（二）创新“三权制衡”，提高反腐倡廉效果
1．“三权”的内涵
这里所说的“三权”是指权力行使过程中的决策权、执行权和监督权。
权力制衡的政治体制是近代资产阶级革命的产物。虽然古代西方就存在过权力制衡的政体，如古希腊、古罗马就有过权力制衡。斯巴达政体中，由于各个政体要素的混合，每一种个别权力都受到另一种个别权力的防范，使它免于受到另一种权力的侵犯。但是，在当时，权力制衡的政治结构只是偶然产生、不具有普遍性的个案。权力制衡在近代成为一种民主政治的法治原则，应当归功于启蒙思想家的努力。孟德斯鸠及其他思想家将权力制衡的基本理论归结为两个基本思想：不受约束的权力必然腐败，绝对的权力绝对导致腐败；道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。近代以来西方法治的发展，在严格意义上就是这两个基本思想的外化。近现代法治史，就是一部权力约束和制衡史。近代法治产生后，以权力制衡为核心的法治原则替代权力监督，成为民主政治最主要的制度保障，从而使权力监督和权力制衡有了明显的区别。在封建专制社会，权力监督是主要的甚至是唯一的权力约束。而在民主政治中，权力约束最主要的形式是权力制衡，权力监督只是一种从属性的权力约束。从逻辑上说，权力监督中的权力，是一种外在的权力，从功能上说，它最多只能起到事后的作用。同时，由于监督权本身也是一种权力，它也必须受到监督。于是就会产生一种监督权由谁来监督的问题。这种监督无限累加的怪圈，是传统监督制度永远不能从根本上克服腐败的根源。而权力制衡中的权力则不同，它是一种内在的权力。在权力制衡中，每一个权力行使者都具有权力的行使者和权力的制约者的双重身份。权力的行使者不仅受到其他权力的约束，而且也同时约束着其他权力。这种约束中行使权力，而行使中又约束权力的机制，跳出了传统监督中“监督权由谁来监督”的无限累加怪圈。
在过去的20年里，我们党和政府在开展惩治腐败的同时，还开展了其他重要的反腐败制度的创新和建设。一是增强公共决策的透明度。从20世纪80年代末开始，一些地方政府和部门开始尝试公开政策和措施的制定及执行过程，以便公民能更好地监督政府工作。二是强化对制度化权力进行内部控制的其他机制，如交叉任职、组织内部监督、行政权力分立等。三是对各个层级主要官员实施回避和岗位轮换制度。四是规定所有的县处级及其以上级别的官员必须每半年报告登记一次个人收入和财产情况。五是建立举报中心、改进举报系统。
尽管在中国法治建设中，“绝对权力必然导致腐败”的观念已深入人心，但人们对权力监督与权力制衡关系的认识还远远不够。长期以来，包括相当数量的高级干部在内的不少共产党员，在对党的领导制度的认识上，存在着这样一个误区：似乎只有将党内的决策、执行、监督之权集中于党委之手，才能维护党的团结，巩固党的统一，加强党的领导，提高党的威信。这种错误的认识和做法，不仅延误了党的纪检体制的改革，而且耽误了党和国家领导制度的改革，严重影响了党的建设，削弱了党的领导。党委分权长期是禁区。各级纪委均有同感，只有下查两级，才比较顺手。据此，如不加快现行纪检体制的改革和完善，强化对权力的制衡，则很难扭转监督不力和不到位的局面。我们应该明确权力监督的法治地位，但同时，我们不能将权力监督作为建设社会主义法治国家的唯一权力约束形式，不能用权力监督替代权力制衡。都说中国的反腐败任重道远，其实，如果真正将权力制衡原则运用到法治建设中去，就可能从根本上预防和杜绝腐败。道理很简单，在权力制衡中，“破坏和滥用准则是有限制的，因为法律的执行人最终发现自己也不能摆脱法律的判决”。
2．实行决策权、执行权和监督权分离与制约的意义
“权力”制衡，即相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，这是发展党内民主、确保党内权力健康运行的关键。党的“十七大”报告强调提出这一问题，是对改革开放以来我们党在探索权力制约和监督机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，对于规范权力运行、从源头上防治腐败，对于深化我国的政治体制改革，意义十分重大。
第一，建立健全“三权”既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。尽管我们国家的权力结构和运行机制是符合自己国情的，但在具体实践中，一些地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，从而导致权力滥用现象的发生。这些年来，我们在强化权力监督方面，进行了积极的探索，已经取得明显成效。但在加强权力制约方面，虽然也采取了一些措施，但成效还不大，一些地方和部门主要领导的权力仍然得不到有效制约，有的部门既当“导演”、又当“演员”、还当“评委”，自己制定规矩自己执行等现象普遍存在。这就要求我们按照建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制的要求，通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构，做到决策更加科学，执行更加高效，监督更加有力，从而保证权力依法运行，最大限度地防止权力滥用现象的发生。按照党章规定，党的组织结构就纵向关系来说，应该是从党代会到全委会再到常委会这样一种类似于“金字塔”型的权力结构体系，即从代表大会到全委会再到常委会是逐层授权，其权力大体上是从前往后递减。但是，在实际运行中，这种权力关系和结构往往被搞得比较模糊甚至被颠倒了过来。特别是由于党代会和全委会开会次数极少，常委会便成为实际上的最高权力机关，进而形成了一种“倒金字塔”型的权力结构，于是强化了集中和服从，在某种程度上弱化了党内民主。与此相联系，就党组织的横向权力关系来说，党内权力长期以来缺乏科学、合理的划分。加上党的代表大会实行非常任制，在代表大会闭会期间，党的委员会不得不行使代表大会的职权，对于重大问题既实施“决策”，又负责“执行”和“监督”。在党内虽然有纪委的“专门监督”，但按现行党章规定，纪委的监督是“在党委的领导下”进行的，或者只是“协助”党委而已。因而纪委的监督实际上也就是党委的监督。这就导致党的委员会（包括全委会和常委会）集“决策”、“执行”和“监督”于一身，实际形成了决策、执行和监督三合一机制。这就使得党内“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制难以建立起来。权力过分集中导致缺乏有效监督也是党内腐败不断蔓延的重要原因。
第二，建立健全“三权”既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，已经在实践中取得一些进展。党的十五届六中全会明确提出，市（地）、县（市）党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，逐步做到由上一级党委常委会提名，党的委员会全体会议审议，进行无记名投票表决；在全会闭会期间，可由党委、常委会作出决定，在决定前要征求全委会成员的意见。这为扩大全委会的决策权开了先河。党的“十六大”报告在总结经验的基础上明确提出，要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革。党的“十六大”之后，在探索权力制约方面取得了一些进展。在权力科学配置方面，胡锦涛同志多次强调要按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，把对权力的科学配置与对干部的有效监督结合起来，建立健全依法行使权力的制约机制；强调要科学合理地配置权力，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，最大限度地减少权力“寻租”的机会。在党内决策权方面，通过完善党的代表大会制度和党的委员会制度，扩大在市县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，进一步发挥党的委员会全体会议的作用，减少地方党委副书记职数等，以更有效地发挥党代会和全委会对重大问题的决策作用。在党内监督权方面，通过制定并颁布党内监督条例，建立健全巡视制度，对纪检监察派驻机构实行统一管理，制定并执行个人有关事项报告、述职述廉、诫勉谈话和函询等制度，进一步强化了党的纪律检查委员会的监督权。因此，党的“十七大”报告明确提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是以一定的理论和实践为基础的，经过努力是可以行得通、办得到的。
2．科学制衡
这里所说的科学制衡，就是相互制约又相互协调。特别需要说明的是，我们所说的决策权、执行权和监督权结构的划分与三权分立是不一样的。我们讲的是分工制约，是按照权力行使的阶段和过程来划分的。西方的三权分立把立法、行政和司法分开，强调各种权力相互制衡。我认为我国不能套用分权制衡的理论。
调整权力配置结构，推行基层组织决策、执行、监督三权分设制。权力结构合理和配置科学，是对权力有效制约监督的基本前提。按照权力过程来划分，并形成新的权力结构是社会主义国家的一种探索，虽然历史上出现诸多失误，存在诸多问题，但是我们逐步在纠正，总体来说，它还是比较成功的。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，要有切实可行的措施来加以落实。
当前，要按照党的“十七大”报告的要求，着重抓好以下五个方面：一是在巩固以往改革成果的基础上，继续在坚持依法执政、扩大党代会和全委会的决策权、强化纪律检查机关的监督权，在发挥人大对政府和司法机关的制约监督作用等方面，进行积极有益的探索，规范和公开行政权力，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。二是要健全各部门各系统内部权力的合理配置，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成部门内部的权力制约与协调机制。三是要健全组织法制和程序规则，把不同权力的行使通过法律和规章确定下来，纳入法制化、程序化轨道，保证分工明确、各司其职、各负其责，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。四是要建立健全党务公开和政（院）务公开等各类公开办事制度，提高行政管理工作透明度和公信力。五是要重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。
具体来说，一是要对党内权力进行科学合理划分，实行党内决策权、执行权和专门监督权的分立。党的地方组织要与中央一级改革相配套，要根据自己的具体情况和特点实行三权制衡的改革，即党的地方代表大会及其选举的常设委员会行使决策权；由地方党代表大会选举产生的党委会行使执行权；由地方党代表大会选举产生的纪律检查委员会行使专门监督权。二是要改革和完善党的纪律检查体制。党的各级纪律检查委员会是由代表大会选举产生、授予特殊监督权的党内专门监督机关，它在党内具有其他任何机关不可替代的功能和作用。要提高各级纪律检查机关的地位和规格，使其真正成为监督同级党委的专门监督机关，确实发挥应有的监督职能和作用，就必须从“改革体制和机制入手”，调整和理顺纪律检查机关与党的代表大会及其常设委员会、党的委员会的关系，确立纪律检查机关在党的权力体系中应有的相对独立的权威地位。也就是说，要实现新的双重领导体制，各级纪律检查机关由同级代表大会选举产生，向代表大会及其常设委员会负责，受代表大会及其常设委员会领导和监督；各级纪委的首要职能就是对同级党委行使专门监督权，改变党内一些领导干部处于弱监、失监甚至禁监的状况。
根据我国高校目前的实际，可以先在本科院校试行党的代表大会（下称党代会）常任制，其办事机构为党代会常务委员会（下称常委会），通过党代会选举产生高校党的委员会（下称党委会）和纪律检查委会员（下称纪委）。在党代会闭会期间，常委会、党委会、纪委分别履行党的决策权、执行权、监督权。常委会负责决策，实行民主集中制，以保证决策的科学民主。党委会负责执行，实行首长负责制，以保证执行工作的优质高效。纪委重点负责对党委会履行职责情况的监督检查，以预防和处理执行权被滥用问题。通过党内决策、执行、监督三权分设，能有效遏制借集体领导之名谋个人专断之实或将集体决策变成个人牟取私利、逃避责任的工具等现象的发生。
