党的十七大指出：“按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场，有条件的地方可以发展多种形式的适度规模经营。”中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议指出：“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”《农村土地承包经营权流转管理办法》第五章规定：土地承包经营权流转当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案，限制了村级组织和政府强制农民对经营权的流转。《农村土地承包经营权流转管理办法》第二章规定：土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截流扣缴。防止个别部门或组织为了自己的利益违法阻碍土地经营权的流转，侵害承包农户的收益权。随着市场经济的发展，土地不仅具有生活保障功能，还具有不断增值的资产功能。对非农建设征地，要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。对国家公益性建设用地，可采取征用的办法，但征地补偿款不应层层截留，大部分应归农民。对经营性建设用地，采取租赁或土地入股经营的形式，保证农民获得长期稳定的收益。这样，国家的制度目标是，赋予农村承包经营权以物权的性质即在法律中明确规定土地承包经营权是一种财产权。张军兴.30年后农村土地制度改革再出发［N］.上海商报，2008—10—09.依法保障农民对农业资源的利用权，维护农民对其收入的产权，确保农民的财产安全。
（第二节）户籍制度与中国农民问题
所谓户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治、经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。中国现行户籍制度是新中国成立后，于20世纪50年代至70年代逐步形成、演变的。它是中国在探索社会主义建设过程中实行计划经济体制的产物，它使中国公民的户籍具有了职业身份的内涵，尤其在限制农民自由流动、职业升迁和地位上升等方面作用突出。以户籍制度为基础，构筑了城乡居民不同身份的权利体系。随着改革开放的深化、经济社会的发展以及向小康社会建设，传统的户籍制度越来越显得不合时宜，甚至在某些方面成为社会发展的障碍。
一、中国二元户籍制度的历史变迁
第一阶段是建国初期。中国户籍制度最先在城市管理中得以酝酿，然后逐渐形成比较系统普遍的制度。20世纪上半叶，中国民众几乎一直在战乱中生存和生活。辛亥革命、军阀混战、抗日战争以及解放战争，持续了近半个世纪之久。新中国成立后，饱经战乱之苦的广大民众最渴望的是安宁和秩序，共产党政权所面临的首要任务也是恢复秩序和重建国家权威。民众心理和政治需要的一致性为新中国户口政策和户籍制度的确立奠定了社会基础，同时也在某种程度上影响了这一制度的基本取向。
1950年8月，公安部制定了《关于特种人口管理的暂行办法（草案）》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制以便搞好社会治安，保障社会安全，为国家施政管理和建设提供人口资料。同年11月政府又出台了《城市户口管理暂行条例》，统一规范了城市户口登记和管理。这部法规目的在于建立城市公共秩序，恢复城市经济建设。
1958年政府颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市之间人口流动。从此标志着中国城乡统一的户籍管理制度正式形成。
通过颁布户籍管理制度的基础性政策和法律，把户口管理和说服、动员工作的方法成功结合起来，对促进公共秩序的恢复，城市社会问题的缓解，尽快稳定建国初期出现的农村人口大量流向城市的局面，在当时确实起到了积极作用。但在其成功背后，也潜藏了城乡分治的危险，造成了城乡之间的割裂与对峙。
第二阶段是20世纪60年代到70年代。是在《中华人民共和国户口登记条例》的基础上的补充和强化。特别是有关户口迁移政策方面比较集中地体现了中国处理户口迁移的基本精神。严格控制城镇人口增长，严格限制农村人口进入城镇，基本上堵住了农村人口迁往城镇的大门。这一阶段颁布的户籍制度加深了两类户口之间的鸿沟，它是以牺牲农村及农业人口的经济利益为代价来换取城市的稳定。具体情况是（1）1961年6月中央发出《关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》通知，要求三年内城镇人口必须减少2000万以上，1961年内至少减少1000万。从此，中国开始了由行政命令支配的第一次“反城市化”运动。（2）“文化大革命”时期，国家出于经济和政治的考虑，又大力动员广大城市知识青年“上山下乡”，从而又兴起了中国第二次反城市化运动。1960年到70年代末的户籍制度，尽管中间有所变动，但从整体上看，基本遵循了一种反“城市化逻辑”，即用行政命令来限制城市发展和阻止城市化。这在当时似乎对缓解城市问题有所作用，但实际上是把矛盾积压到农村，同时也使整个社会结构的整合程度降低，社会发展的不协调和不和谐的问题越来越突出，主要表现在：一是制约了城市的发展，使工业化与城市化发展不协调；二是这一时期的户籍制度对人口的快速增长产生了一定影响；三是户籍制度逐渐强化了户口的城乡差别意识。
第三阶段是80年代以后。为配合改革开放政策的推行执行了一系列户籍制度的改革措施，主要集中在与户口迁移相关的领域内，从某些方面缓解了传统户籍制度与社会经济发展对劳动力的大量需求之间的矛盾，对农民的身份限制有所松动，农民的流动限制逐步取消。
但这些改革措施均在二元户籍结构的框架内实施，户籍仍呈现二元形态；户口迁移方面的限制仍然存在，进入城市特别是大城市落户仍有诸多限制；户口与经济利益挂钩的现象并未完全消除。知青回城的安排、“农转非”指标、“自理口粮户口”或当地有效的城镇户口、居民身份证、就业和粮油关系的转换、“卖户口”都是这一时期户籍制度的特有现象。一方面反映出国家对进入城市户口的限制有所放松；另一方面也反映出户籍对农民的限制依然显著。
从1977年起，国家尽力为送到农村去的知识青年在城市安排工作，同时也恢复了中断多年的高考制度，很多知青通过自己努力以优异成绩考取了大学，实现了回城的梦想。1977年以后，政府不再强行要求城市的应届毕业生下放到农村去了，1977年11月，国务院批准了《公安部关于处理户口迁移的规定》，此后又出台了“农转非”控制指标的措施，即规定各市镇每年批准迁入市镇和转为非农户口的人数不得超过该市镇非农业人口数的1.5‰，后来指标从1.5‰调到2‰。1984年10月政府发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，此后便出现了一种介于农村户口与城市户口之间的非农业户口——“自理口粮户”。1992年以后，户籍制在其他改革措施刺激下，出现了形形色色的改革，但总的来说，各级政府还是以户口作为可控制的资源，各地出现了以集资名义而实行的“蓝印户口”或“绿皮户口”等地方性城镇户口。从1992年起，各地又掀起了以集资为由而公开向社会出售“城镇户口”热潮，即卖户口。20世纪末，随着户籍身份与就业制度的脱离，农民进入中小城市或城镇成为居民，已失去了就业保障意义，非公有制经济的迅速发展和对劳动力的需求，使政府控制户籍获取利益的实际价值基本丧失，在自由择业、多元就业、政府对社会保障水平降低的情况下，农民以进城务工即农民工身份获得就业，接着城市住房货币化政策的实施，政府保养老、保就医及公有制企业就业在政策破产中社会地位的下降和城市弱势群体的形成。农民与城市居民身份的差异逐步缩小，非公有制经济的从业人员和农民工待遇相差无几，在传统的城乡二元结构中实际上又出现了城市内部单位制下，体制与体制外从业者的身份差别，体制内人员较少，但他们才是城乡二元利益格局的真正体现者。这一时期，以户籍制度为载体的城乡对立关系实际在弱化中。十六大以来，随着城市社会保障体系的重构和完善，城乡以社会保障差别化的二元结构在市场经济条件下实现出来，农民工群体边缘化问题日渐突出。
二、中国户籍制度的政治分析
户籍制度在形成初期并没有包含对个人的迁徙自由加以严格的管制的内容，制度的内容基本上体现出尊重个人自觉自愿的原则。按照那时的政府文件规定，户籍管理的主要目标是“证明公民身份，便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争”。人们仍在较大程度上享有户口变更、迁移、转换的自由。从20世纪50年代末，户籍制度就把中国居民彻底分为“农业”和“非农业”两大序列。实行这样严格的“城乡分治”的户籍管理。一是社会供给不足，城市难以容纳大量农民进城，二是为工业化的积累，必然要限制消费，更重要的是为了社会稳定。很难想象，如果没有严格的户籍管理制度，中国能否度过物质空前匮乏的三年困难时期和秩序空前混乱的“文化大革命”的难关。户籍制度的历史作用是不容忽视的。蒋永红，蒋卫华.当代中国户籍制度与社会经济发展［J］.陕西经济管理干部学院学报，2003（5）.
（一）户籍制度与社会稳定
新中国成立初期，国家受到内忧外患的困扰，国民党和各反动残余势力仍然垂死挣扎，进行破坏；国外的敌对势力进行经济封锁，并且不承认新中国的成立。在这样艰苦的环境中，户籍制度在对稳定社会治安、加强对公民的控制和管理等方面取得了显著的成效，犯罪现象有所减缓，社会秩序持续好转。所以，新中国成立之初的户籍管制是积极的，主要在于恢复社会稳定，促进经济发展，理清人口状况，“大跃进”过程中，工业化盲目发展，城市人口迅速膨胀，给社会治理带来严重压力，由于开始实行城市人口由国家统一供应商品粮，有很多优待措施，同时工业品价格实行与农业产品的不等价交换。城市户口背后的巨大利益在自由的情况下，必然导致人口与经济、基础设施、公共服务的脱节，因此，国家通过户籍制度控制农村人口进入城市，具有稳定城市社会的作用。20世纪60年代中期开始，由于中国城市的人口问题、发展问题日益严重，给政府和其他纳税公民造成了沉重的负担。为了解决问题，国家对国民经济实行调整，减少城市人口，精简职工，大量干部和城市居民被疏散到农村。到1963年6月，全国共精简职工1887万人，减少城镇职工2600万人。这就减轻了国家的财政负担，又缓和了粮食供应的紧张状况。文革过后，由于新政策的出台，户籍制度已经显露出不适应社会经济发展的一方面，但也在许多方面发挥着重要作用，如公民的身份证明、社会治安维护等方面；由于经济、政治改革的深入，从80年代起出现了农民大量涌入城市，特别是改革试点城市的所谓“民工潮”现象，迅速增加了城市人口，由此国家加强了对“农转非”问题的控制。
（二）户籍制度与中国工业化
中国户籍制度的实行，是服务于国家的经济建设和政治需要的。在实行城乡分治的户籍之初，就已经体现了这种需要。社会主义三大改造完成之后，工业化全面进行，中国的工业化与西方国家和苏联的工业化都不同，具有特殊性，中国工业化是在摆脱帝国主义的压迫下进行的，是超越生产力基础和经济发展的自然过程的，工业化需要农村的支援，首先是农业劳动力的支援，需要农业劳动力积累可供工业化之需的农业产品，措施之一就是将农业劳动力控制在土地上，限制其自由流动。除了工农“剪刀差”这种方式，工业化完成积累外，农业劳动力还在兴修水利、改造传统农业、防御自然灾害、兴建农村公共设施等方面低偿或无偿地创造价值，减轻了国家负担，从支出角度支援工业化。整个中国的工业化过程，是国家最大限度地提取乡村资源，最小的投入农村建设，但资源提取和农村建设又必须进行，这种双重任务就由农业劳动力来完成，如果不实行严格的户籍管制制度，农村劳动力是不会自愿接受这种极不平等制度安排的，因此，户籍制度也可以解释为中国工业化的特殊要求。如果说在工业化实现的过程中，这种户籍制度具有政治上的合理性的话，那么在工业化完成的90年代以来，还实行这种制度，就缺乏合理性了。
（三）户籍制度与中国城市化
城市化是现代国家的必由之路，可以说，没有城市化，就没有现代化。中国历史上是一个农业国，城市化水平极低，随着工业化的完成，中国城市化的经济基础和其他要素日渐完善，所以，伴随着中国的工业化，中国的城市化进程不断加快，从而使中国在21世纪之初进入了工业反哺农业，城市支援农村的新时期，但综观中国城市化过程，户籍制度与城市化是一对矛盾。从积极方面讲，中国的城乡二元分治的户籍，有效地保障了城市化过程的秩序性，在经历了大跃进的盲目城市化后，中国政府吸取教训，开始了有秩序的城市化，使得中国农民进入城市的门槛加高，更具有身份选择性。
（四）中国户籍制度的消极影响
户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份，以便利于公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划，配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。由于中国现行的户籍制度产生于特殊历史时期，户籍制度应有的功能逐步被异化。
