第一节教育立法概述
教育法制建设的基础是教育立法，教育立法的质量直接影响着教育法的实施程度，影响着教育法的威性和实施的效果。一部科学、实用、符合教育管理规律的教育法，会对教育事业的发展起到巨大的推动作用；一部空泛、敷衍、实效性不强的教育法，不但不能起到保障和推动教育事业发展的作用，反而会影响教育法的威性，使依法治教失去依据。因此，重视教育立法，科学地制定教育法，是教育法制建设最重要的一环。教育立法只有严格依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，遵循教育管理的客观规律，才能制定出科学、实用的教育法，为依法治教提供权威的法律依据。
一、教育立法的概念
教育立法，从狭义上讲它是指国家立法机关根据法定的程序，制定、修改或废止教育法的活动。从广义上讲它是泛指一切国家机关或地方政府制定和发布教育法律、教育行政法规、地方性教育法规和教育规章的活动。
教育立法活动的成果是教育法规，它是国家强制力保证其实施的有关教育的行为规则，它包括教育的法律、法令、法规、规章、条例、章程、决定、命令等所有规范性文件。
二、教育立法的依据
教育立法的目的是为了规范教育活动，保障公民教育权利的实现，促进教育事业的发展。教育立法是一件非常严肃的事情，它不仅有法定的立法权限和立法程序，也有其特定的立法依据。教育法规的制定要以下列内容为依据。
（一）《宪法》、《立法法》和《教育法》
《宪法》规定的是国家生活中最根本最重要的问题，是国家意志的法律化、定型化，是国家的根本大法。它代表国家和广大人民群众的根本利益，是全国人民一切活动的准则。因此它是一切立法工作，包括教育法制定的法律基础，无论是起草、修改，还是废止教育法都必须以《宪法》这个“母法”为依据，而不能与之相抵触。《宪法》不仅在总纲中对教育事业作了原则的规定，规定了国家发展教育事业的方针政策，规定了教育的基本制度，还在第二章中规定了公民有接受教育的权利和义务等。教育法的制定一定要为实施《宪法》所规定的内容和目标服务。
《立法法》规定的是国家法律、法规、规章制定的权限和程序，各类立法主体在制定法律、行政法规、自治条例和单行条例、地方性法规和规章时不得超越《立法法》规定的立法权限，也不得违反《立法法》规定的立法程序。因此，教育立法也必须依据《立法法》规定的权限和程序进行。
《教育法》是由全国人民代表大会审议通过的，在我国法律体系中，《教育法》是宪法之下的国家基本法律，与刑法、民法、农业法、工业法、劳动法等基本法律处于同等的法律地位。在教育法律体系中，《教育法》处于“母法”的地位。其他各项教育法律、法规必须以教育法为依据，不得与《教育法》确定的原则和规范相违背。
（二）社会政治、经济的发展水平
社会的政治体制，是教育立法的重要依据，在封建社会制度下，教育立法要依据封建君主的个人意志，而在社会主义民主政治体制下，教育立法的依据是国家意志、人民的意志，再不是依据某个人的意志。一定社会的物质生活条件是一定社会经济基础的反映。它决定着一定社会的政治和经济制度，决定着一定社会教育的发展，决定着一定社会的全民素质，自然也就决定着这个社会成员的法律观念和这个社会的法制水平。它是不以人的主观意志为转移的客观存在，不可以超越和违背，而只能遵从和反映，古今中外的法制历史无不证明了这一点。因此我们制定教育法归根到底要以一定的社会政治、经济体制和社会物质生活条件为依据。
（三）教育活动的客观规律和基本原理
教育活动的客观规律是教育事业本身所固有的、本质的、普遍的、必然的联系。这种联系是不以人们的主观意志为转移的。如果人们的行动符合教育活动的客观规律，那就能取得预期的教育效果，反之必然会导致失败。教育法规是由人制定的，是客观见之于主观的产物，它受主管教育的各级领导特别是处于高层决策位置的领导的认识能力、思想水平、道德素质、文化科学素养和民主法治精神的影响较大。而教育活动的客观规律是不以人们的意志为转移的客观实在，人们只有通过教育实践去逐渐认识它、利用它。人们只有充分认识了教育活动的客观规律，才可能制定出符合教育活动规律的教育法规，使教育立法科学化。
（四）教育管理活动的规律和特点
教育立法的直接目的是更有效地管理和规范教育活动。管理活动是一种特殊的社会活动，它有其自身的活动规律和特点。
教育管理是行政管理的一种形式，它和国家权力直接相联系，是国家通过各级行政机关对国家事务进行管理。我们制定教育法规必须以这些管理活动的规律和特点为依据。
三、教育立法的原则
教育立法是制定教育法规的活动，在制定教育法规的过程中，要遵循一定的法则和标准，这些法则和标准就是我们在教育立法过程中必须遵循的原则。
（一）社会主义方向性原则
教育立法是一种社会活动，立法的目的是使国家和人民的意志在教育事业发展上能得到充分体现。我国是人民民主专政的社会主义国家，因此，我们制定的教育法规就必须体现人民的意志，遵循社会主义方向性原则，这是由教育与社会之间的本质联系决定的。
（二）民主性原则
《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是教育立法民主性原则的法律依据。我国是人民民主专政的社会体制，教育立法必须充分反映人民的意志和要求。因此，在教育立法过程中要广泛听取人民的意见和要求，通过各种程序和形式，将人民分散的、零碎的愿望和要求转变为集中的、系统的意愿，拟订法律初稿，形成法律草案，然后再到人民中去广泛征求意见，进行修改后再提交立法机关审议通过，使人民的意愿上升为法律规范。
（三）实事求是的原则
实事求是的原则就是要求在制定教育法规时必须从教育工作的实际情况出发，从现实国情出发，从社会生产力的发展水平、已有的经济基础出发，从社会发展的客观规律出发，还必须从本国的文化背景、民族心理和公民的普遍素质出发，而不是从本本出发，生搬硬套。《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利和义务、国家机关的权力与责任。”在我国，教育立法还应考虑不同地区经济发展的差异对教育事业发展的影响，只有这样，才能制定出切实可行的教育法规。
（四）稳定连贯性原则
教育的发展和社会的发展—样，其过程是连续性的，并呈现出—定的阶段性，因此我们制定教育法规必须遵循稳定连贯性原则。
如果法规没有稳定性连贯性，朝令夕改或随意中断、废止，那么我们的教育法规就没有威性没有效力。这不仅不利于法规的实施，不利于教育的发展，不利于社会的安定，甚至还会带来严重的混乱和灾难。党的十一届三中全会公报强调指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制建设，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”江泽民同志在党的十五大报告中进一步指出：“逐步实现社会主义民主的制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”这些都要求我们的教育法规要保持稳定性和连贯性。
（五）原则性和灵活性相结合的原则
原则性是指教育法规所特有的确实性、规范性、可操作性和国家强制性等，不能体现原则性即丧失了法规的意义和作用。但在制定教育法规时也要体现一定的灵活性。灵活性是实现原则性的具体措施和手段。我国幅员辽阔，各地的政治、经济、文化和自然条件的实际状况很不平衡。因此我们实施教育法不能“一刀切”，而应该在贯彻原则性的同时考虑其实施的具体步骤、要求，以及应该区分的形式、方法、程度、时限等。如我国的《义务教育法》的制定就充分体现出这一原则。《义务教育法》规定实施九年制义务教育是所有适龄儿童少年的权利，也是国家、社会、学校和家庭必须依法履行的义务。这是一个原则性问题，这是法的规定。但是由于我国疆域辽阔，各地经济文化发展很不平衡，所以《义务教育法》第二条又规定，“省、自治区、直辖市根据本地区的经济、文化发展状况，确定推行义务教育的步骤。”就全国范围而言，大致可分为三类地区。第一类是经济、文化比较发达的地区，要求1990年左右，基本实现九年制义务教育。第二类是经济、文化中等发展程度的地区，要求1990年左右基本普及初等义务教育，同时积极创造条件，在1995年左右实现九年制义务教育。第三类是经济文化不发达地区，要随着经济的发展，争取在20世纪末大体上普及初等义务教育。《义务教育法实施细则》第7条还规定：“实施九年义务教育，可以分为两个阶段。第一阶段，实施初等义务教育；第二阶段，在实施初等义务教育的基础上实施高级中等义务教育。”这就是灵活性原则的具体运用。
第二节教育立法的程序
教育立法的程序是指国家机关在制定、修改或废止教育法的活动中。必须履行的法定步骤和手续。任何法律法规的制定都必须依照一定的程序，才具有法律效力。我国2000年3月15日通过的《立法法》对我国法律、法规、条例、规章的制定做了详细规定，为教育立法的程序提供了法律依据。
教育立法一般分为提出法律议案、审议法律草案、通过法律、公布法律四个步骤：（一）提出法律议案提出立法议案是我国立法程序的第一个阶段，是法律审议、通过、公布的前提。它是指被授予专门权限的机构和人员向立法机关提出法律草案，使法律草案列入议事日程；成为立法机关讨论的对象。
我国《立法法》第12条、13条、24条、25条规定，有权提出法律案的机关和个人有：全国人民代表大会主席团、全国人大常务委员会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军事委员会，最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会的一个代表团或三十名以上的代表，全国人大常委会10位以上的委员。
需要注意的是，提出法律案是法律规定的国家机关和人员的专有职权。它不同于法律草案。其他人员可以用各种形式提出对制定、修改或废止法律的意见和建议，但它不具有正式提出法律案的意义。未经授予专门权限的机构和人员提出的建议，以及虽被授予专门权限但未经过正式途径所提出的建议，均不能列入立法机关的会议日程。由全国人大的一个代表团或三十名以上的代表提出的法律议案，要由全国人大主席团决定是否列入会议议程，由全国人大常委会十位以上委员提出的法律议案，要由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，列入会议议程的法律议案，才能提交审议。
如《教育法》议案的提出，是在1986年六届人大四次会议上，由李登瀛等33名甘肃代表和季文美等44名陕西代表首次提出的。但在此之前，早有制定教育法的建议。1983年4月，在吉林省六届人大一次会议上，长春代表团高校小组提出应制定“教育基本法”。同年5月，在武汉召开的全国高等教育工作会议上，又有许多代表提出相应的建议。1984年5月8日，吉林省人大代表张贻侠、全国人大代表曾孝箴和全国政协委员李载柔联名写信，吁请全国人大代表和全国政协委员支持制定教育法。1984年10月，全国人大教科文卫委员会专门召开了教育立法座谈会。1985年开始起草《教育法》，经过十年磨砺，最后提交八届全国人大三次会议的《教育法（草案）》，已是经过十年调查、研究和起草的第12次修改稿了。可见，议案的提出以及纳入立法日程，都不是一件轻而易举的事，需要做许许多多的工作。
（二）审议法律草案
法律草案的审议，是指立法机关对于已列入议事日程的法律草案正式进行审查和讨论。在我国，对法律草案的审议一般经过两个阶段：一是专门委员会的审议，二是立法机关全体会议的审议。对较重要的法律草案，在提交立法机关审议前，首先交专门的委员会审议。如《立法法》第17条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。”第18条规定：“列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。”在全国人民代表大会讨论审议之前，通常要由提出法律草案的机关或人员说明该草案的基本精神、主要内容和立法意图，然后，再进行充分的讨论。必要时，还可向有关国家机关提出询问，要求进行说明。
