从政治角度分析，1954年中国政治制度的完善，使民主人士的从政之路有了多项选择是主要原因之一。全国人大常务委员会成立后，许多民主人士被安排到代表国家最高权力机关的全国人大担任要职，在第一届全国人大选出的13位副委员长中，民主人士有9位，占了大多数；同时，政协作为统一战线的组织机构仍然存在，并继续发挥着重要政治作用，一批民主人士被安排到政协去发挥政治作用。在1954年底第二届全国政协选举出来的16位政协副主席中，民主人士有13位，占了绝大多数。在中国政治机构建立健全和正式运转后，原先在政府中工作的民主人士被分流了。当然，20世纪50年代中后期开始，中国政治运动不断也是重要的原因之一。
在历次政治运动中不少民主人士连连受到打压，在中国政坛上发挥的作用受到极大限制，使许多着名民主党派领导人和知识分子受到迫害，其政治影响力越来越小，乃至被彻底边缘化了。
从经济角度分析，当时中国政治形势和社会形态的变化亦是民主人士在政府任职中减少的主要原因之一。1954年后为全面贯彻总路线，“一化三改运动”在全国风起云涌，对农业、手工业、资本主义工商业的社会主义改造进行得过急、过快、过粗，不但民族资本在国民经济中所占的比例下降，而且民族资产阶级的政治影响力也迅速下降。在经济领域，第一个五年计划的大规模开展，政府成为实现国家工业化的主导者、推动者和实施者，国营经济和社会主义集体经济在国家经济总值中所占比重越来越大，建国初期的五种经济成分已经被打破，资本主义经济成分基本被消灭，私营个体经济越来越少，民族资产阶级的经济地位随之不断下降。
从法律角度分析，1954年通过的宪法取代了《共同纲领》，它不是新民主主义类型的宪法，而是我国第一部社会主义类型的宪法。按照“五四宪法”规定，国家要保证优先发展国营经济；鼓励和指导资本主义工商业转变为各种不同形式的国家资本主义经济，逐步以全民所有制代替资本主义所有制。这不仅从法律上限制了资本主义经济的发展，而且使党外民主人士的政治和经济地位继续下降。在第一届国务院的人事任用中，民主人士开始出现被边缘化的趋势。
从思想角度分析，中共执政后，党内有一种极左的错误思想不断发展。党内部分极左人士自以为是所谓的纯粹的布尔什维克，其实受封建专制思想和斯大林的家长式作风影响很深，对现代民主理论知之甚少，对民主制度甚至采取反对的态度，对中共统一战线思想和方针也不重视。在党内和国家政治生活中乐于搞一言堂和个人集权统治，特别是毛泽东晚年“以阶级斗争为纲”的错误思想日益发展，个人专断、个人崇拜现象越来越严重，使共产党的民主集中制和国家的民主化进程以及社会风气皆遭到严重破坏。1954年时，党内有这种错误认识的人还不多，造成的后果还不严重，当时毕竟还有一批非共产党员被安排到部长的位置，他们对中国民主政治的发展起到了一定作用。195７年后在国家政治生活中排斥民主人士的不良趋向，随着中共党内极左错误思想恶劣影响的加深，在后来历届政府的组建中愈来愈明显，甚至在“文革”时期出现了全部由共产党干部组成各级政府的状况。
三、对中央行政体制变化和周恩来作用的分析
1949至1954年是中华人民共和国政权初创的关键时期，也是中央行政体制初步建立的重要历史阶段。建国至1954年宪法颁布以前，新中国成立并实行了中央人民政府下辖政务院的二级政府体制，政务院作为最高国家行政机关，统一管理国家行政事务。1954年宪法的颁布，对国家机构体系进行了重新规定，并正式确立了国务院即中央人民政府的一级政府体制，结束了二级政府的过渡状态。我们有必要对建国初期中央行政体制的变化调整和历史作用进行总体分析，同时对政务院总理周恩来在中央行政体制调整过程中发挥的重要作用进行客观评价。
1949年中国共产党通过武装斗争夺取了政权，建立了中华人民共和国中央人民政府，开始了由革命政党向执政党的政治地位的转变。新中国的政府机构是在计划经济体制下，以中国共产党的领导体制为核心，以行政体制为主体，以意识形态为推动力，构成的一个比较稳定的组织结构和规范系统。1949年至1954年间，中国共产党迅速成功地建立了中央人民政府和各级人民政府，实行的是典型的中央集权政治和计划经济体制。中国共产党在长期的军事斗争中形成的高度集中统一的政党体制和政治运作方式，在成为执政党后被全面移植到国家政治生活的管理中，从而使政党的功能体现在政府的政治功能中，或者说把政府的职能范围划入党的职能范围之内，造成了党政不分、以党代政的现象。高度集权而缺乏民主监督，容易导致个人崇拜和以人代法的现象。毛泽东曾提出“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的领导原则，使党委包揽了一切大权。中央行政体制虽然已经建立起来，而且在不断完善，但在国家政治运行过程中，缺乏有效的制度保障，使政府的作用难以真正发挥出来。
1954年全国人大的召开和第一部宪法的制定，使国家权力结构发生了一些变化。
按照“五四宪法”规定，中华人民共和国设立国家主席，行使国家元首职权，统帅全国武装力量，担任国防委员会主席和最高国务会议主席。与1949年规定的中央人民政府主席的权力不同的是，国家主席在行使权力、做出重大决策时，要听取人大常委会的意见，要听从人大常委会的决定。根据毛泽东的建议“五四宪法”还列出了“全国人民代表大会有权罢免国家主席的规定”。这是一种集体决策与个人决策相结合的机制，是对国家主席权力的一种重要限制和制约。
1954年国家行政体制的一个最重要变化是确定了国务院即中央人民政府的一级政府体制，改变了原来的中央政府下辖国务院的二级政府的过渡状态。国务院作为最高国家行政机关，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。这种改变对于加强中央行政机构的权威，减少行政层次，提高行政效率是有益的。这种政府体制有利于实行宏观经济规划和有效地调动全国的一切力量，有利于国家迅速实现社会主义工业化，巩固和发展社会主义制度。按照《中华人民共和国国务院组织法》规定，国务院实行总理主持国务院全体会议和常务会议的工作制度。负责政府方面的日常领导工作，凡属国家的日常事务，均由国务院会议讨论和决定，并下达指令和命令，保证其执行。这一规定是对国家最高行政机构独立行使职权的一种制度上的保证。
当然，1954年建立的中央行政体制也明显带有时代的印记，不可避免地带来一些问题。在中央集权和计划经济体制下，政府在职能配置上呈现出“全能主义”的特征，政府管理职能的发挥几乎无所不在。政府借助国家权力对社会生活的各个领域进行全面的直接管理和控制，不仅直接干预企业的生产经营活动，造成政企不分，而且对社会事务也采取大包大揽的办法，造成政社不分。致使政府财政支出增加，负担沉重。同时由于政府职能的越位，自身的行政执行不足，降低了政府的行政能力。一方面造成了政府机构重叠，职责同构，人浮于事的现象；另一方面也影响了经济规律作用的发挥和社会自身的发育。
随着政府体制的变化，中国的党政领导体制也做了一些调整。在党的领导体制方面，为了适应党中央日益繁重的工作需要，在中央政治局下建立了中央书记处，负责协助中央政治局研究和处理党和国家各项日常事务。政府工作的主要方针、政策和重大事项，均须提到中共中央政治局和中央书记处讨论和决定。在国家军事领导体制方面，一届全国人大组成的中央国家机构中，撤销了人民革命军事委员会的设置，改设不具有国家军事统辖职能的国防委员会。中共中央决定在政治局和书记处下成立中央军事委员会，来承担国家军事工作的领导职责。这项设置体现了党对军队实行绝对领导的原则。
1949年至1954年是新中国政权初创的关键时期，周恩来作为中华人民共和国第一任政府总理，在国家政治生活中担当了重要角色，几乎参与了领导国家建设的所有重大决策和重大事件。“这一时期，国家的内政外交无不浸染着他的思想和印迹。”
从1949年到1954年周恩来作为政务院总理，围绕建设一个什么样的政府、怎样把政府建设好这一主题，进行了具有开拓性的思考与实践，为政务院体制的建立和政务院工作的顺利展开进行了大量卓有成效的实践活动。新中国国家机构是在彻底打碎旧的国家机器基础上建立起来的，周恩来自受命担任政务院总理始，就直接肩负起组建政务院及其所属机构的紧迫重任。面对着国家百废待兴的局面和建国伊始严峻的国内外形势，周恩来集中精力，直接领导进行了组建政务院的具体工作，在机构设置、人事任命、制度建设等方面进行了精心设计和具体部署。在周恩来的领导下，政务院迅速组建完毕并投入正常运转，统一领导国家内政外交等各方面事务，确保了建立和巩固地方各级政权、恢复和发展国民经济、建立外交关系等方面工作的顺利展开。
从1953年到1954年周恩来为了完成中央行政体制由政务院向国务院的改变，在机构精简、人事安排、规章制度和党政关系等方面进行了深入思考并做了大量前期筹备工作。在这段时期内，周恩来不但在筹备国务院中发挥了任何人都无可替代的重要作用，而且还在具体领导国家行政工作中，对党政职能和如何正确处理执政党与政府的关系问题进行了积极的思考和有益探索。他认为，党的方针、政策要组织实施，必须通过政府、党组织保证贯彻。以此为原则，周恩来在领导政府工作中，一方面，把中共中央的方针政策通过政府的法令、决定颁布实施，并依据实际情况和需要，在政府职权范围内，发布了大量的指示、规定等行政法规；另一方面，对于许多重要的涉及面广的问题，周恩来在提交政务会议或国务会议讨论通过前，都要送请毛泽东、刘少奇等中央领导审阅批准。他一般在送阅时都写个简要信件或作批注，将文件形成过程的来龙去脉加以说明，以供参考。周恩来对党政职能关系的有益思考和探索，使政务院和国务院的工作既坚持了党的领导，又保证了行政工作的相对独立性及其行政效能的充分发挥。
