第26章 种族不平等、种族主义与福利国家

这一部分讨论战后英国的社会政策和“种族”，主要关注黑人的情况，他们中的大部分是战后来自英国在加勒比地区、东非和印度次大陆的殖民地移民劳工的后代。英国还存在包括犹太人在内的许多其他少数族裔群体，他们的福利国家经历和黑人有许多相似之处，但是战后时期民主政治和移民政策的种族化将有色人种置于一种较少福利公民权的不同类别当中。

移民与移民政策

大部分加勒比黑人移民在２０世纪５０年代末和６０年代初来到英国，但是战后时期亚裔移民的扩散更为均衡，并且在６０年代末达到顶峰。一些移民工人是由私营和国营部门的雇主在前殖民地直接招募的。黑人移民被看做廉价的劳动力储备。比如，国民卫生服务自成立起就主要依靠移民工人和黑人移民。战后自由集体主义不仅仅涉及以福利国家为基础对阶级关系和公民权的民主重构，也带来了以英联邦为基础的殖民地关系的重构。随着英国给予印度独立权，１９４８年的不列颠国籍法案明确了英联邦国家和英国殖民地的公民进入和定居英国的权利。从那以后政府在没有完全破坏英联邦公民权概念的前提下，逐渐发展出更为有效的措施控制黑人的入境和定居权。到了２０世纪５０年代初期，“工党和保守党政府将一系列隐蔽，甚至有些违法的限制黑人移民的管理措施制度化”（Ｓｏｌｏｍｏｓ，１９８９：４６）。２０世纪５０年代可以看到黑人移民对福利国家影响的激烈的政策和公共辩论。事实上黑人没有权利接受提供公寓这样的福利服务，或者是受到与其他人不同的更差的种族化的待遇。主流观念认为黑人是主动地以个人身份来到英国的，因此没有必要为他们提供福利。没有意愿为黑人提供福利，同时当黑人使用福利服务时被当做小偷。（Ｗｉｌｌｉａｍｓ，１９８９：１８０）在白人明显的种族压力的推动下，２０世纪５０年代后期骚乱频发，２０世纪６０年代末期的鲍威尔主义以及在２０世纪７０年代末期国家前线党的兴起，从１９６２ 年起工党和保守党政府实现了逐渐严格的移民和国际法律和管理，这些对来自前殖民地的黑人产生了特定影响，并且给予移民官很大的灵活行事的权力。在几乎数不清的方面立法及其执行的内容和影响都是种族主义的。最引人注目的可能是１９７１年的移民法最终取消了持有工作签证的英联邦国家黑人公民在英国定居的权利。１９８８ 年移民法要求所有希望接受来自海外的配偶或者是子女的在英国定居的英国人和英联邦公民必须为他们提供担保并证明他们能够养活自己而不需要依赖“公共基金”。在１９７３ 年和１９８８ 年之间这一约定只适用于那些１９７３年以后定居在英国的人。这些措施特别对黑人定居者和亚裔人群产生了很大影响，导致家庭成员有时要分离多年。因此移民官员需要对积极的担保人进行评估并参观他们的家，同时他们要调查亲属关系的真实性来防止担保欺诈。种族主义的移民控制的合法性在于那些希望来到英国的人大多来自于穷国，并且根据１９８６年的政府政策声明的说法：“考虑到住房、教育、社会服务当然还有就业，国家不可能为所有来到英国的人提供这方面的支持，因此，为了能够提供发展和维持良好的社区关系必须的条件，严密的移民控制是必须的。”（转引自Ｓｏｌｏｍｏｓ，１９８９：６０）

因此，与适应白人关注黑人的福利困境一样，在福利削减过程中福利国家的压力都明显集中在政府身上。结果是越来越多来自黑人和其他少数族裔社区的非法移民遭到驱逐。在律师和竞选团体的支持下，个人和社团为反抗和挑战移民官员管理操作上的灵活性做出了巨大贡献。

不光是警察和移民官员，还有雇主和福利机构协同通过针对黑人的护照和身份证检查来强制执行移民法。（Ｇｏｒｄｏｎ，１９８５）这“已经导致许多黑人产生恐惧，他们因为害怕他们的身份和合法性被看做有问题的而不敢申请他们合法应得的福利或服务”（Ｇｏｒｄｏｎ，１９８５：９４）。通过关注于上文提到的“求助于公共基金”的规定，移民法剥夺了越来越多黑人的福利公民权。这为环绕福利国家的政治氛围做出了贡献，在这一政治氛围中，针对黑人福利需求的合法要求被看做是不可信的。因此，地方教育当局、房屋部门、福利机构和医院等机构越来越倾向于将黑人的合法要求和需要看做是不重要的，特别是在福利支出被削减的情况下更是如此。因此，在２０世纪８０年代末期，许多伦敦东区的孟加拉人发现，当他们无家可归时并且无力让他们的孩子上学时，即使实质上来说他们的移民身份是合法的，背后有法院支持的地方政府也没能帮助他们。与本书中其他三个福利国家一样，种族主义移民政策的方方面面已经深深渗入到了英国福利资格的日常操作中去了。

黑人在英国福利国家中的位置

到了２０世纪８０年代末期有超过４０%的英国黑人出生在英国，并且超过三分之二拥有英国国籍。英国福利国家中绝大部分黑人的正式处境要比德国从前外籍劳工的处境安全得多。到了２０世纪８０年代末期，加勒比和非洲裔黑人总数达到大约６２５ ０００，亚裔人口达到大约１２５万人，使得黑人人口占到了英国人口的３ .５%。很难判断福利国家在基础福利中多大程度上缓解了种族不平等来应对上文讨论过的消极力量。明确的是，在２０世纪７０年代和８０年代黑人在维护其福利国家中的权利特别是在住房和教育领域的权利上呼喊声越来越大并且在政治上更好地组织起来。如果福利国家中包括反歧视的立法不存在或者被严重削减，这将会和对女性和穷人的影响一样对黑人产生不同的负面影响。事实上从２０世纪７０年代中期以来福利国家的削减、失业和贫困的迅速增长以及日益扩大的收入不平等对黑人社团产生了不同的影响。差不多就在这个时候，黑人政治家开始抨击地方政府，同时黑人专业人士开始从内部影响福利国家，平等机会和少数族裔政策开始被一些雇主和福利机构采纳，也就是在２０世纪７０年代中期自由集体主义开始发生转变并且新正统观念认为福利国家已经承担了过多的义务。换句话说，随着黑人的福利要求被越来越有效地体现，同时，福利国家削减的动力也越来越大，这一情况与美国类似。举一个例子，当黑人开始实现享受由公共基金资助的、低房租住房权利时，政府大幅度削减公共住房建设计划并且对购买公房的老租户提供津贴。这进一步强化了由３０年的制度化种族主义分配政策制造的不平等。（Ｇｉｎｓｂｕｒｇ，１９８９）从１９８１年到１９８５年之间的城市造反运动的影响到日常游说、自发组织和政治代表机构范围内，黑人社团在捍卫福利国家上扮演着核心角色。比如，黑人群体已经在为住宅协会争取公共基金从而提供低房租住房上取得了一些成功。

种族不平等最重要的方面体现在劳动力市场上。黑人就业者比白人就业者更多地倾向于从事地位低的、收入低的职业，同时也更加容易失业。在从２０世纪６０年代中期到８０年代初期这一阶段，“有证据表明在行业或者职业集中程度、工作水平、收入或工作模式上黑人和白人就业者在劳动力市场上的情况没有相似之处。同时黑人就业者和白人就业者在失业上的差距明显扩大了”（Ｊｅｎｋｉｎｓ，１９８８：３１５）。２０世纪７０年代中期和８０年代初的经济衰退不同程度地增加了黑人的失业，因为黑人就业者“不成比例地更倾向于在一些行业（比如制造业和医疗服务）、职业（男性的体力和半体力工作）和地区（城市中心区和北部及中西部产业衰落地区）就业，而这些行业、职业和地区特别容易受到失业的影响”（Ｊｅｎｋｉｎｓ，１９８８：３１５）。

这些因素可以被描述成对就业有结构性的种族主义影响。另外，有充分证据证明英国劳动力市场上存在制度化的种族主义和明显的种族歧视。（Ｏｈｒｉ ａｎｄ Ｆａｒｕｋｉ，１９８８；Ｊｅｎｋｉｎｓ，１９８８）整个２０世纪８０年代，少数族裔的失业率依然大约是白人失业率的两倍，失业者中加勒比黑人、巴基斯坦和孟加拉裔男性特别多，同时也包括所有青年黑人。

对就业和福利上的种族主义和种族不平等的政策分析自然关注政府的反歧视措施。然而对种族主义和种族不平等最显著的挑战采取抗议和活动的形式，这些抗议和活动是由个人、志愿团体和组织以及非正式的工会、专业人士社团和其他在邻里社区、工作场所等地方采取行动的其他非正式社团发起的。虽然这些抗争活动通常为抗争提供了重要的背景和平台，但正式政策往往紧随着这些抗争活动而来。因此，每年数以百计的就业者在行业和就业上诉法庭中赢得声称被雇主种族歧视的案件。本－图卫姆等人（１９８６：１７３）记载了在住房、教育和社会服务领域地方志愿组织是如何成为重要的集体路径的，通过这些路径争取种族平等的地方斗争得以实现。在正式法律上，政策的首要工具是１９７６年的种族关系法，该法案是福利国家危机之前的１９７４年至１９７９年工党政府在其比较激进的执政早期的产物。该法案的通过反映了对黑人青年人的隔离现象的担心，同时关注于改变人们对种族主义移民政策的批评以及对工党黑人选民的要求作出行动反应的需要。虽然没有该法案情况可能会变得更糟糕，但是人们普遍认为１９７６年种族关系法在降低结果种族不平等上只起到了很小的作用。一些保守党人以此为借口建议废止该法案，但是大多数反种族主义者和平等机会鼓吹者都认为以美国模式加强立法将会为挑战现状提供象征意义和实践上的平台。１９７６年法案不仅将直接种族歧视也将间接种族歧视看做是非法的，间接种族歧视即形式上的平等操作产生了歧视性结果。然而：

从表面形式来看，该法案是对制度化歧视观念的某种狭隘而笨拙的表述。正如该法案要求法院找到更多的更大范围内社会关系的“社会事实”。这一行动有悖于英国法庭根据已有事实判断的现实，也使得法庭深感不习惯。（Ｌｕｓｔｇａｒｔｅｎ，１９８７：１７－１８）

在现有法律之下挑战最明显的直接和制度化种族歧视之外的所有种族歧视是不可能的。然而１９７６年法案第一次授权个人可以将直接性种族歧视的案子递交到县法院和就业法庭上去。这一权利主要被运用在就业案件当中，但是由于法庭缺乏有力可用的制裁措施，因此这一法律的效力被严重限制了。法定的罚款和赔偿金水平都不高。在１９８９年有１１５位成功的个人申诉者得到了英国种族平等委员会（ＣＲＥ）的支持并且平均得到了１ ５２７ 英镑的赔偿金（ＣＲＥ，１９９０：１１０），但这对大多数雇主来说并没有什么威摄力。除了帮助申诉者之外，在１９７６年法案中，英国种族平等委员会还是具有有限权力的法定看守人，主要在教育、住房和就业领域为组织发展自愿行为准则以及对那些被怀疑存在直接或间接种族歧视的组织进行“正式调查”。英国种族平等委员会在这些方面的行动对福利国家的机构，特别是地方当局的住房和教育部门产生了一些积极影响，但是对私人福利机构和私人雇主的影响还是非常有限的。最终，１９７６年立法要求地方当局“提高机会平等性”，结果是他们宣称自己是平等机会雇用者，这一做法在２０世纪８０ 年代为其他大雇主所模仿。但是至少在短期内，“似乎在成熟且完善的平等机会政策的控制和就业结果的积极变化之间只有很少或是没有联系”（Ｇｉｂｂｏｎ，１９９０：１９）。地方政府的支持行为和遵守合同的措施比较少见，并且通常遭到中央政府和法院的不满。虽然现有英国的反种族歧视政策明显不充分，但是这些措施相对而言要比包括瑞典和德国在内的欧洲其他国家的政策要进步和明确得多。

在撒切尔政府下，除了日益从紧的移民规则之外在种族关系政策上几乎没有明显的变化。英国种族平等委员会和其他公共组织的现有反歧视政策“都是在如果不是说敌对那么也至少是在负面的环境和空间中运行的”（Ｓｏｌｏｍｏｓ，１９８７：４８）。然而对于政府来说，废除种族关系法实在是太明显了，太容易引起争议了以至于不能这么打算。由英国种族平等委员会、反对党和许多其他机构建议的积极的法律改革与撒切尔主义的自由市场、个人主义立场相违背。目前的情况是在某种程度上陷入了僵局，也就是说政府政策的结构性影响和劳动力市场倾向于加剧种族不平等的共存，同时个人反抗及其成功、地方斗争及其发起者以及产业中的种族关系状况改善并存。