分析和尊重行政机关自身权力运作的规律和特点的基础上视具体情况区别对待，而不能要求行政首长对所有的案件，不分大小轻重，全部出庭应诉，这不仅不合实际，也会因为缺乏可操作性而最终导致这一制度成为“具文”。这就要求通过立法确立重大行政案件行政首长出庭应诉的法律制度。对特别重大的行政案件，行政首长应当出庭，一般行政案件行政首长可视具体情况决定是否出庭。建议在修改《行政诉讼法》时，可将其中第二十九条“当事人、法定代理人可以委托一至二人代为诉讼”的规定修改为“提起行政诉讼的原告可以委托一至二人代为诉讼；法律法规规定的重大行政诉讼案件，被告行政机关的行政首长必须出庭应诉，并可委托一至二人参加诉讼”。同时，为了配合这一规定的实施，各地可结合本地的实际，依据法律法规制定具体的配套措施，最高司法机关也可以在《行政诉讼法》确立的制度范围内进行司法操作方面的细化和解释。
