胡玉浪
福建农林大学人文学院教授
工资是劳动给付的对价，持续地劳动并定期获得工资是劳动者赖以维生的重要保障。如果劳动者的工资债权无法实现，必然会对劳动者及其家庭成员的生存利益造成损害。为了预防欠薪以及解决由于欠薪所引起的种种不利后果，各个国家和地区都纷纷探索建立相应的欠薪保障制度予以应对，包括工资支付制度、工资优先权制度、欠薪保障基金制度、欠薪法律责任制度等。其中，欠薪法律责任制度又分为欠薪民事责任制度、欠薪行政责任制度和欠薪刑事责任制度。欠薪行政强制制度是劳动保障行政部门实施行政管理、保护工资债权、维护社会秩序所不可或缺的手段，在保障劳动者的工资债权方面发挥重要的作用。本文主要结合大陆地区和台湾地区的相关规定，对海峡两岸欠薪行政强制制度进行对比分析，希望对于完善我国欠薪行政责任制度，保护劳动者的合法权益有所裨益。
一、欠薪行政强制制度构建的基础
1.欠薪行政强制制度构建的实质正义基础
法律是正义的表现，人类制定法律是为了实现对社会的调整，也就是实现社会的正义。正义有形式正义和实质正义之分。“所谓形式正义就是要求以同样的方式对待人，就是同一基本范畴的人都应受到同等待遇的活动原则。”与此相对，实质正义是指每个人根据具体每个主体的特性对待，着眼于内容和目的的正义性。工资是劳动者的基本生存保障，与劳动者的日常生活联系最为紧密。“强制的本意是凭借手中的力量，迫使他人作既定的服从。”从理论上讲，劳动关系建立在劳动合同的基础上，欠薪问题本应由劳工通过私法途径申请劳动仲裁和劳动诉讼解决，欠薪行政强制制度却赋予公权力直接介入私权纠纷，其考虑基点在于，工资债权与一般民事债权不同，“工资乃劳动者出卖劳力之报酬，出卖血汗之代价”，是劳动者的基本生存保障。建立欠薪行政强制制度的目的是促使雇主履行义务，保障劳动者及时领到应得的工资，实现社会正义。
2.欠薪行政强制制度构建的秩序基础
秩序是人类一切活动的前提，是人类社会生活的必要条件。“只有在秩序的基础上，社会才能存续。”没有社会秩序，就没有人类社会。但“人类对秩序的追求，时常会为偶然情形所阻碍，有时还会被普遍的混乱状况所挫败。”工资是劳动给付的对价，是劳动者及其家庭成员生活的重要来源甚至是唯一的来源。“工资具有生存价值。这是一个关系到生存还是死亡的价值。”这是因为“工资对于劳动者而言，是全家人的生活，是全家人吃饭的问题，是全家人过不过得下去、能不能继续生存的问题。”如果劳动者的工资债权无法及时实现，就会给劳动者及其家庭成员的生存造成障碍，影响社会的和谐与稳定，特别是雇主欠薪后恶意逃匿更容易引起劳动者群情激愤，酿成群体性的社会事件，危害经济发展和社会秩序。欠薪行政强制制度是社会安全制度的重要组成部分，面对强资本弱劳工的社会现状，掌握公权力的政府理应责无旁贷地担当起保障劳动者工资债权实现的责任。
3.欠薪行政强制制度构建的效率基础
所谓效率，就是以最短的时间、最简便的程序、最小的代价实现最大的成果或效益。工资债权是一种定期给付债权，工资给付的长度底线由法律直接规定，属于劳动基准法的组成部分。雇主应当按时支付工资，在特定情况下，雇主甚至应当提前支付工资。由于人的生存利益一刻也不能停止，因此，若雇主迟延支付工资，将对劳动者的生存利益造成损害。但若劳动者通过一裁二审程序追讨被拖欠的工资，其冗长烦琐的程序和所耗费的时间、经济成本远非普通劳动者所能承受，更不能满足劳动者生存之急需。通过欠薪行政强制制度，强制雇主依法履行工资给付义务，能够在一定程度上帮助劳动者及时拿到其应得的工资，缓解劳动者的燃眉之急，降低追薪成本，保障基本生活。
二、大陆地区欠薪行政强制制度体系
1.责令限期支付
责令限制支付（责令改正）是指劳动保障行政部门对于雇主违反劳动法律法规的行为给予的必须纠正其违法行为的一种强制性措施。责令限期支付是一种行政管理措施，而不是行政处罚。《劳动法》第91条规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资，拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬或者低于当地最低工资标准支付劳动者工资的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬。《劳动合同法》第85条进一步明确规定，用人单位未按照劳动合同的约定或者国家规定及时足额支付劳动者劳动报酬的，由劳动行政部门责令限期支付劳动报酬；用人单位安排加班不支付加班费的，由劳动行政部门责令限期支付；劳动者提供了正常劳动但劳动报酬低于当地最低工资标准的，由劳动行政部门责令支付差额部分。根据上述规定，用人单位拖欠工资是严重的违法行为，劳动保障行政部门应当责令用人单位限期支付，向劳动者支付工资报酬，但是《劳动法》和《劳动合同法》均没有明确规定劳动保障行政部门给予用人单位应付金额的时间究竟是多长，也没有明确规定责令支付之后用人单位拒不支付工资的法律责任。
2.责令支付赔偿金
根据《劳动法》第91条、《劳动合同法》第85条、《劳动保障监察条例》第26条的规定，用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资，拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬，低于当地最低工资标准支付劳动者工资的，在劳动行政部门责令限期支付后拒不改正的，劳动行政部门应当责令用人单位按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算，向劳动者加付赔偿金。责令赔偿金不同于请求赔偿金。请求赔偿金指用人单位没有履行劳动法上关于劳动合同订立与履行过程中的法律义务，劳动者有权通过劳动争议处理程序，请求劳动仲裁机构裁决或人民法院判决用人单位按照国家规定数额或比例，向其支付赔偿的一种法律责任形式。责令赔偿金是在用人单位严重违约或违反法定义务时，由劳动保障行政部门责令用人单位支付给劳动者的金额。请求赔偿金归为民事责任，按民事救济程序处理；责令赔偿金被归为行政责任，由劳动保障行政部门责令用人单位支付给劳动者一定的金额，在劳动监察行政关系中，监察机关是行政主体，用人单位是监察对象，劳动者只是受益主体。
3.责令停业整顿、吊销营业执照
企业的劳动力使用权是其经营自主权（人财物、产供销）的一个重要组成部分，企业无故、恶意欠薪是滥用经营权、违法经营，应当受到工商行政管理部门的依法查处。例如，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第3条指出，对恶意拖欠农民工工资、情节严重的用人单位，可依法责令停业整顿，直至吊销营业执照。《浙江省企业工资支付管理办法》第29条规定：“工商行政管理部门在企业年检时，应当将企业工资支付信用情况作为考核企业诚信的重要内容，记录在企业信用档案；对克扣、无故拖欠工资等违法行为严重的企业，暂缓通过年检。”一些地方的建筑业行政主管部门对建筑施工企业实行“一票否决制”，对有恶意欠薪行为的建筑施工企业降低或取消其资质，或者取消其在本地的建设工程投标资格，把其逐出本地建筑市场。如《海南省劳动保障监察若干规定》第20条规定：“本省对承担建筑、交通运输、水利水电等工程项目的企业实行工资保证金制度。用人单位发生拖欠或者克扣劳动者工资行为被责令限期支付而逾期未支付的，由劳动保障行政部门使用工资保证金予以支付，并由有关部门依法对其市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制。”
