所谓法治政治，就是通过法律规则的选择与运用以建立社会秩序，分配社会利益的公共治理活动。正如布坎南所说，“从某种意义上讲，整个的社会相互作用的全部过程，包括经济是当然具有‘政治性的’，因为所有的行为都被包围着它的法律所制约，而法律本身又必须在政治行为中找到最终起源，或至少受到基本的强制力量的支持。或许可以预料的是，政治和法律之间划分的界线是难以维系的，不论理论上还是在实践上都是如此。”〔美〕布坎南等著.原则政治，而非利益政治——通向非歧视性民主［M］.北京：社会科学文献出版社，2004年版，第10—11页.根据这种法治政治观念，法与政治具有内在的相关性，法（律）是一种社会规则性现象，是人类社会交往和社会活动的行为规范，而政治是一种社会规则性活动，是选择和运用法律规则的活动。法治政治具有规则性，法治政治是以法律规则为本位的政治。法治政治是以人为本的政治，法治政治通过对规则性的确认与张扬，对人的政治本性和人的政治主体性的肯定和推崇。法治政治是政治人公平参与政治的平台。法治政治所体现的“以人为本”，具体表现为对自由、民主、人权、平等和公正等人的政治主体价值和主体利益的追求。政治是自由人的活动，政治就是让人展现其自由本质的领域。洛克认为，“通过赤裸裸的暴力建立的政权与国家的本质是相对立的。因此，只有在人民自由表达意志的基础上，通过契约和协议建立的政权才是合法的政权。”马啸原著.西方政治思想史纲［M］.北京：高等教育出版社，1997年版，第367页.卢梭也提出，政治的形成不能源于强力而是人们的约定，他说，“既然任何人对于自己的同类都没有任何天然的权威，既然强力并不能产生任何权利，于是便只剩下来约定才可以成为人间一切合法权威的基础。”卢梭著.社会契约论［M］.北京：商务印书馆1980年版，第14页.
在中国传统的政治视野中，政治就是权力的政治，而不是权利的政治，政治是权力人的政治。“从政治与政治权力的关系来看，政治具有一种特殊的权力本质。政治状态与非政治状态的根本区别在于：政治状态建立起了一种普遍的、正规的、用来对社会进行组织管理、调节控制的政治组织与设施——公共权力，而非政治状态则完全没有这样的政治组织。政治状态愈是成熟，公共权力便愈是发达，国家是最发达的公共权力，因而国家社会是最成熟的政治社会。公共权力不仅是政治状态与自然状态的根本区别之所在，而且是政治社会全部政治生活的核心。”
罗予超著.政治哲学论纲［M］.湖南师范大学社会科学学报，2001（6）：41.“权力是社会生活的普遍法则。权力是一种最普遍的社会现象，而且是一切形式的意志统一，社会结合、社会协作，社会的组织、管理等等社会事务的根本动因。”罗予超著.政治哲学论纲［M］.湖南师范大学社会科学学报，2001（6）：42.如普遍存在的权力崇拜或强力崇拜，社会关系的权力等级制，权本位的社会利益分配方式，权法关系上的权力至上，权力寻租与金权政治等等，都是以权力政治文化为支撑的，政治权力失去了社会制衡，公民的利益表达渠道被堵塞。社会陷入一种或明或暗的政治对立中。
在中国传统的政治视野中，统治与治理是不加区分使用的。实际上，统治与治理是两个不同的概念。治理与统治的最基本区别是依托的权威类型不同、主体不同、管理过程也不相同。治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机构，而统治的权威必定是政府。统治的主体一定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官民机构的合作。从管理的过程讲，政府统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理；治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。治理的最终目的是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是二者的最佳结合状态。俞可平.治理与善治：一种新的政治分析框架［J］.南京社会科学，2001：（9）在此背景下，治理而不是统治理应成为探索中国农村社会治理模式的基本理论起点。
从已有政治发展经验来看，这种以政治人权力为本位的权治政治并不利于社会的建设，而法治政治则积极的多。所以，改革开放以来，中国以法治政治为导向，不断推动从权治政治向法治政治的政治转型，推行民主政治的法律化、制度化、程序化，建设政治文明。从邓小平强调，“从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。”《邓小平文选》（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1983年版，第336页.到中共十五大提出依法治国的政治方略，要求将“发展民主同健全法制紧密结合”，“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。十六大将法治政治作为政治建设的主要方面，提出建设社会主义法治社会的目标和任务。都标志着中国推进从权治政治向法治政治的政治努力，从根本上抛弃权治政治的“权力至上”观念，确立法治政治的“法律主治”的观念。通过保障宪法的权威性和宪政的神圣性，完善宪法实施保障制度，增强人们的宪法和宪政意识。在坚持中国共产党执政和人民代表大会制度的前提下，实现“政治法治化”，实现执政理念、体制和方式的转变，使中国共产党真正能够在法治政治和宪法政治下依法执政与依法治国。同时，国家重新构建规范政治权力，健全对政治权力运行的监督和制约机制，以《国家公务员法》为制度基础，健全公务员制度的政治功能与机制，强化公务员的权利保障与责任追究机制，划分公务员的职责类型，确立业务类公务员的利益中立制度等。十五大以来，中国共产党和中央政府一直致力于包括政治主体法、政治关系法、政治行为法和政治程序法在内的政治法律体系建设，建立健全限制政治权力，保障个人权利的政治法律体系，规范行政行为、政务信息公开和公民政治参与等，健全公民利益博弈的政治协调机制，在社会利益关系的协调方面，中国从“政治主导型利益博弈”和“政治参与型利益博弈”走向“政治协调型利益博弈”，不断推进人权与公民权利的切实保障。
（二）中国农村治理结构新模式
农村治理是一种复杂的社会政治现象：既有政府的统治，又有村民的自治；既有法定的制度，又有村规民约；既有国家权威的介入，又有民间权威的参与。中国共产党十七大报告指出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。”由此提出了构建和谐新农村的社会治理模式，核心是要建立农村社会治理的法治治理结构。
1.以政府权威主导，健全农村社会调适机制
以往中国农村社会治理的经验表明，无论何种治理模式都离不开国家政权的主导。农村社会治理的成败在很大程度上取决于政府治理定位、制度安排和职能转变。第一，加快行政控制手段自身的改革和创新，其要点是要革除政府自身的利益，使基层政府成为与广大农民利益一致，为农民服务的服务型政府，成为负责任的政府。第二，加快推进乡镇政府的依法行政，将乡镇政府的行政行为置于法律允许的范围内，充分保障农民的各项权利，其中既包括保障农民自主进行生产、生活决策等经济权利，也包括保障农民直接参与农村社会管理，体现自身价值等政治权利。第三，完善村民自治制度，注重协调和化解农民与基层干部、农民与国家之间的利益矛盾，协调基层党组织与村民自治组织的关系，协调乡镇政府同村民委员会的关系。第四，明确规范国家行政管理权和村民自治权的边界，划定各自职能，使国家管理与村民自治能够相互协调，使乡村关系达到有机互动。第五，强化党的基层组织的核心领导作用。当前农村治理是较为典型的三元权威结构，即政府、村民组织与党的基层组织。实践证明，要实现农村的有效治理，农村基层党组织的核心领导地位只能坚持、加强，不能削弱和动摇。因此，党员队伍的建设，党员素质的提高，民间经济精英向政治治理精英的转化，既关系党的建设，也关系到农村治理模式的基础建设。
2.全面整合乡村社会力量，建设农村公民社会
乡村社会力量是乡村治理的重要权威资源和治理平台，中国农村治理的理想成熟状态的最终落脚点是市民社会。第一，要控制和引导好政府体制外的农村精英，使他们发挥“正功能”作用。体制外农村精英既包括乡村卸任的村干部、退伍军人、某姓氏的代言人，也包括成功创业或致富的农村经济能人。在中国发达地区的农村，如广东就已经出现了能人治理与制度化治理相结合的新的农村治理模式，实践效果良好。王金红.村民自治与广东农村治理模式的发展［J］.中国农村观察，2004：（1）第二，要团结和引导好开明进步的宗族代表与宗教人士，充分利用他们的影响力和社会权威，为农村的稳定和发展做出贡献。第三，大力培育和发展现代农村社会中介组织，使其发挥更大的管理农民内部事务的自治功能。目前农村中出现了各种形式的生产经营协会、行会等社会中介组织，它们在国家与社会、政府与个人、农户与企业之间建立起了联系交流的纽带，发挥着促进农村稳定和发展的重要功能。西方国家农村社会现代化及有效治理的实现基础即在于此。
3.优化社会治理结构，促进农村治理的法治化
任何社会都有自己的治理结构，一定的治理结构适应一定的社会发展水平。在传统农村社会，由宗法关系、宗教关系和财产关系确定了社会的认同纽带，形成了一定的权威结构。在不同国家的不同发展阶段，这些关系发挥作用的程度不大相同，因此构成了不同类型的农村社会治理结构。随着国家力量的增强和经济发展水平的提高，政府权威、业缘组织的权威以及各种民间组织的权威逐渐成为农村社会的主导权威，形成了新的社会治理结构。中国农村从单纯“熟人社会”变成了“陌生人社会”。民主政治是在“陌生人社会”中最能有效发挥作用的权威结构。有利于把乡村社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。创新现行乡村管理体制和管理模式，既巩固村党组织的领导核心地位，又保证村委会依法履行职责，从而达到整合农村资源，实现利益聚合的目的。
一是探索以村落为基础的农村社区管理新格局。按照“地域相近、产业趋同、利益共享、规模适度、便于管理、群众自愿”的原则，因地制宜组建村落社区，变单一行政型治理模式为社区服务型治理模式。在城市化进程比较快的地区，推动农村村落管理模式向城市社区管理模式的转型，消除城乡二元管理体制。
二是探索以村村联合为载体的联村管理新格局。在不变更原有行政村组织形式、土地及财产所有权及债权债务的情况下，本着“群众自愿、就近便利、优势互补”的原则，由两个以上行政村进行联合，设立联合党总支，实行联村管理。探索以村村合并为形式的并村管理新格局。通过村与村之间的合并，即以大并小、以强并弱，以节约农村管理成本、减轻群众负担、加快生产生活条件改善、促进农村和谐发展。
三是探索以创新党组织设置方式为重点的组织管理新格局。从农村发展的实际需要出发，打破行政村域限制，引导农村党支部跨地域整合联建，形成利益链、区域链、服务链等多种设置形式。在一些农业产业特色较为鲜明、农民专业合作经济组织发展较快的地区，以合作组织为依托，设置党的基层组织，开展组织活动，使党的组织体系覆盖到产业发展的每个环节，实现党建工作与经济发展的有机结合。顺应农村市场化进程加快和非公企业发展的需要，根据农村党员外出务工、经商等特点，实行村企联合，建立市场型党组织。如建立外出创业人员联谊会党支部、城镇工商业联合会党支部和非公企业党支部等。在城乡二元体制向一元化迈进的形势下，农村基层党组织要主动同一切与发展农村经济有关的城市经济社会实体的党员和党组织建立联系，进行组织共建和资源整合，建立健全城乡党的基层组织互帮互助机制。
四是完善乡村社会自主治理组织，化解农村冲突。社会自主治理，是指特定的社会群体能自己组织起来，在不依赖外部代理人的情况下，为解决群体所面临的共同问题，获得共同利益而进行自主协调，并由此设立相应有效的制度安排。乡村社会自主治理有两个主体：一是村民自治组织。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，是激发基层活力的主要载体。实践证明，加强村民自治是建立现代乡村社会自主治理的重要环节。村民自治可以让乡村内部的自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多领域充分发挥基础性作用。二是乡村民间组织。当前，乡村民间组织的发展已经成为一股不可低估的力量。据估计，全国已登记和未登记的乡村两级民间组织至少有300多万个，占全国民间组织总数的2/3以上。从全国统计数据来看，2003年至2005年底，全国性社团3年基本没有增加，省级登记的社团3年只增加了89个，地（市）登记的社团略微增加，而县级登记的社团则大幅度增加，3年共增2.5万个，其中大部分是农村专业经济协会。农村专业经济协会已经成为乡村民间组织的主体，成为乡村自主治理的有效载体。研究表明，乡村民间组织能很好地进行多向度的合作，既降低政府直接控制乡村导致的成本，减少政府管不胜管所带来的失败，也使得乡村社会内部充满活力。
（第三节）权利政治发展与农民公民权保障
