我国农村剩余劳动力转移的流动成本普遍较大，这与宏观制度和环境有密切关系。当前增加转移难度的宏观因素主要有：①二元经济结构的制约。自20世纪50年代起，国家陆续建立了以户籍制度为基础的就业制度、粮食供给制度、教育制度、劳动保障制度和养老保险制度等制度，农村的发展无法享受与城市平等的待遇。目前这种城乡分割的二元制社会结构虽有所改善，但依然限制着农村剩余劳动力的转移。②土地流转制度问题。家庭经营承包是现阶段和我国农村生产力水平相适应的一项制度，但现实中由于土地流转制度不完善，缺乏对转让或放弃土地承包使用权者进行合理经济补偿的成熟规定，导致从事第二、三产业而离开土地的剩余劳动力，选择“兼业”经营方式。这样，“兼业”问题与农业小规模经营势必长期存在，影响农村剩余劳动力的顺利转移。③劳动力市场不健全。农村劳动力的转移多是自发的，带有团体倾向，缺乏正规的中介机构，他们主要是依靠亲属、老乡关系实现就业；规范劳动力交易行为的法律法规和运行机制不健全；劳动力市场信息管理和披露不灵敏。这些都制约着农村劳动力转移的效率和效果。④我国工业发展进入从外延型向内涵型转变的阶段，技术、资本开始排挤劳动力。外延型增长阶段的基本特征是，经济的增长主要是以工业中的劳动力人数的增加为基础的。而到了内涵型增长阶段，经济的增长将转而以技术进步和劳动生产率的提高为基础，对劳动力需求会出现停滞或下降。我国已错过了农村剩余劳动力转移的最佳时期。另外，工业结构性调整和国企改革使得城市自身分离出大量富余劳动力，这些都降低了城市工业等现代经济部门对农业剩余劳动力的吸纳能力。⑤农村劳动力素质低，且呈下降趋势。据国家统计局农调总队2001年抽样调查表明：当年转移的农村劳动力中，小学以下文化程度占23.5％，比上年增加47个百分点；初中文化程度占629％，下降22个百分点；高中和中专文化程度的比重是102％，下降11个百分点；大专文化程度以上的比重是07％；经过专业培训的劳动力比重是127％，下降124个百分点。农村劳动力由于文化程度偏低，缺乏专业培训，劳动技能较差，不能满足城市发展对劳动力的高素质要求，只能在城市从事最脏、最苦、最累的较为低级的劳动，从而很难进入一些较高层次的产业（如技术型和知识型产业）。而且从长远看，随着经济发展水平的提高和高新技术产业的兴起，科学技术物化于生产过程的速度加快，第二、三产业对从业人员的素质要求也越来越高。农村劳动力在自身素质和技能上的不足，使得他们的转移领域会越来越窄，从而使他们在城市就业中处于劣势。
（2）具体成本和收益比较。种种因素导致了农村剩余劳动力跨区域转移的成本相对较大，成为转移的重大负担，从而制约了他们的流动。具体有以下几种成本：
①信息成本。我国目前缺乏系统的劳动力供求信息发布机制，市场传递信息迟缓、覆盖面小、范围窄。再加上农村劳动力由于文化素质较低，获取和分析信息的能力较弱，使得他们获取信息方面主要靠人际关系网络，信息成本增加。②货币成本。这是最显性和最主要的成本，一般包括迁移成本、就业成本、生活成本等。迁移成本主要指农村劳动力跨区域转移本身的费用，如交通费等。就业成本主要包括劳动力市场上的交易成本、教育成本和政府职能部门收取的各种费用。生活成本主要包括家庭安置费用、房屋租赁费用及相关的生活费用，有的还有子女就学的额外费用。另外，以户籍制度为基础的劳动保障和养老保险制度使他们不能享受各种补贴、劳保、公费医疗、养老金等福利和社会公共服务。③风险成本。农村剩余劳动力转移到城市后，缺少土地和家人等基本保障，又缺少城镇的社会保障体系和社区组织等基本保障，失业风险增大，再就业难度大。由于他们一般生活质量较差，多干脏、累、险、苦的工作，伤病风险增大。④心理成本。由于现行体制的限制，转移到城市的农村劳动力难以实现真正意义的迁移，往往受到当地居民的歧视，难以产生被认同感。城市对他们的人文关怀很少，根本不能满足他们的精神需要。很多人到了谈婚论嫁的年龄却找不到另一半。同时，他们大大减少了闲暇时间和与家人亲友的团聚和情感交流的机会，心理孤寂，从而大大增加了心理成本。
另一方面，转移劳动力的收益相对很低。他们大多从事最脏、最苦、最累的较为低级的劳动，收入很低，有时甚至被拖欠工资。劳动部发布的《关于民工短缺的调查报告》表明：珠三角地区12年来月工资只提高了68元。佛山不少企业外来工月工资在10年前就已达到600~1000元，目前基本保持这个水平。而这些年来消费物价总体水平已明显上升，导致广东、福建等省实际工资水平的提高停滞不前甚至有所下降。不少企业，特别是“三来一补”等劳动密集型加工企业常常以最低工资作为员工的底薪，加班也不按标准支付加班工资。近几年来，随着消费水平的提高，城市生活成本不断加大。而国家对“三农”问题很重视，加大农业投入，减轻农民负担，农产品价格呈上涨趋势。这些使得农村剩余劳动力跨区域转移的收益/成本更小，一旦农民觉得小于1，他们就会选择不流动。还有一些偏远地区的农民因为务农的收益太低，无力负担沉重的流动成本，没有能力流动。这些在一定程度上导致了“民工荒”。
四、改善我国农村剩余劳动力流动状况的对策分析我国农村剩余劳动力的转移是一项长期而艰巨的任务，基于上述分析，我们可以从提高收益/成本的角度考虑相关措施：
1.加快以户籍制度为基础的一系列制度改革，取消各种不合理收费。考虑到我国各城市现有的承受能力，户籍管理不宜马上完全放开，可根据城市的经济、社会发展水平、管理水平的状况，逐步推进。同时，政府也应采取措施进行相应的住房、教育等制度改革，如大量建设政府廉租房，公办和民办两条腿解决民工子女教育问题等。此外，国家正在采取措施取消针对进城农民工的各种不合理收费，如城市增容费、暂住费、流动人员管理费、计划生育管理费、劳动力调节费、外地务工人员管理服务费等。这些无疑会促进农村剩余劳动力的转移，加快农村剩余劳动力进入城市的步伐。
2.健全社会保障制度，消除转移劳动力的后顾之忧。逐步扩大社保覆盖面，将进城的农民工纳入社会保险的范围，加强工伤、医疗保险和最低生活保障，建立城市包括下岗职工和进城农民在内的就业困难群体扶助体系和制度。
3.鼓励土地流转，允许具体流转形式多样化。
根据各地实际情况，可以采取转包、转让、互换、入股、租赁等流转形式，有偿流转。同时积极探索减轻进城农村劳动力负担的政策，允许非农业劳动力通过土地转让分解土地税费负担，对迁入城镇户口又不愿放弃土地的农民，可要求其承担相应合理的税费，使农民从土地上解放出来。
4.进一步整合劳动力市场，建立和完善统一开放、竞争有序、城乡一体化的劳动力市场。
将农民就业纳入国家统一的就业政策范畴，构筑政府和社会多方位的网络，为农村劳动力提供就业信息、技术培训、咨询、中介和合法权益保护的服务。同时，完善与《劳动法》配套的一系列法规建设，加大执法力度，依法保护农民工的合法权益，消除转移过程中一些不必要开支，有效降低流动成本。
5.调整现有城镇管理体制，提高城市管理水平，加强社区建设。
现在大中城市基本都建立了外来人口的组织管理体系，并出台了一些法规和政策，在管理外来人口方面取得了很大成效。但外来民工的管理仍存在很大问题，根源在于管理理念还是计划式和防范式的，导致高成本低效率。因此，应该从协作式理念出发，调整现有管理模式，使农民工摆脱“边缘状态”。同时城市应加快整体规划步伐，提高管理水平，避免“城市病”，以更好吸纳劳动力。
6.加大对农村剩余劳动力的教育、培训投入，提高他们的素质。
当前劳动力市场正由单纯的体力型向智力型、技能型转变，劳动者受教育程度越高，择业空间和范围越大，收入也越高，就业越稳定。为此，要继续抓好普及九年义务教育工作，同时有针对性地制定农民就业培训政策，支持农村的职业教育、专业技术培训和岗位定向培训。在资金方面，考虑投融资机制，广辟财源，吸引社会力量办学，建立多元化投融资渠道。
7.注重对转移劳动力的人文关怀。
现在的管理“只管手脚，不管头脑”，很多地方平时对农民工的利益需求、思想动态、文化学习、休闲娱乐和法制教育等精神世界的问题不闻不问，使他们觉得自己被城市和社会所排斥，容易导致很多社会问题，诱发犯罪现象的发生。应该给予他们同等的社会权利，为他们提供基础设施和公共服务，还可以采用联谊会、俱乐部等形式，提供转移劳动力的业余娱乐和学习场所，使他们真正融入城市社会中。
8.大力发展经济。
经济增长快慢是影响就业水平的重要因素，保持经济较快增长，是转移出来的农村劳动力能够获得较多的就业机会和稳定收入的前提。同时，加快农业产业结构调整和小城镇建设，增强农业内部和乡镇企业的吸纳能力，才能顺利实现农村剩余劳动力的转移。
总之，农村剩余劳动力的转移是关系改革、发展、稳定的关键环节，是解决“三农”问题的核心，我国的国情决定了这一任务任重而道远，需要在实践中不断探索新思路和新途径。
促进农村剩余劳动力转移的主要政策手段
一、消除农民进城的体制和政策障碍
抓紧取消对农村劳动力进城就业的限制性规定，逐步统一城乡劳动力市场，建立城乡劳动者平等就业的制度。加快户籍管理制度改革步伐，保障进城务工农民的各项合法权益，允许农民自主选择，进城定居，实现农村富余劳动力在城乡之间双向流动就业。推进农村医疗、养老保险改革试点，积极探索建立覆盖城乡一体化的社会保障体系，改善农村富余劳动力转移就业的外部环境。
二、积极鼓励发展土地规模经营
在继续坚持并完善家庭联产承包责任制的同时，应根据农民自愿的原则，积极鼓励并引导土地经营权的流转并向经营大户适当集中，不断提高农业的经营规模，促进一部分农民离开土地向城市转移并提高收入水平。
三、加强农村基础教育和劳动力的职业技能培训应重视加强农村基础教育，继续普及和完善九年义务教育，积极发展各类职业技术教育和实用专业技能培训，从根本上提高农村人口和农村劳动力的整体素质，以适应农村经济结构战略性调整和农村富余劳动力向非农产业和城镇转移的需要。
四、加快城镇化进程，统筹城乡就业
坚持大中小城市和小城镇协调发展，逐步提高城镇化水平，多渠道开发城镇就业岗位，更加充分地发挥多种所有制经济、劳动密集型产业和中小企业吸纳就业的重要作用，积极鼓励发展城镇第三产业。
