少数几家：1984年，国务院就批准了侨办、港澳事务办、公安部联合上报的请示，规定统一由中国旅行社总社委托各地中国旅行社承办归侨、侨眷和港澳台眷属赴港澳地区探亲旅行团在内地的全部组织工作，香港、澳门的中国旅行社负责当地的接待事务。1988年，经国务院港澳事务办与香港特别行政区政府协商，决定扩大香港游的规模，增加中国国际旅行社总社为承办“香港游”单位。
“7＋2”家：1990年出台的《关于严格按规定办理赴东南亚旅游业务的通知》批准了7家旅行社特许经营此项业务。1992年，国务院港澳事务办公室又增批福建省海外旅游公司、华润旅游有限公司开办赴港澳地区“探亲游”。但在实际经营中，未经批准而办理此项业务的旅行社多达900多家。
“67＋350”家：1997年出台的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》规定：出国旅游组团旅行社由9家增加到67家。在取消原来由组团旅行社自行委派的代理旅行社的同时，由国家旅游局批准设立了350余家出国旅游代办点（也均为国际旅行社）。
“528”家：2002年5月，国务院发布了《中国公民出国旅游管理办法》，根据规定：出国旅游组团社增加到528家，同时规定不设代办点和代理旅行社，而由组团社彼此之间相互代理。
中国由20世纪80年代的少数几家具有出境旅游经营资格的旅行社垄断经营局面逐渐转变为目前遍及全国各地的528家同时经营、相互代理的现状，使出境旅游的经营主体更加广泛。
3.外汇管理、出境程序不断放松和简化
近年来在出境旅游外汇管理上，国家外汇管理局放宽了外汇政策，为旅游者购汇提供了强有力的支持。例如2001年3月1日起发布了《关于旅行社旅游外汇收支管理有关问题的通知》，明确规定由旅行社集中办理旅游者零用费购汇，从2002年7月1日起调整为旅游者自行购买。从2003年10月1日起，旅游者购汇的指导性限额不再包含旅行社收取的团费，完全按照现有的因私购汇标准全额购汇。此外，关于运用外币信用卡在境外用于经常项目下的消费，可以回国补购外汇以及使用旅行支票的相关办法，政策环境越来越宽松。
2002年出台的《中国公民出国旅游管理办法》对出境旅游限制减少、手续也更加简便。在出境签证手续上也不断简化：例如，韩国济州岛、马尔代夫、马来西亚、新加坡、斯里兰卡等国都有对中国游客的免签等相关规定。此外，中国内地居民赴港澳也越来越便利。自2003年7月28日开始，广东省中山、东莞、江门、佛山市居民个人赴香港、澳门旅游的，可以持本人身份证、户口簿，申请办理《往来港澳通行证》及访问签证，签证有效期为三个月，分一次和两次往返有效。到9月1日，这一规定扩大到北京、上海、广东省广州、珠海、深圳市。
这些外汇管理和出境手续上的简化，都直接或间接地影响到了对出境消费额度、出境人数的有关限制。
在总量控制不断放松的政策背景下，我国蕴含的巨大出境旅游潜在需求被释放了出来。近年出境旅游市场发展势头迅猛。根据国家旅游局提供的最新消息，1992年至1997年的5年时间里，出境人数由300万人次增长到535.56万人次，平均年增长率为12%左右。从1998年到2003年，平均年增长率超过20%。2003年，中国出境旅游人数达2022万人次，超过日本，成为亚洲第一客源国。
同时，近年来部分中国公民在出境旅游过程中的惊人消费能力受到社会的普遍关注，也引起了学者的研究兴趣。按理说，中国作为发展中国家，出境旅游爆发出来的热潮同中国经济发展水平并不相称，除去“冲动消费”、“集中消费”、“家庭消费”等原因以外，出境旅游高消费还存在深刻的经济和体制背景。目前我国居民收入差距拉大，总体收入水平较低情况下，部分“新富”阶层出境旅游需求旺盛是其经济原因，在中国经济转型期存在的财政预算软约束、贪污、腐败等问题导致了大量公费旅游以及变相公费旅游形式的存在是其深刻的体制背景。以上两个主要原因导致了我国出境旅游存在畸高消费现象。在目前国内开放程度不断加强、世界经济联系日益密切的环境下，如果对这种趋势不加以调整和控制，据专家预测：在今后的5—10年内，我国每年出境旅游支出的增长速度将超过入境旅游收入增长速度10个百分点左右，到2010年我国国际旅游业贸易逆差将达到500亿美元左右的超高水平，将对国际收支平衡产生重大影响。
目前，出境旅游在我国还是一个新事物，需要有计划地加以引导和管理。从我国出境旅游管理政策和目前管理体制来看，随着出境旅游管理政策的不断放宽，目前，出境旅游目的地国家和地区增至63个，出境旅游组团社扩大到528家，再加上实际经营中存在的违规操作等问题，通过特许经营、目的地资格等政策性限制调节出境旅游总量和流向的作用力已经非常有限，出境旅游正在走向全面开放。在以后的出境旅游管理中，应该寻求更加常规化的管理方式和市场化的调节手段，主要着力点应该从以往的总量控制转向结构调整。
一方面，要把出境旅游政策调整放到国内宏观经济的整体背景中考虑。通过国内收入差距的调整，通过借鉴别国经验对出境旅游者数量采取税收等经济手段进行调节，促进我国入境旅游的迅速发展和出境旅游的良性、理性发展。
另一方面，根据公共财政的要求，强化政府财政预算约束，治理我国经济转轨中存在的贪污、腐败等问题，杜绝我国出境旅游中色情、赌博等消费渠道。通过经济调节和体制治理双管齐下，才能优化出境旅游的出游结构，杜绝出境旅游消费中的“高消费”，防止外汇大量外流造成的国际收支失衡。这也应该是我国出境旅游政策下一步调整的重点所在。
（二）《中国公民出国旅游管理办法》出台的主要背景
《中国公民出国旅游管理办法》（以下简称《办法》）是在《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的基础上，经过进一步的补充、完善和修改后出台的。这次修改出台的主要背景是：我国旅游业面临新的发展机遇和市场挑战，出国旅游市场在新的发展阶段面临新的发展形势，需要在管理手段上进行规范和调整，以理顺相互关系、提高国内旅行社企业的竞争能力，达到引导和促进出国旅游健康发展的目的。
1.我国加入WTO后旅游业面临一些新形势
2001年12月11日，我国正式成为世贸组织的成员国。从此，我国旅游业的管理和发展必须遵循WTO规则和我国“入世”的承诺，原有的一些不适应的管理手段，需要按照WTO的“国民待遇”、“最惠国待遇”、“法规透明度”等原则作相应调整。在此背景下，原有的《暂行办法》显得过于原则化，有些重要内容没有涉及和确定，而有些方面又强调过细，应当根据WTO的相关原则进行调整。
2.我国出国旅游市场快速发展
自20世纪90年代以来，我国出国旅游市场经历了从探亲游到自费出国旅游和出国旅游的发展阶段，时间虽短，但发展迅速。从1997年到2001年，出境总人数年均增加170万人次，其中一个重要原因是当时实际组织出国旅游的渠道比较多。由于出国旅游需要国家支出外汇，为了保持国家外汇平衡和经济安全，需要对出国游进一步有效地贯彻适度发展的原则，即在充分尊重公民出国旅游自由的前提下，加强对出国旅游渠道的管理，加强对出国旅游总体规模的调控。
3.出国游服务质量出现了一些不容忽视的问题
20世纪90年代中期，由于出国旅游规模逐步增大，《暂行办法》的一些规定不够明细，对在国外旅游服务质量的监控不够有力，出国游市场出现了不少新问题，如，旅行社超范围经营、虚假广告宣传、组团过程中的“零团费”甚至“负团费”、国外接待社强迫或欺骗购物、强迫或诱导旅游者参加自费项目或不健康项目等等，都影响着我国出国旅游市场乃至我国整个旅游业的形象。对此，旅游部门及时采取了一系列的整治措施，但仍迫切感到需要更强有力的法律支持。
此外，也有与现有旅游法规衔接的需要问题。在我国的“入世”承诺中，经营出境游业务被列为国民待遇的例外条款。按照世贸规则，对外不开放的领域应在国家的法律、法规中予以明确。为此，在新修订的《旅行社管理条例》中增加了“关于外商投资旅行社”一章，明确规定外商不得投资经营中国公民出境旅游业务。实际上，出境旅游业务也并不是对所有的内资性质的国际旅行社开放的。对此，《旅行社管理条例》的规定也比较含混，为进一步界定经营出国游旅行社资格，也应出台专门的出国旅游管理办法，具体界定具备哪些资格的国际旅行社可经营出国旅游业务，以便与《旅行社管理条例》相衔接。
案例8—3
15名游客十一期间参加了某旅行社组织的“泰国曼谷芭堤亚”旅游线路的旅游，每人缴纳了3980元团费。在泰国的第三天行程中导游突然宣布：后三天的行程将增加自费旅游景点，安排“A、B套餐”，A套餐每人1800元，B套餐每人1500元。游客马上质疑：旅行社在出团行程中已经安排了后三天的参观活动，缘何还要增加自费项目并捆绑销售？最后经交涉，导游同意将B套餐中减去两项，每人交1280元。由于旅行社只安排一辆车，15名游客只好被迫统一参加B套餐的行程，有些游客回国时身上的钱已所剩无几。
点评
由于东南亚游开展较早，利润已很低，因此某些旅行社受利益驱使经常会安排“境外加价”的行程，甚至给旅游者在国内一分不用掏的“零团费”，而到了境外却是名副其实的“购物团”。此类现象属于整治的重点，提醒消费者出游前细算账，对于价格特别低的线路一定要考虑其原因。
（三）《中国公民出国旅游管理办法》出台的基本原则
以1997年公布的《暂行办法》为基础修改出台的《中国公民出国旅游管理办法》，遵循了以下基本原则：
1.进一步体现出国旅游适度发展的原则
我国是发展中国家，国家外汇收支的总体平衡事关我国的经济安全和国民经济的持续健康发展。但是，随着我国居民生活水平的不断提高，出国旅游人数逐年递增，1996—2000年因私出境年均增长22.8%，2000年我国因私出境已经超过550万人次。这个增长速度明显高于一般国家。鉴于此，在新修订的《办法》第6条至第8条，明确了旅游行政部门安排每年度出国总量的职权和程序，并提出用《中国公民出国旅游团队名单表》（以下简称《名单表》）对出国旅游人数进行统计和监管，这实际上设定了对出国旅游进行总量控制的管理措施。同时，对于出国旅游者每人可换取和携带2000美元外汇的规定，在具体实施中也有所调整，由原来的把换取的所有外汇由旅游者自己支配，调整为在缴纳旅行社团款以后，外汇结余部分由旅游者自行消费。目前，出国旅游者每人可换取和携带的外汇已增加至5000美元。
2.体现多管齐下、共同监管的原则
由于管理体制等方面的原因，出国旅游的渠道一直是多元的，这给出国旅游的管理增加了难度。一些机构受经济利益的驱动，以出国考察、探亲（访友）、培训、留学、会议、商务等名义，变相组织经营出国旅游，甚至前往未经批准的出国旅游目的地，严重地扰乱了出国旅游市场秩序。鉴于此，在修改管理办法时，除明确规定旅游部门要加强对正规渠道出国旅游人数的总量控制外，着力填堵出国旅游的管理漏洞。《办法》第2条第2款、第4条第3款、第8条、第9条、第11条都作出了具体的规定，对于全面加强出国旅游市场的监管将发挥重要作用。
3.体现市场主体归位、责权挂钩的原则
在依据《暂行办法》进行出国游市场的管理中，一些方面出现了市场责任过轻或过重的现象。如，当旅游者在境外的正当权益受到侵害，对经营者的处罚不到位或难以实现；对旅游者在境外滞留不归，则对经营者的处罚又相对偏重，要求先缴纳罚款、垫付调查费用、遣返费用等等，迫使一些旅行社向旅游者预收出境按期返回的“保证金”；对出国游领队人员的市场地位和工作职责强调不够。这次修改，对组团社与旅游者、领队人员与旅游者、组团社与接待社、旅游者的权利与义务等关系都进一步作了明确规定。
4.体现尽量保护旅游者权益的原则
在出国旅游活动中，旅行社和旅游者虽然是合同关系，但由于二者之间的信息是不对称的，旅游者明显处于弱势地位。以往发生的侵害旅游者合法权益的案例，多数都是经营者利用了旅游者的弱势地位造成的。这次修改注意加强了有关内容的改进。在《办法》的约束性条款中，从第12条到第20条，约有近1／2的条款对出国游经营者的义务进行了约定；同时所有的惩罚性条款都是围绕上述约束性条款而设定处罚。
（四）《中国公民出国旅游管理办法》的主要内容
《办法》对旅行社取得经营出国旅游业务的条件、程序和组团社的义务、领队职责、旅游者的权利义务及罚则等方面的内容作了大量扩充，形成了一部比较科学、完善的行政法规。主要包括以下内容：
1.《办法》的目的和宗旨
《办法》第1条规定，制定本办法是为规范旅行社组织中国公民出国旅游活动，保障出国旅游者和出国旅游经营者的合法权益。
2.出国旅游目的地的审批
《办法》第2条明确规定，出国旅游目的地国家由国务院旅游行政管理部门会同国务院有关部门提出，报国务院批准后，由国务院旅游行政管理部门公布。任何单位和个人不得组织中国公民到国务院旅游行政管理部门公布的出国旅游目的地以外的国家和地区旅游。临时到非出国旅游目的地国家专项旅游，必须经国务院旅游行政部门批准。
3.经营出国旅游业务的组团社资格和义务
《办法》第3条到第16条作了详细规定。
（1）旅行社经营出国旅游业务应当具备三个条件
旅行社经营出国旅游业务应当具备的三个条件是：取得国际旅行社资格满一年；经营入境旅游业务有突出业绩；经营期间无重大违法行为和重大服务问题。
（2）申请经营出国旅游业务的程序
