历史上，在旧中国的地位教育中，中国农民基本是远离教育的，到新中国建立时，90%的农民没有接受教育，不要说地位教育，连最基本的生存教育都没有。新中国建立以来，中国共产党在政治上解放农民的同时，也开始了大规模的教育变革，将封建的地位教育改造成为国民的生存教育，极大的促进了教育公平。但是由于旧中国普遍的教育落后，文盲者基数过于庞大，教育公平只是一种层次极低的扫盲或初等教育。到20世纪80年代，中国政府在发展生存教育的同时，也快速发展精英教育。现代精英教育在为国家培养急需人才的同时，实际上也形成了新的地位教育。受过良好教育的精英群体进入社会上层，而广大的农民以初级教育为主，处于社会的下层。市场机制崇尚竞争、选择与权力分散，给予强势地区、强势学校和强势人群某种特权，在教育的竞争与教育的选择中，弱势地区、弱势学校和弱势人群会处于不利地位。在区域、学校之间的教育竞争中，区域、学校之间在资源与能力方面的差异往往使其行使教育权力的能力产生差异。由于总体资源的有限性，弱势地区和弱势学校会产生满足本地区与本辖区内教育需求的数量。质量标准偏低的情况，甚至造成不充分教育。尤其在义务教育阶段，强势与弱势之间的这种差异意味着公平的丧失。另外，由于竞争和选择的存在，弱势地区、弱势学校的有限资源会不断流向强势地区和强势学校。目前偏远落后地区的优秀教师孔雀东南飞，城市教师相对过剩，而农村却十分缺乏合格教师等等现象。在受教育者与受教育者的竞争中，市场的介入使教育具有了准公共产品和私人产品的某些特征，付费上学成为公众的一种选择，公众在占有物质资源、组织资源和文化资源方面具有客观的差异，受教育者的付费能力决定着他的选择机会、选择内容和选择范围，受教育者的社会关系、知识、经验、文化的差异，导致他们选择能力的差异。
市场机制加剧现有的社会与教育不公，导致教育利益分配和再分配的不公平。马克思主义的再生产理论认为，教育和学校不断进行着劳动力的再生产、生产关系和社会关系的再生产，陆有铨.现代西方教育哲学［M］.河南：河南教育出版社，1993.431—432.这种观点比较准确地反映了教育和学校复制现有社会关系、社会分层的功能。在普遍存在竞争和选择的市场条件下学校再生产社会关系和复制社会分层的功能会得到进一步的强化。任何一个社会都不可能没有差异而绝对平等，现实的社会分层是客观的，既有的社会和教育不公是客观存在。市场经济是一种激烈的竞争经济，但由于历史和现实社会中已经存在的经济的、文化的、政策与制度和社会分层的原因，社会成员之间对社会资源占有和处置的能力存在很大差异。现有的社会和教育不公导致不同的社会成员在选择教育、参与教育治理的能力和机会方面具有很大的差异。选择能力与竞争能力的差异意味着在不同的社会成员之间教育利益分配的差异。受教育者在受教育身心发展机会、发展条件和身心发展的资格认定方面的差异，在教育和学校的社会分层功能作用下，再生产并强化着原有的社会关系并造成新的社会分层。美国学者埃弗里特·罗吉斯把这种现象称为弱势家庭、父母和其子女之间的一种往复循环。“只有这种循环被打破，处于低社会地位的弱势人群才能进入更高的社会阶层。”［美］埃弗里特·罗吉斯等.乡村社会变迁［M］.王晓毅译.杭州：浙江人民出版社，1988.140.市场环境中学校对于社会关系的再生产和对于现有社会分层的复制，将会造成教育资源再分配的不公平，容易使弱势人群陷入教育价值观落后和在竞争、选择中处境不利的恶性循环之中。刘复兴.市场条件下的教育公平：问题与制度安排［J］.北京师范大学学报，2005（1）.
农村区域教育发展的不平衡性非常突出。在经济发展“梯度推移理论”推动下，又加速并加剧了各地区经济发展的不平衡性，导致了农村区域教育发展的不平衡性；东部——经济发达地区——小康型；中部——中等发达地区——温饱型；西部——欠发达地区——贫困型。教育资源是从东向西减少，教育水平也是从东向西降低。江苏苏州农村90年代新就业劳动者受教育年限达10.5年，技术工人队伍中高级技工占50%；2000年，西部农村教育正艰难的进行“普九”攻坚战。约占全国人口10%的贫困、特困地区，2000年才实现普及5~6年和3~4年的小学教育，而这些地区均在西、中部农村。城乡教育机会差距也非常突出，一个农村县的生均教育支出明显低于城市市区。1999年，城乡差距超过3倍的省、区达15个，超过4倍的有5个。安徽和贵州省的城乡差距都在3.6倍（分别为55.7%；15.4%，56.2%；15.4%），湖北达到3.9倍（71.4%；18.4%），山东（72.3%；16.8%）和河南（57.4%；12.9%）则分别达到4.4倍和4.5倍。在上述省区，城市的升学率都超过了全国城市的平均数，而农村的升学率则低于全国农村的平均数。大学阶段的城乡教育差距，可以用学生的城乡分布来对比。据对1989年全国高校录取的61.9万名新生的统计，来自农村的学生占总数的44%，城市的占56%，以各自出身的人口母体为基数来换算，可知当年大学阶段城乡教育机会的差距为4.9倍。而随着高中阶段城乡教育差距的扩大和近年来高等教育“高收费”的影响，差距继续扩大。
纵观中国农村教育的发展，中国农村教育的发展成就非常之大，中国从1949年是90%的农民为文盲，发展到现在人均受教育年限超过8年，从高等教育的精英化到大众化，的确是一个历史跨越，但也存在着教育的城乡不公平和东西巨大的差距。从这一点说，教育不公平是一个公民权利实现的不公平问题，因而具有政治性。另外，在政治学的视野中，教育与公民文化的发展、公民政治参与、政治民主化、法治化相联系，也与社会稳定相联系，为社会治理提供智力支持。由于历史和现实中政治、经济、自然条件、文化传统等因素的综合影响，教育公平成为中国农民问题中比较突出的方面，也是对农民政治地位和政治行为影响较大的方面。教育公平是促进社会公平的重要途径，也是建设社会主义和谐社会的要求。因此，各级政府要高度重视统筹好区域和城乡教育的发展，坚持以人为本，努力促进教育的公平和公正。通过发展均衡教育，实现教育公平，是实现社会公平和公民政治公平的基础性工作。2003年10月29日，温家宝总理在全国农村教育工作会议的讲话中强调指出，要“充分认识农村教育在全面建设小康社会中的战略地位”，“必须充分认识农村教育在全面建设小康社会中的基础性、先导性、全局性作用”。
二、中国促进教育公平的政策
现代教育的基本类型分生存教育、地位教育和发展教育，教育机会的获得对社会每个阶层都是重要的，但作为社会群体，并不是所有人都能获得平等的受教育权。无论怎样进行制度安排，都会存在事实上的不平等，国家教育政策的目标就是尽可能地促进教育的公平，发展公平教育。长期以来，财政投入困境是农村教育发展中面临的基本问题。张立承在其《基层财政运行压力：农村义务教育管理体制改革困境分析》中认为，财政入不敷出，许多基层财政支出中工资支出占很大比重，属于典型的“吃饭财政”。自1986年《义务教育法》颁布以来，义务教育投资体制事实上一直奉行“谁办学谁掏钱”的原则，逐步形成了农村义务教育投入“以乡镇为主”的格局。由此导致一些乡镇财政预算内财政收入全部用于农村中小学教师工资尚不足以保障足额、及时发放，财政运行进一步恶化为“教育吃饭型财政”。以此为背景，2002年国务院下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，明确强调农村义务教育投入要从“以乡镇为主”向“以县为主”转变。又遇到了“县乡财政危机”、“县乡财政困难”的困境，县乡工资欠发普遍、赤字规模扩大、债务负担沉重、农村公共产品供给残缺等，是存在于基层财政运行中的突出问题。中国财政性教育经费占GDP的比例偏低的问题一直存在，相当一部分地方没有达到《中华人民共和国教育法》规定的“三个增长”的要求。财政投入短缺对农村教育的消极影响在于导致政府对农村教育投入不足引发辍学、合并学校、教育乱收费。为了解决上述问题，中央政府采取了一系列政策，促进农村教育的发展。
（一）实行财政转移支付政策
财政转移支付政策是中央和县级政府以上各级地方政府为平衡区域财政，缓解贫困县区财政困难而设的补偿和援助性政策。随着科学发展观在社会政治生活中的体现，中央政府对贫困地区教育的财政转移支付力度不断加大。如：中央财政投入50亿元用于补助中西部贫困地区发放中小学教师工资，其中拨给西部12个省区的占41.54%。各省区也调整财政支出结构，加大对贫困地区的转移支付力度，统筹安排预算内外资金，2001年6月后，全国农村中小学教师工资基本上能按国家标准发放。“十五”期间又设立了二期义务教育工程，安排50亿元专款，用于2000年前未实现“两基”的522个贫困县，其中西部地区462个。目前各项目省已落实2001年的配套资金4.6亿元，占应配套资金的93.7%。国家设立了“中小学危房改造工程”，两年共投入30亿元，现已安排26亿元，用于西部地区13.55亿元。截至2002年5月底，全国26个危改工程项目省共开工项目学校1.2万所，施工面积1240万平方米，其中西部地区开工项目学校和施工面积分别占到30%左右。此外，国家决定利用国债在12个省区建立1万个现代远程教育教学收视点，安排专项经费建设了50个“校校通”示范网，有力地支援了西部地区基础教育。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》将西部地区“两基”攻坚工作作为本届政府的一项重大任务。中央政府通过财政转移支付新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校，使确需寄宿的山区、牧区、高原和边远地区学生能进入具备基本办学条件的寄宿制学校学习。增加对农村义务教育的投入，以改善办学条件、提高义务教育质量。切实保障农村家庭经济困难的学生接受义务教育的权利。加快推进教育信息化，使西部农村初中基本具备计算机教室，小学基本具备卫星教学收视设备和教学光盘播放设备及成套教学光盘，2005年“农村寄宿制学校建设工程”项目共覆盖23个省（自治区、直辖市、兵团）、676个项目县、2529个项目学校（其中新开工项目学校2488所）。
（二）建立公共财政保障体制
针对目前农村义务教育的普及低水平、不全面和不巩固的情况，在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、农民教育负担较重等突出问题对农村义务教育的持续健康发展的制约。在教育上体现国家决定加大工业反哺农业、城市支持农村的力度。2005年11月23日，温家宝总理主持国务院常务会议，决定发出《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，《通知》要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入，提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费资金由中央和地方按比例分担，对贫困家庭学生免费提供教科书的资金，中西部地区由中央全额承担，补助寄宿生生活费资金由地方承担。西部农村义务教育经费保障新机制于2006年1月启动，中央财政预拨专项资金369亿，确保2006年春季学期中小学生免交学杂费。公共财政保障体制的确立，有效的解决了义务教育投入的问题。
（三）规范农村教育收费政策
1.农村义务教育“一费制”政策
2001年2月13日，教育部、国家计委、财政部联合下发的《关于坚决治理农村中小学乱收费问题的通知》规定，自2001年起，各省、自治区、直辖市要结合农村中小学实际，在贫困地区实行“一费制”收费办法。
2.治理教育乱收费政策
教育部提出2002年治理教育乱收费的10项工作。督促各地加大教育投入，切实保障学校办学的必要经费，严格加强学校收费使用管理，推行校务公开和收费公示制度，高中择校实行“三限”政策，严格控制择校生比例，加强薄弱学校建设，缩小校际之间差距。与此同时，建立学校乱收费责任追究制度。新机制的建立从制度上和源头上为规范农村中小学收费行为、坚决治理乱收费提供了政策保证。
（四）“两免一补”政策
《2003——2007年教育振兴行动计划》提出，到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到“两免一补”（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。中国贫困地区592个县约1400万农村贫困家庭的中小学生将可以享受国家提供的全免费教育。2007年在全国农村普遍实行，“两免一补”政策的核心是助寒门学子顺利就学。在国家政策的带动下，各地对贫困学生的支持力度都有所加强。如河北2005年筹资6900万元“两免一补”专项资金，105万名农村中小学生和8000名特殊教育学生得到了此项资金的资助。甘肃省规定，偏远山区、牧区的30万贫困家庭的中小学生，免费用上国家提供的教科书。宁波对全市14个经济欠发达乡（镇）和6个片（区）义务教育阶段的3.37万名中小学生实施“两免一补”政策，即免杂费、住宿费和补助其中一半学生的代管费。
（五）农村教育均衡发展政策
