“粮食大县、工业小县、财政穷县”是中国粮食生产区的总体面貌的真实概括，是不争的事实。随着改革开放的不断深入和经济发展水平的持续提高，粮食主产区与主销区之间贸易条件的变动总趋势是主产区的贸易条件恶化而主销区的贸易条件改善，总贸易利益的分配显然有利于后者而不利于前者，从而造成主产区利益的不断流失，经济发展速度较慢。虽然这是世界经济发展的一般规律，但是中国现实的粮食主产区与主销区的关系中，生产区的利益流失还有另外三种具体形式：一是主销区中高附加值的农产品与主产区中的低附加值的农产品交换所产生的利益流失；二是中国采取的粮食的低价收购政策造成生产区的利益流失。虽然在1993年省与省之间已不存在计划调拨问题，但是省际间粮食购销的合同践约率极低，主产区的谈判地位时常十分被动。此外，目前省内各地市间仍对定购粮实行计划调拨，调出地的利益明显受损；三是主产区提供粮食原料造成农业附加值的流失。
3.在粮食生产者与经营者关系上，主要表现为生产者的利益经营受损。
一是在相对集中而较现代化的市场与分散的传统农户之间，缺乏必要的中介性市场主体，一方面数以亿计分散的农户不可能直接参与批发市场和期货市场交易，而另一方面真正参与这样的市场交易的主体并不代表农民的利益。生产者在市场交易过程中缺乏必要的谈判地位和谈判能力。二是很多地区县以上粮食批发市场还未建立，粮食期货市场及无形市场发育严重滞后，市场价格在引导生产方面发挥的作用十分有限，粮农对变化着的市场经常无所适从。在粮食生产者与经营者之间经常存在的现实是，不是生产者不积极交售，就是经营者不积极收购，以致很难形成正常的粮食流通。
4.在国家与粮食经营者的关系上，主要表现为国有粮食商业企业的市场定位不准，国家对经营者管理不力、一是国有粮食商业企业代表政府调控市场的职能与商业企业的赢利行为难以切实分开，一方面国家的利益通过国有粮食商业企业的不规范行为不断向其它市场经营主体流失。据1996年7月6日《经济参考报》报道，在京冀两地，一些粮贩经营的面粉竟是北京市政府付出巨额补贴的居民口粮，这些粮是一些国有粮店或个人违反规定把平价粮加价后倒卖给粮贩子的，他们和粮贩子合伙赚取财政补贴钱。近一年中，北京市粮食局就已查获十几起倒卖政府补贴粮案件。当然，国有粮食企业也在一定程度上承担了应由国家财政负担的风险。尽管粮食企业的政策性亏损得到了国家财政的补贴，但绝大部分是以“挂帐”的形式虚置起来，这对企业的利益仍有着较大的负面影响。另一方面国有粮食商业企业改革严重滞后，竞争不力，市场销售份额急剧下降，大量的经营性亏损打入政策性亏损中，亏损挂帐有增无减，国家财政负担日趋沉重。
1984—1995年的12年中，吉林省国有粮食企业只有3年盈利，其它9年每年亏损都在亿元以上，最多是1995年为17.9亿元，总共亏损68.1亿元，已占企业固定资产原值的70%。1996年上半年以来，全国国有粮食经营单位亏损额更是猛升。对此，中央领导同志明确指出，这是粮食购销体制不适应社会主义市场经济的要求，国有粮食经营单位“大锅饭”机制的缺陷在新形势下的集中反映，已经到了非改不可，不改过不去的时候了。有专家甚至认为，要当心中国今天所谓的粮食“主渠道”，有朝一日会变成清末的“漕帮”，亦官亦商亦匪，里里外外吃社会、吃农民、吃消费者，也吃国家。二是国家对粮食流通和市场缺乏必要的管理，粮食经营没有法律约束，流通秩序比较混乱，私有粮食经常在经营的资格、范围和方式等方面以及进入与退出粮食经营上基本不受限制和约束。三是国家财政、信贷资金被粮食经营单位大量挤占挪用。据中国农业发展银行介绍，1996年8月底全国粮棉油库存同比增加92.5亿元。
而贷款却增加了419.5亿元，共差额327亿元被地方政府和企业（主要是企业）挤占挪用无疑。据调查，吉林省1995年不合理占用贷款19亿元，其中地方政府部门挤占2.3亿元，企业挪用资金达12亿多元。企业将大量的粮食收购资金挪用兴办其它产业和进行铺张浪费。有一个县粮食部门一年开支的业务招待费就达530万元。
5.在国家与粮食消费者的关系上，尽管国家已基本放开了粮食销售价格，但是仍对全部城镇居民的粮食消费进行着程度不同的消费补贴。
一方面城镇居民粮食消费行为已经基本市场化了，很少从国有粮食商业系统购买粮食。目前大中城市居民购买平价粮的比例一般只占1/4～1/3。另一方面国家却仍对国有粮食系统和大部分城镇居民沿续计划体制下的全民补贴政策。
6.在中央与地方的关系上，主要表现为中央政令不能保持畅通、有效……
一是地区间封锁垄断现象严重，没有建立起竞争、开放、全国统一的粮食批发市场体系，与省长负责制所要求的省际间通过县以上批发市场、按市场规则实现粮食自求平衡的要求还有很大差距。二是国家扶持粮食主产区发展经济的优惠政策没有完全到7位。从1994年起，国家在主产区选择了500个商品粮大县，由国家安排专项贷款，并适当增加基地建设投资，集中力量进行扶持。
但据中国农业银行统计，这一专项资金到位率只有70%，近两年这一到位率还在下降。三是中央与地方对粮食的财政与事权不对称。中央的粮食专项储备与风险基金落实得较好，而地方却较差。
虽然已经实行粮食省长负责制，但是时间还短，地方政府的粮食事权尚未落实。比如国务院要求产区粮食储备要达到3个月销量，销区要达到6个月销量的规定，目前地方储备的实际数远未达到这个规定。“吃粮靠中央”的传统仍在继续，中央政府仍对粮食平衡负有主要责任。
7.在政府与粮食市场的关系上，主要表现为国家对粮食市场的调控手段不足，难以有效保障粮食市场的安全。
目前虽然已经建立了粮食收购的最低保护价和粮食专项储备制度，但是对1995年下半年以来粮食市场供过于求的趋势仍无力扭转。一是粮食储备调控体系建设进展缓慢，中央直属储备粮库建设和储备粮合理化布局进展缓慢，储备粮抛售办法是层层分配指标，而不是通过批发市场，储备粮的轮换与补充不能及时进行，储备粮质量和数量都在下降。二是地方政府经常从本地利益出发，以行政命令的方式，实行地区封锁，建立种种关卡，严重影响粮食市场正常发育和运作。三是国家对粮食批发市场和期货市场的建立和发展，缺乏必要的及时引导和规范。四是粮食进出口时机把握不准，时滞过大，进出口对国内市场冲击很大。收购与抛售的时机选择也往往不当，反应时滞也过大。
三、如何进一步深化改革，完善粮食流通体制
改革开放以来，中国理论界和粮食部门对粮食流通体制改革进行了大胆而有益的探索。粮食流通体制改革取得了很大进展，这对促进粮食生产搞活粮食流通，保证市场供应，发挥了重要作用。但现行粮食流通体制仍存在不合理不完善之处，还存在一些深层次的矛盾和问题，这些问题表现在：
1.粮食企业经营机制转换滞后，管理不善，效率不高；
2.中央和地方政府在粮食流通管理方面的责任不够明确；
3.粮食价格形成机制和市场体系不完善，没有形成全国统一粮食市场；
4.粮食宏观调控机制不健全，粮食风险基金保障不利，储备粮没有充分发挥调节作用；
5.粮食贷款和补贴资金管理漏洞较多。这些问题导致粮食企业亏损严重，挂帐剧增。充分反映出现行粮食流通体制不适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变的要求，制约了粮食流通和生产的进一步发展。深化粮食流通体制改革，完善粮食流通体制，已成为当务之急。
目前，宏观经济环境较好，是改革完善粮食流通体制的较好时机。我们应抓住时机，加快粮食流通体制改革的步伐。改革的主要内容是实行政企分开，储备和经营分开，中央与地方责任分开，新老粮食财务挂帐分开，完善粮食价格机制。通过改革逐步建立国家宏观调控下中央和地方责权分明、适应社会主义市场经济要求、适合我国国情的粮食流通体制。具体说来，应从以下几方面来进行改革。
四、加快国有粮食企业改革，实现政企分开
1.实现政企分开，就是要通过改革，真正实现政府粮食行政管理职能与粮食企业经营职能的分离，使粮食企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体，粮食企业不承担政府行政职能。
具体说就是县以上粮食行政主管部门负责本地区粮食流通管理，主管部门与粮食企业在人、财、物等方面实现彻底脱钩，不再参与粮食经营，不再直接干预属于企业盼自主经营活动。
行政主管的主要职能是：落实国家各项粮食政策，及时提出粮食价格调控、粮食风险基金使用等意见和建议；负责指导、监督企业的粮食购销等经营活动；组织、指导和协调地区之间粮食余缺的调剂；组织落实粮食仓储设施建设和租赁社会仓储设施工作；指导和监督粮食企业财务工作；会同工商行政管理部门审核进入粮食批发市场企业的资格；加强对粮食市场的监测和监督等。
国有粮食企业是粮食流通的主渠道，要充分发挥其主渠道的作用。在严格执行国家的粮食政策的同时承担粮食收购和市场供应的主要责任。按照政府规定的数量优先收购定购粮；政府规定按最低收购保护价收购粮食时，必须执行保护价政策。政府为粮食企业正常经营创造必要的条件。
政府向委托企业代理收储和销售中央专储粮和地方储备粮等业务，给予相应的代理费用或补贴。
2.在实现政企分开后，粮食企业应加快转换经营机制。
大中型粮食企业应按建立现代企业制度的要求，打破地区、部门和行业限制，积极发展股份制的粮食流通企业和贸工农一体化企业。培育一批以国有大型粮食流通企业为骨干的粮食流通企业集团，使其在政府对粮食的宏观调控中发挥更大作用。小型粮食企业可采取改组、联合、兼并、股份合作制等多种形式，放开搞活。
粮食流通企业应继续贯彻“本业为主，多种经营”的方针，积极向种植、养殖、深加工、精加工等生产领域延伸，向服务领域延伸，推进农业产业化的发展。城市粮食企业要积极推进连锁经营，健全经营服务体系。农村粮食企业要开拓经营服务范围，积极发展公司加农户，产加销一体化和代理制等经营方式，更好地为农业生产和农民生活服务a粮食加工企业要从单纯加工型向生产经营型转变，搞好粮食的深加工和转化。
3.加强管理，健全规章制度，实现高效运行。
粮食企业要加强经营管理，健全规章制度，严格成本核算，减少周转环节，杜绝不合理的费用开支。粮食、财政、审计等部门要加强对企业财务的监督和审计。
（1）国有粮食企业实行减人增效，下岗分流，实施再就业工程。
2000年，直接从事粮食收储业务的人员要减少到100万人。与此同时调整人员结构、提高人员素质，通过两三年努力，建设一支精干、高效的粮食职工队伍。
（2）落实粮食系统分流富余人员责任制，提出分阶段的目标和实施办法。根据各类粮食企业的业务性质和经营规模、设施等情况，实行科学、严格的定岗定员制度。下岗分流人员纳入当地政府职工再就业工作计划，进入当地政府举办的再就业服务中心。对下岗人员可以在一定时间内发放基本工资，鼓励他们寻找新的就业门路。粮食系统新办企业、新建粮库，一律从现有职工中调剂人员。清退常年临时工，减少季节工。
（3）把粮食企业的附营业务、多种经营业务与粮食收储业务划分，实现人、财、物分离，设立单独法人，独立核算。新设立企业，要划转相应的资产和负债，有必要的资本金。对取得粮食经营资格的企业经营粮食可免征增值税。
五、实现储备和经营分开，建立高效的粮食储备体系
1.加快完善粮食储备体系，建立中央专项储备粮垂直管理体制和高效灵活的调控机制，实现储备粮与企业经营性粮食的管理分开。
国家根据宏观调控的需要、财政承受能力等合理确定中央专储粮的规模，并按照储得进、调得动、用得上的要求和节约储存成本费用的原则调整品种和布局，逐步将储存在基层粮站的中央专储粮集中到交通便利、便于调控的储备库。
建议中央专项储备粮的管理业务由国家粮食储备机构直接负责。根据直属库布局和储备粮数量，按照经济区设立精干高效的中央专储粮特派员办事处。具体办法由中编办与有关部门商议，提出方案后报国务院审批。
