蔡禾
自20世纪90年代下半叶开始，“社区建设”这个词无论在学术界还是在政府都是使用频率最高的，而且它已经成为一个在城市实践中轰轰烈烈展开的行动。不可否认，已经开展的社区建设行动给社区居民带来了实效：小区变得整洁干净了，花草树木多了，购物方便了，小区文化娱乐设施完备了……但是，随着社区建设的发展，一些深层次的问题显现了出来，社区建设处在一个关键时期，面临一个直接影响城市社会、政治发展的选择问题，问题的核心是：社区建设是一个政府行政事业还是一个社会事业？事业性质的选择不同，社区建设的目标就不同，社区建设的行动方式也不同，社区建设的行动绩效必然不一样，而由此形成的城市中的国家与社会的关系也不一样。
一、社区建设问题的提出和组织选择
城市社区建设在20世纪末的中国提出不是偶然的，一个显而易见并为政府广为宣传的原因是政府为适应经济体制转变而政变城市管理模式。具体来讲它与以下三个方面相关。
1.在计划经济体制下，城市政府主要是依靠单位来实现城市管理，这种管理的有效性是建立在城市人对单位几乎不可分离的全面依赖上。但在市场经济体制下，各种非经济职能从单位中分离出去，因此需要有新的功能替代组织来承担由单位分离出去的职能。
2.改革不仅仅使政府与企业分离，也使政府以往通过单位实现对社会的控制明显减弱。在这里，社会是指一个人与人、群体与群体相互互动构成的领域，是个与我们的日常生活密切相连的领域。因为当人们与单位的关系契约化后，人们的非职业活动就不再受单位的约束时，日常生活成为相对自主的领域，各种表达自主利益的社会聚合会由此产生，政府需要一种新的形式实现对社会的控制。
3.随着劳动力市场的建立，职业流动和人口流动大大加快，伴随这些流动产生的诸种社会问题也相应增长，原有体制下对城市人口的管理方法已不适应，需要有新的形式来实现对城市人口的管理。
显然，要解决以上三个方面的问题，城市管理结构的重心必须由原来以工作关系为纽带的职业单位转向以居住关系为纽带的空间单位。因为诸多社会职能的实际运作、社会问题的产生、人们的日常生活总是在一定的居住空间中展开的，这个空间单位被我们称之为“社区”。社区成为新形势下城市管理最基层的组织形式。近年来围绕“社区空间范围应该有多大”的问题人们多有争论，有主张以街道为空间边界的，有主张以原来的居委会为空间边界的，有主张重新规划边界的。人们也提出了许多界定空间大小的依据，如有助于管理、有助于社区互动、有助于社区认同感形成等。其实，只要社区建设是一个行政目标，对于政府而言，社区空间大小的界定绝不像有些人提出的那样，要有利于建设一个腾尼斯的“熟人社会”，实质是如何有利于社区行政管理的效率，即多大的空间是最有效率的城市基层管理空间和什么样的组织形式最有利于实现城市社会的管理。
随着城市重心的向下转移，各种从单位分离出来的职能和新形势下的新的职能要求一起涌到了社区层面，如果我们将现阶段存社区建设中提出的种种任务作一个归类，大约包括四个方面的职能：一是完成上级政府交办的属于政府的职能，如宣传党的方针政策、计划生育、社会治安、人口登记和管理等；二是组织便民性质的活动，如安排小商品供给和家庭服务进社区等；三是提供社区公共产品，如美化社区环境、组织社区文化活动、对社区内弱势群体开展照顾等；四是反映居民的意见和要求。在我国城市政府现有的组织架构中，街道作为政府的派出机构是最基层的政府行政组织。显然，要有效履行如此复杂和繁重的职能仅靠原有体制下的街道权限和人力物力是无法完成的，街道组织的扩张成为必然。这种扩张从横的方向上看是街道组织自身的膨胀，即编制增加、财政投入加大、行政级别上升、权力加强，这一过程在全国各地都可以看到。然而横向扩张总是有限的，一来它受到政府规模的限制，二来街道辖区地域广大，街道工作人员难以与居民进行育接互动，从而难以最直接有效地实现对社区的治理。因此，城市管理结构中的基层组织形式不可能停留在现有的街道，它需要继续向下延伸，有更为直接面对居民的组织形式。
结果是：居委会成为这一制度选择的结果。居委会这一过去几乎没有人关注的“自治”组织在城市政府行政管理结构中的地位上升了，在大多数城市，居委会改名为社区居委会，居委会建设受到重视，居委会的办公经费得到增加，居委会工作人员得到扩充并逐渐正式化，居委会直选被纳入政府的议事日程，一个被称与村民委员会选举具有同等政治意义的居民委员会直选也在城市中展开。
二、作为政府行政事业的社区建设
从国外成功的社区建设经验来看，社区建设是一个政府与社区居民共同参与协调的结果，而一个自主自治社会的形成是实现这种参与协调的前提。改革开放不久，我国政府就提出了“小政府，大社会”的口号，国家期望从企业分离出来的职能不是由国家捡拾回来，而是通过一个相对独立的社会来完成。社区建设与居委会直选、居民自治正是在这样一个背景下几乎同时提出来的。从直观的层面上看，政府这样做是试图通过推进居民自治来培育一个自主的社会，是与国际上社区建设的经验相一致的，但社区建设的实际情况可能与以上解读相背。
自社区建设开展以来，大量的城市管理职能向社区转移使得居委会日益被淹没在政府交办的事务中，原本属于“自治”的组织被行政化、科层化，目标政府化；居委会人员日益“公务员化”，居委会直选的居民委员被纳入政府编制，公务员的任职标准进入居委会委员的选举标准，向公务员身份的转化成为居委会委员的目标取向，我们的政府可能从来没有如此庞大的领取政府薪金的街道和居委会职员队伍。用街道和居委会人员自己的话来讲，居委会不过是街道政府的“一条腿”，社区建设不仅没有使这条腿独立，反而使它长“粗”了，居委会实际上无自治可言，它与政府之间的关系实质上成为领导和被领导关系。城市居委会直选也没有带来居民对民主改革的喜悦，居民对选举的参与热情恐怕远没有政府预期的高，一些地方为了吸引居民参加选举不得不靠派发礼品。同时，我们的政府也从来没有像今天搞社区建设这样管理如此多的社会事务，从环境美化到活动中心建设，从退休安置到残疾康复，从便民服务到街头广场文化……为了满足社区居民不断增长的需求以取得社区管理的合法性认同，政府不得不几乎包揽了社区公共产品的供给，如果说以往是单位办社会，今天则有政府办社会、政府办社区之趋势；如果说以往是单位社区化，而今天则有社区单位化的趋势。“小政府”没有出现，真正自主、自治意义上的“大社会”也没有出现。
为了办好社会，办好社区，基层政府面临巨大的社区建设财政压力，因为市、区二级的社区建设财政拨款在大多数城市难以满足社区建设的客观需要和基层政府追求“政绩”的要求，这种财政压力导致基层政府追求自办经济的冲动，社区服务成为许多基层政府合法垄断的经济产业。这样做的结果不仅使许多名目上是社区建设的行为实际上与社区建设的本质相背（例如许多街道政府在马路两旁随意占道搭建临时建筑出租给商铺收取管理费），也使政府在市、区两级政府从直接经济活动中退出的同时却在街道基层走进了经济活动。
这实在是一个悖论，政府积极主动地推进了居民自治，但作为自治的组织（居委会）实际被纳入城市社会管理的架构，最终成为政府领导和指挥的、对居民加以管理和控制的基层行政单位；政府想通过自主自治的社会来使政府脱身出社会事务，但最终却是自己在办社会，甚至自己办经济。
在这里，一个问题提了出来：如果城市管理客观上需要在街道组织之下设立一级最基层的单位，政府为什么不直接设立，或者将居委会转变为正式的政府行政部门，而是要选择居委会这一在法律地位上属于“自治”的组织形式？而且政府还在城市中积极推进居委会直选这一具有明显政治改革符号意义的行动？仅仅从政府城巾管理的行政效率而言，在街道之下设立一级正式组织完全有可能比现在以居委会作为最基层组织更有行政效率。事实上，在目前的城市居委会直选中，担心当选的居委会工作人员“不听话”、难以控制和领导是绝大多数区街政府官员的忧虑。
对我国现阶段产生的居民自治、居委会直选实际上可以从两个不同的角度去解读。一是从政府行政的角度解读，它是政府在建构新的城市管理的科层模式，从而加强政府对基层社会管理的行动能力；二是从政治民主的角度解读，它是城市政治改革的一部分，意味着民众自主管理并实施对政府行政的监督。笔者更趋向于第一种解读，当然这并不是说居民自治、居委会直选对第二种解读毫无意义。
其实，这种以“民治”的形式实现国家对基层社会的治理在中国的历史上由来已久。在封建中国的大多数朝代里，“官治”都只到县一级，作为社区的“乡里”并不是政府行政权力的一级组织，乡里始终是靠“民治”维持秩序。也就是说，虽然基层社会管理的组织架构--保甲是政府设立和制定的，但这一组织架构中的工作人员却不是“政府官员”，而是由民间推举产生，实行“民治”。
为什么国家要以“民治”的形式实现国家对基层社会的治理？对于这点可以从经济学的立场去解释，即“民治”可以起到精简政府机构、减少政府人员、节约政府开支的作用。这个解释有一定的说服力，在对改革开放前的城市居委会的理解上尤其有效，因为那个时候居委会干部确实是没有薪金的，居委会工作完全是靠热心人士自愿参与开展的。但这个解释对现在的制度选择则并不充分，因为通过社区建设，我国现有的城市居委会都已经有了固定的编制，完全由政府支付工作人员的薪酬和办公经费，如同一级政府行政，只是名义上他们不属于政府机构或公务员编制罢了。笔者更愿意从政府管理的合法性去解释“民治”的由来。许多人喜欢用“总体控制”这个词来表述高度集权的体制，喜欢用“原子化”这个词来表述在这种体制下的民众，认为他们是没有利益表达的通道，没有任何自主行动的空间，受到全面的、超强的控制。我以为这种观点过分强调压制的一面。实际上除了在人被作为物品隶属于主人的奴隶社会，其他任何社会的政府都要寻求民众对治理者的合法性认同，而且治理越是接近基层，越是直接与民众打交道，治理者的合法性越重要，而“民治”显然比直接的“官治”更容易得到合法性认同。因为“民治”的领导者是社区的“内部人”，与社区居民存在日常生活层面的交往并容易了解和认识社区的利益。一般来讲，社会利益的冲突总是从基层开始，在基层不能解决的情况下才向上发展，所以居民对基层治理的合法性认同有助于社会冲突被消化在有限的空间而不至于动摇更大范围的秩序和稳定。社区是一个与日常生活紧密相连的领域，是一个更多体现非正式关系的共同体，因此社区治理往往要借助的是地缘、血缘、情缘，“熟人”和“面子”在社区治理中往往是有效的，因此，“民治”比“官治”能有效、合法地运用非正式关系介入居民的日常生活，实现基层的治理。更重要的一点是，“民治”使政府有了规避冲突的形式，因为以“民治”形式治理社会基层可以使许多始发于基层、原本属于“官治”的问题形式上转化为“民治”的问题，使官民冲突变为非官民冲突，政府与居民之间的直接冲突被最小化，从而减少了对政府的压力，“官治”总是在“民治”失灵时才出场，这为调整原有的治理规则，保持“官治”的“公正性”和“权威性”提供了机会。
我们常说在改革开放前的体制下，政府直接实现了对个人的全面控制，其实这并不完全准确，因为即使在当时政府也没有直接对个人实施控制，对个人的控制是建立在单位制上的。而单位实际上存在一个个人与组织“讨价还价”的空间，因为政府制定的政策在单位内有一个如何执行的浮动空间，这就把原本属于个人与国家的冲突转变为个人与单位“讨价还价”的冲突，单位的职工代表大会往往承担了“讨价还价”的角色，因此它也具有“民治”的性质，所以单位管理者对职工代表大会给以他的合法性认同也是不可忽视的。
由此可见，长期以来中国社会治理架构中存在的“民治”实质上是以一种特殊形式存在的“官治”的组成部分，或者说是政府权力运作的辅助形式，是服务于政府管理行政效率的。所以，目前推进的居委会直选在社区建设中的价值主要不在于政治改革方面。因为，如果作为一种政治改革，居委会在社会治理中的作用就不应该仅仅在于“自我管理、自我教育、自我服务”，它还应该是一支代表居民众利益、参与政府管理、监督政府公共资源使用的力量，显然居委会不具后一种性质。
