第一节 学校行政管理概述
1.学校行政管理的涵义
行政管理是指通过行政系统，运用行政手段，采取发布行政指令的方式进行管理的方法。行政管理方法是历史上最悠久的方法，也是最基本的、最普遍应用的一种方法。这一方法是建立在行政组织和行政领导人员发布的各种指令性文件、规章制度、命令和有关规范的基础上的。
行政管理方法是学校管理的基本方法，学校管理的其他方法的应用，不同程度上要以行政管理方法为基础，借助行政管理方法来推行。行政管理方法在学校管理中具有不可忽视的重要作用。
2.学校行政管理的特点
权威性
行政管理是一项具有权威性的管理方法。说它具有权威性，原因在于：首先，发布命令的机关或领导者具有权威性，这种权威性又强化了这些命令的地位和影响力。其次，这些命令的执行结果与奖励、惩罚直接联系在一起，这使得行政管理本身具有潜在威慑力量。
强制性
行政管理的强制性表现在下级必须无条件服从上级行政机关下达的行政命令，对不服从上级命令的下级，上级有权干预并作出相应的制裁性处理。行政性命令包括该做什么、不该做什么，前者是指令，后者是禁令，教职员工都得执行。
层次性
行政管理是通过行政系统进行管理的，行政系统是有层次的，层次之间靠责权关系相联系，谁也不得超越自己的职权范围。
垂直性
垂直性表现在上级领导下级，下级服从上级，上下级之间是垂直单向的关系。行政命令是纵向直线传达。上级发布命令，下级只执行一个上级的指令。低一层次只听从上一层次的命令，横向传递的命令无效。
3.学校行政管理的作用
是管理职能发挥作用的前提
在管理实践过程中，计划、组织、指挥、控制等职能的发挥，必须借助强有力的行政领导，要依靠行政组织和行政领导的权威。
使管理系统高度集中统一
管理系统是一个多因素构成的复杂的系统，要保证系统保持有序的状态，必须统一目标、统一意志、统一行动，而行政方法可以使整个管理系统达到高度的集中统一。
针对性处理难题
行政管理针对性很强，能有效地处理管理中的特殊问题和突发事件。它可以通过有针对性地发出行政指令，因时、因地、因事、因人而采取相应的方法，处理好各种棘手问题。
是其他管理方法的基础
政管理方法与其他各种管理方法是互补的、相得益彰的关系，而且行政管理方法是基础，任何管理方法的施行，都有行政管理方法的参与，因为行政就是治理国家、管理民众的事务，这种“治理”、“管理”都是通过发出行政指令实现的，渗透在一切管理方法之中，成为其他各种管理方法的基础。
4.学校行政管理的组织
教育组织机构
组织是人类社会生活中最普遍、最常见的社会现象。每一项社会活动，几乎都要以某种组织为其载体，并通过组织的形式表现出来。人们正是通过各种组织，把人力、物力、财力、信息、时间等要素组合配置，利用开发，从而达到特定的目标的。学校无疑也是一种组织。作为一种实体的组织，它是为实现特定教育目标、根据一定管理原则而构建起来的一个体系与机构；作为一种活动过程的组织，它又通过其特有的行为方式，保证传授知识，培养新人这一过程的完善并具有较高效率。
组织的涵义
什么是组织？静态地看，组织就是社会集团，是一个集团内各种关系的系统总和。组织将与该组织的生长体有密切关联的人、财、物。时间、信息、环境等因素有机地联系起来，从而形成一个开放的社会技术与社会信息系统。以学校为例，学校的教师与学生、教学设备和教学手段、学校环境和学校氛围等等，所有这些都构成了一定的关系系统，形成了较为固定的模式，如年级组、教研组、班级、团队等。从动态角度来分析，组织就是人与人之间的行为构成模式，是人为了完成共同的目标而彼此分工合作、相互影响的活动系统。也就是说，组织是一个人际关系的网络，它不仅限定了人与人之间的权责关系，同时也要求成员根据自己特定的地位去扮演一定的角色，形成一定的等级体系，并在这一体系中以自己特定的行为方式去从事某些活动。从生态学角度分析，组织又是一个有着生命活力的生长体，它随着历史和社会环境的演变而不断进行自动调整，以适应社会环境的变化。总之，组织不是人与物或者人与人的简单集合，而是一个复杂的、永远处于活动状态、又不断在自我调整和自我发展的综合系统。
组织的功能
所谓组织的功能，就是组织所具有的功效以及实现这些功效的能力。任何组织都具有一定功能，否则就没有存在的必要。组织的功能具体表现在：
（1）实现组织机构的目标。任何组织都有其特定目标，组织就是通过共同的目标，才把本来互不相干的人集中在一起的。巴纳德曾经认为，组织有三大要素，即协作的意愿、共同的目标以及信息联系。可以说组织的全部努力就是为了实现组织的目标。如果组织不具备这一功能，它就会衰亡、败落，最终停止它的生命。
（2）满足其成员物质和精神的需要。组织机构一方面要使组织中的每个成员都认识到自己的工作对实现组织目标的重要作用，从而鼓励和促进成员按时、按质、按量完成自己的任务，另一方面又要满足每个成员的物质和精神的合理需要，使他们在付出自己的才智和努力之后得到相应的回报。不能满足成员的需要，组织也就无法确保成员对组织的信任和忠诚。
（3）确定每个成员的位置。组织通过分工、建立权力等级链等手段，使组织中每个成员清楚认识自己在组织中所处的地位、职责、权利和义务。只有清楚地认识自己在组织中的位置，组织成员才能高效而又协调地完成组织的任务。
（4）及时调整和完善自身的结构。有效的组织总是根据所处环境的变化及自身的发展需要，及时地调整机构设置和人员关系的，没有自我调整的功能，组织就会被时代所淘汰。
我们说组织具有这些功能，并不是说一个组织不需要努力就会自动具备这些功能。要使组织的功能发挥到最大限度，还必须通过自身的努力，特别是在机构设置、人员安排、资源分配、信息掌握等方面下功夫。就像管理学家孔茨所说：“组织机构的设计应当职责分明，使每人都知道应该做些什么，谁对什么成果负责；应能排除由于工作分配的混乱和多变所造成的故障；并能提供反映和支持组织目标的决策沟通网络。”依靠这些努力，组织的功能发挥才有了保障。
组织的分类
为了认识组织的特性，管理学家们常常将组织进行分类。以下是几种较有影响的分类理论。
（1）按照社会功能所作的划分。每一个组织都有其特定的目标，而这种目标又是建立在满足社会某种需要的基础上的。由于社会需要的不同，因而就出现了各种社会组织。根据各种组织的不同社会功能，就能将社会上形形色色的组织分成四大类，即：以解决生存和供应问题为目标的生产经营性组织；以解决社会适应和平衡问题为目标的政治团体或政府机构组织；以解决社会统一问题为目标的法院、政党等利益团体；以维护和发展社会文化形态为目标的文化组织，如学校、教会、博物馆等。
（2）按照谁是受益者来区分。任何一种组织的存在，必有其受益者，有的组织的受益者为全体民众，有的为某种行业的民众，有的为具有某种条件的人员。从区分谁是受益者的角度，也可以将各种组织分为四大类：即：公益组织，其受益者为全体民众，如政府的行政组织、军事组织、消防部门、警察机构等；企业组织，其受益者为企业的所有者或股东，如各种公司、银行、商店等；服务组织，其受益者为与组织有直接关系的那部分公众，即通常所说的服务对象，如学校、医院、社会福利院等；互利组织，其受益者为组织内的成员，如工会、学会、俱乐部等。
（3）按照对组织的顺从程度来划分。根据组织成员对组织的顺从程度，可以将组织分成三类：强制性的组织，即通过强制性的权力迫使成员服从的组织，如集中营、监狱、精神病院等；功利性的组织，即组织主要依靠报酬、奖励等手段来赢得组织成员的顺从，如各种企业组织、劳工组织、商业组织等；规范性的组织，即主要通过各种规范手段，如提倡荣誉、声望、理想、职业道德等来赢得组织成员的顺从，像学校、医院、司法部门、教会团体等皆属于这类组织。
（4）按照能否自由参加所作的区分。社会的各种组织中，有的成员能自由参加或脱离，有的不能自由参加或脱离，有的不能自由参加但可自由脱离。根据这一标准，可将组织分为三类：自主的组织，即人人可自由参加及自由脱离的组织，如协会、学会、商会等；半自主的组织，即人员参加需一定的资格条件并经由遴选程序，但对脱离组织却多无限制。在担任成员期间，成员与组织之间各自负有明确的权利和义务，如企业组织、政府组织等；非自主的组织，即对参加或脱离组织都有严格限制，而无自主选择的机会，如精神病院、监狱等组织。
管理学家关于组织分类的理论对我们不无启发，我们可以看到，在他们眼里，学校这种组织总是现出与其他组织不同的一些特性。首先，学校教育组织不是生产和盈利性组织，故其基本作用不是追求直接的经济效应，而是要继承和发展人类的文化遗产；其次，学校从根本上说是一种服务性组织，服务对象就是学生，因此学校必须处处重视学生的利益，杜绝一切有害于学生利益的行为；第三，学校的组织和管理，主要依靠的是规范化的手段，学校将一定社会的规范、信仰、道德习俗等灌输给学生，要求学生遵循和发扬。所以，用过于强制性的教育手段，或是用功利主义的态度对待学校工作，都是与学校组织的基本特性格格不入的。
组织的管理幅度
组织的管理幅度主要是指组织结构的层次及管辖范围，通过对这一问题的研究，可以使组织更合理地设计管理层次，从而达到提高管理效率的目的。
长期以来，管理学家一直在研究组织中合理的管辖范围问题，人们很想知道，一个人最多能管几个人，一个组织究竟层次多一些，形成一种垂直式的组织结构好，还是层次少一些，形成一种扁平式的组织结构好。“我们所以要进行组织工作，理由是为了使人们能有效地进行合作，而与此同时，我们却发现由于管理宽度的限制而形成了组织机构中的等级层次。换句话说，由于一个主管人员所能管理的下属人数有限（尽管这个限度因情况不同而异），因而出现了组织层次。”
对一个组织来说，在通常的情况下，管辖人数越小，自然管理层次就越多；管辖人数越多，管理层次就越少。前者构成垂直型的管理架构，后者构成扁平型的管理架构。管理学家们经过大量的研究发现，一个组织应有适当的管理幅度，这一幅度通常被认为7个人较为合适，因为这是一个上司所能保持彼此间有效沟通的最大数目。较小的管理幅度意味着主管能更有效地控制部属，但如此则需要雇佣较多的管理人员，花费较高的费用。较大的管理幅度将可为组织省下部属的管理人事费用，但如此亦须冒较大的风险，因为多数员工的操作未受到充分的监督，且管理人员无法确知什么人正在进行什么工作。
显然，对任何一个领导者来说，即使能力再强，其管理的幅度总是有限的，所以适当的组织分层对任何组织都是必不可少的，组织就是通过适当的分层来实现其有效的管理的。
虽然管理幅度有一定的范围，但组织的性质和任务不同，管理的幅度也会有所不同。如在科研室或实验室中，就需要较小的控制幅度，如此管理人员才能有效地和部属讨论问题。而在大规模生产且工作专业化的工厂中，如果每一位员工都从事相似的工作，而且他们的工作结果都很容易加以衡量，则一位管理人员就可有效地控制几十位以上的员工。一般而言，凡工作性质明确、简单、固定并且较易衡量的，管理幅度可较大；反之，如果工作要求较不明确，部属有较多自由“处理权，工作的责任也较大，其结果也较难评价的，管理幅度可适当小些。拿学校系统来说，教师的工作性质与工厂企业有很大不同，专业性较强，教师对教学往往有较多的自主权，教学成效的评价也非易事，故在一般的学校里，管理幅度不宜过大。一位校长下面设2到3位副手较为合适，如果学校规模较大（如大学），则可安排3到5位副校长。在中小学的年级组，教师也不宜过多，过多了会影响教学管理的效果。
正式组织与非正式组织
管理学家常常喜欢将正式组织与非正式组织区分开来，以说明组织的内在特性。所谓正式组织，就是根据组织编制、章程或其他正式制度、规范而建立起来的系统，它是人们长时间置身其中，作用明显而且直接的社会群体，也是实现组织目标的重要载体。在正式组织的成员之间，有明确的上下级关系，有正式的公事往来，还有明确的协作义务等。教育行政管理机构、各级各类学校、各种各样的社会教育机构等，都是教育系统中的正式组织。正式组织本身不存在着任何固有的僵化的东西，相反，如果善于组织，它就会提供一种有利的环境，从而使个人当前和未来的努力都朝着有利于实现组织目标的方向发展。
