行政组织的纵向结构，亦称结构的层级化，它是指行政组织内部按上下层次关系而有序构成的形式。行政组织结构的层级化就是按等级原则设计而形成的。它的职权和职责从最高层向最低层沿直线分布。因此，层级化是指各级政府之间、职能部门上下级之间的机构、职位、人员的配备和责任、权力、工作程序的等级划分。每一层级有其自己的管辖范围，有其自己的职责和权力。它要求下级必须服从上级，听从上级的指挥、领导和命令。行政组织结构层级化的基本问题是要确定各层次之间的隶属关系，而要确定这一关系，就要解决管理层次和管理幅度的问题。
管理层次是指行政组织系统划分管理层次的数额。它的主要问题是管理层次必须适当，如果过多会造成信息不畅、程序复杂、公文旅行、劳动重复、官僚主义等。管理层次过少则会造成分工不明确，责任和权力不清，不能调动人的积极性。
管理幅度是指直接管辖下属的数额。如国务院管多少部，部管多少局，局管多少处以及各级首长直接管多少个下级等。管理幅度过宽，管不过来，则会造成穷于应付的局面。管理幅度过窄，则会造成对下属干涉过多，事无巨细都要过问，下级无法开展工作。
管理幅度和管理层次必须适当。一般来讲，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。
管理幅度的大小要受到人员关系数的影响，每个上级直接领导下属人员在开展工作时，都要形成许多关系数。例如：当一个上司领导一个下属时，他们形成的关系数为1，如果领导几个下属时，人员的沟通关系数就会骤然增加。据法国数学家格雷卡耐斯的计算：管理幅度为5人时，沟通关系数达100个；管理幅度为10人时，沟通关系数为5210个。除此而外，管理幅度的大小还要受工作性质、人员素质、领导能力等因素的影响。
行政组织结构的层级化是行政管理的需要。其优点是权力沿直线分布，权力链清楚，利于政令统一，领导指挥统一。权力集中，层层隶属，层层节制的上下级关系，有利于信息传递和监督。层级化不仅行政目标明确，而且分工和工作程序也十分明确，职责十分清楚，利于调动工作人员的积极性。层级化是行政管理效率化的有力保证。
3．行政组织结构的部门化
行政组织结构的部门化，是指同级行政部门之间平行分工的构成形式，一级政府，除领导决策机关外，按行政目标、权力责任和业务性质等的区别划分若干个平行的职能部门。这种划分是对行政目标职能的分解，也是一种分权。
行政组织结构部门化的作用是很大的，它是层级化的基础。一般说来，只有当职能部门确立之后，层级化才能进行。
部门化可以扩大政府组织的管理职能。随着社会公共事务的增加，建立职能部门，能及时灵活地管理行政事务，扩大行政管理职能。但是，部门林立，机构臃肿，也会造成行政效率低下。所以，要尽量控制部门的增加，严格按照行政管理的职能来设置部门。
4．行政组织体制
行政组织体制就是依法建立的管理国家行政事务的组织结构形式和工作制度。它的核心内容是行政机关职权的划分。根据各国行政组织的职权体制划分，主要分为以下二种类型。
一是首长制和委员会制。凡政府组织法定的最高行政决策权力和责任，赋予一人承担，被称为首长负责制；赋予委员会议集体承担，称为委员会制。首长制职权集中、责任明确、行动迅速、效率较高，便于建立强有力的行政指挥系统，但由于个人知识能力所限，容易出现失误。委员会制可以做到集思广益，考虑周密，分工合作，便于发挥集体的智慧和力量，但效率较低，容易造成相互推诿。
首长制和委员会制各有其适合的范围，一般说来，凡是执行性的事务采用首长制，凡是立法性、研究性的事务宜采用委员会制。
二是集权制和分权制。集权制是指行政权力集中于上级机关，下级机关没有或很少有自主权。它所制定的一切行政措施和作出的任何行政行为，均以上级组织的命令、指示、规定、政策为依据。集权制优点在于政令统一，统筹全局，标准一致，指挥有力。缺点是缺乏弹性与灵活性，强调整齐划一而忽视因地制宜，束缚下级的积极性、主动性和创造性。
分权制是指上级行政组织把一定的行政权力下放给下级行政部门或地方政府，使其能在自己的责权范围内相对独立地处理行政事务。分权制可以克服集权制的缺点，但过度分权，则容易形成各行其是，政令不一，有令不行，有禁不止以及地方保护主义的倾向。
三、行政组织结构设计的一般原则
1．职能目标原则
行政组织结构的设计。应以职能目标为惟一根据。职能目标是行政组织存在的基础。行政组织设置的目的是行使某方面管理职能，达成一定的行政目标。
任何国家都根据社会政治、经济、文化发展的需要，建立相应政府组织机构，以便对各方面事务进行管理。只有合理地划分职能结构，明确目标，才能有合理的行政组织结构。
职能目标的变化必然导致行政组织结构的变化。如果行政组织结构不随职能目标变化，就会出现多余的行政组织。现代各国政府职能对组织机构变化的影响，大体有如下原因：
一是行政职能的变化；二是行政管理权限的转移，例如权限的集中或分散、上收或下放等；三是新的社会问题出现要求设置新的行政机构；四是临时特点的管理任务。
2．完整统一原则
所谓完整统一，是指一个国家的各层级各部门组织政府是一个完整统一的体系。它要求做到如下几点：
①政府职能要完整。即行政组织结构的设计必须考虑到国家行政事务的所有管理职能。不能有的事务没人管，也不能有的事谁都管。
②行政目标要完整统一。各级各类行政组织要在政府职能总目标下分解为子目标，子目标必须和总目标完全一致。
③机构设置要完整统一。行政组织之间要明确隶属和制约关系，要明确下级对上级的服从关系。同时，行政机构设置要齐全，要完整配套，名称和级别也要大体上统一，不能自立名称，随意升格。
④领导指挥统一。在行政管理活动中，必须由上级机关或行政首长统一领导和指挥，形成一个垂直的指挥系统，一般要实行首长负责制。
3．精简原则
我国宪法规定：“一切国家机关实行精简原则。”这是行政组织结构设置必须遵循的一条原则，行政机构只有精简，才能实现高效、廉洁、精干、效益的目标。实现精简原则主要应做到：
行政机构要精简。要尽量减少或合并一些职能有交叉的机构，把一些管理社会公共事务方面的工作交给社会中介组织去管理和服务。
行政人员要精干。要坚决实行定编、定岗、定位，坚决杜绝随便超编的现象。同时，要加强对公务员的培训，使之提高素质和办事能力，不能要滥竽充数的南郭先生。
办事程序要简化。办事程序复杂，手续繁多，一件事办下来要跑几个部门盖几十个公章，这是我国行政机关亟待解决的重大弊端。它与现代化管理格格不入，一定要改正。
4．法制原则
行政组织设置必须有一定的法律程序。它应当根据宪法和政府组织法以及其他有关法律而设置。各级行政机构设置的数量、性质、地位、职权、统制、隶属关系、行政程序、行为规范等，都必须由有关法律予以规定。依法设置行政机构才能杜绝机构设置的随意性。
5．职、责、权一致的原则
行政组织是个权责体系，任何行政组织以及工作人员都必须贯彻职、责、权一致的原则。在行政管理活动中，职位、权力、责任三者互为条件，三者是相称和平衡的。根据我国情况，在行政组织中体现职、责、权一致的原则，应强调以下几点：
①要依法明确规定各个行政机构的职责范围，授予其相应的行政权，规定其对上级和下级应承担的责任，建立和完善权责一致的行政体系。
②每一个政府机关工作人员要有明确的职务、职权和职责，做到事事有人负责，人人各司其职，各行其权。职、责、权明确，功过是非明确，可避免争功诿过、互相扯皮的现象。
③要建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度，对每个行政机构和公务员行使权限和尽职尽责的情况要进行监督和考核，有功者奖，有过者罚，优升劣降。
④要把管事和管人统一起来。一个行政领导者既然要对工作承担责任，就应该有一定的用人权限。如果把管事和管人分开，是不可能做到权责一致的。
6．动力原则
行政管理的核心和动力是人，调动人的积极性和创造性是提高行政效率的根本途径。行政组织的设置必须充分考虑到人的积极性和主动性的发挥。行政管理活动是由人来完成的，没有高素质的人进行管理，人工作就没有积极性，就不可能有效率。因此，要防止重物不重人，重技术不重人，重事不重人的倾向。行政组织的权力结构中职、责、权的划分，规章制度、监督考核制度的建立等等，都要围绕调动人的积极性这个中心。
四、机构编制管理
1．编制管理及其意义
行政组织的编制管理，是指行政机关为了有效地履行行政职能，采用行政、法律、经济等手段，对其机构和人员的定额及其组合方式进行的综合管理。编制管理可分为广义的编制管理和狭义的编制管理。广义的编制管理包括职能管理、机构管理、员额管理和职务序列管理。狭义的编制管理专指员额管理。
从编制管理本身来看，科学的编制管理有利于控制行政机构和人员数额，防止机构臃肿和人浮于事；有利于改善行政人员的结构，提高人员素质和行政机构的整体效能；有利于控制行政经费，减轻国家财政负担。从整个行政体制来看，科学的编制管理关系到能否合理配置政府职能，提高行政效率，有效地发挥各级政府在管理经济和社会事务中的特殊作用。
编制管理是国家政权建设的一项基础性工作，在国家管理、特别是在国家各级行政管理中占有重要地位。它的主要职责是推动机构改革和加强机构的编制管理，具体任务是指导、审核、督促、检查各级行政组织及事业单位的职能配置、机构设置和人员编制，理顺协调部门之间的上下左右关系，加强行政组织制度化建设，完善行政运行机制。
行政组织编制管理工作是一门综合性、科学性、业务性和政策性很强的工作，因此，它要求编制管理工作者既要掌握编制管理的专业知识，又要了解经济体制和政治体制改革的情况，还要认真学习党和政府关于编制管理的各项方针政策，研究建立社会主义市场经济体制给编制管理提出的新要求，吸取我国在编制管理中的经验和教训，借鉴国外在编制管理中一些好的作法，不断探索、总结行政组织编制管理的规律和行之有效的方法，把我国行政组织编制管理工作提高到一个新的水平。
2．编制管理的基本要求
①严格实行“三定”。
所谓“三定”，就是指定职能、定机构、定人员。实行“三定”既是行政组织编制管理的一项基本要求，也是编制管理的一项基本内容。
任何一个行政组织都有其基本职能和运行职能，而这些职能一般要随着行政环境的变化而变化，这种变化就是我们平常讲的职能转变。目前，各级政府要按照建立社会主义市场经济体制的要求转变职能，主要内容是：按政企分开原则，把属于企业的自主权下放给企业，使企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争的主体；把属于市场调节的职能切实转移给市场，使市场在资源配置中更好地发挥基础性作用；要建立健全宏观调控体系，合理划分中央与地方的职责权限。要把转变后的政府职能进行划分归类，并以法规形式确定下来。
职能需要是核定编制的主要依据。因此，要根据职能需要的原则设立机构，确定人员。主要有三方面的内容：一是在组织机构、人员编制总额确定的前提下，应根据各部门、各单位性质的不同、职能的大小确定各部门、各单位的编制。这里主要指数额。二是要根据各部门、各单位职能的具体内容和情况，确定人员编制的合理结构和组合方式，如机构的级别、领导职数和业务人员的结构（包括专业结构、文化结构、年龄结构等）。三是要根据职能的变化对编制进行必要的调整。随着政府职能的转变，要求人员向加强的部门和单位流动，目前就是要合理充实政府综合管理部门以及监督执法部门的编制。
实行“三定”要严格要求，先定职能，再根据职能需要设置机构，然后再根据部门的职位分类和要求确定人员编制。谨防因人设庙、因庙请神的作法。
②严格审批程序。
行政组织编制管理牵涉面广、影响大。因此，要有严格的审批制度和程序。一是要统一政策和法规，任何人不得随意制定标准，其政策和法规也不能朝令夕改。二是明确审批部门，防止政出多门，造成混乱。三是要在编制管理部门实行首长负责制，确保权责一致。四是加强监督检查，对于违反编制管理法律、法规的，要追究责任，严肃处理。总之，在编制管理中只有严格审批程序，才能保证编制管理的严肃性，保证各种法规、政策的落实，保证编制管理部门首长切实负起责任来，使编制管理很好地起到宏观控制的作用。
③编制管理法制化。
编制管理是国家管理的重要组成部分，具有统一性、严肃性和相对稳定性的特点。因此，应将其纳入法制化轨道。一是要在总结经验教训和借鉴西方编制法制的基础上，逐步建立健全行政组织法和编制管理法规。二是要有法可依、有法必依。对于国家宪法及某些行政法规确定的国家机构设置、性质、组织结构、人员编制、职责分配等方面的规定，必须坚决遵循，不能违背。这里还要明确一点，就是中央编制部门制定的编制标准、编制比例以及对编制总额的规定和地方各级编制部门下达的编制计划，都应有法律效力，各级行政组织都应贯彻执行。三是核定编制要按照法律程序进行，不得简化，对违反者应以违法论处。
④控制行政经费。
控制行政经费就是控制行政组织中的财政预算。这是行政组织编制管理中的有效约束机制。国内外经验证明，编制与财政预算结合，能有效地约束行政人员的过度膨胀。我们应根据人员编制与国家财力相适应的要求，把机构、人员编制与经费预算结合起来，要在制定国家人员编制计划的同时，制定相应的财政预算计划，通过人员编制计划为经费预算提供依据，通过经费预算计划为人员编制计划的实施设立约束。
