20世纪60年代是战后美国实力的巅峰时期，无论是美国越来越深入地介入越南战争，还是美国在拉丁美洲实施的"争取进步联盟"计划，抑或是美国和平队在发展中国家的快速扩展，都体现了这一时期美国无出其右的政治经济实力。不过，也正是由于在越南越陷越深，美国经济状况开始下滑，肯尼迪—约翰逊时代美国高调的对外发展援助政策逐渐陷入困境。1969年，尼克松政府上台后，美国在外交上开始了战略收缩，提出了"尼克松主义"（Nixon Doctrine），在对外援助领域则是推出了与"尼克松主义"相呼应的"新方向"（New Direction），更加强调多边援助，希望相应的国际组织及盟国在对外援助方面能够承担更多的责任和义务。卡特政府上台后，美国依然受困于越南战争引起的后遗症，而且，卡特政府在外交领域的主要关注点在东亚和中东，尤其是与中国建立正常的外交关系和促进埃以和谈。埃以戴维营和平协议签署后，这两个国家皆从美国得到了大量的经济和军事援助。但总的来看，卡特政府在发展援助领域不是很积极，而且，卡特政府将人权与对外援助捆绑在一起，发展援助成为其人权外交的辅助工具。里根（Ronald Reagan）政府时期，发展援助再次成为美国外交政策的重要手段，自尼克松政府时期开始一直被美国政府所倡导的多边援助政策被打入冷宫，为美国国家利益服务重新成为对外援助的首要考虑。冷战结束后，随着主要对手苏联的消失，无论是老布什政府，还是克林顿政府，尽管开始对一些全球问题予以关注，但总的来看，对发展援助不是很热心。只是由于"9·11事件"的爆发，出于反恐战争的需要，小布什政府才逐渐加大发展援助的力度，并且在2002年创立了新的发展援助项目，使得美国对外发展援助在冷战结束后再次成为令人瞩目的焦点。
一、尼克松政府对外援助的"新方向"
1969年1月21日，即尼克松总统入主白宫的第二天，总统的国家安全助理亨利·基辛格（Henry Alfred Kissinger）便向******、国防部、预算局、国际开发署以及进出口银行的各位行政首长，发出"国家安全研究备忘录第4号（NSSM4）"，告知，尼克松总统已经指示："就美国对外援助政策准备一份报告，以供国家安全委员会考虑"。NSSM4规定：报告由******负责经济事务的代理副国务卿萨缪尔斯领导的"特别工作组"准备，工作组由政府适当机构的代表组成，为便于向国会提交行政当局的对外援助计划和相关预算方案，工作组主席须在1969年3月15日前向国家安全委员会评估组提交报告。【1】3月25日，特别工作组报告《对外援助的政策选择》（Choices in Foreign Aid），由负责经济事务的助理国务卿向罗杰斯国务卿提交。
《对外援助的政策选择》的主要内容有：
关于美国对外援助的目标。"美国通过援助所寻求的四个主要目标，即：对环绕于共产主义世界边缘的国家保障其军事安全；通过扩充或拒绝援助，对他国针对美国的相应政策起到短期的政治撬动作用；继续参与对所选取国家长期（经济）发展所做出的努力；快速推进这些国家的（经济）发展。"报告提出，美国政府应对外公开宣布，"政府的援助计划将聚焦于加速长期的经济发展；在与发展中国家自助努力相协调的同时，对于存在安全隐患的美国盟国，继续支持其对安全的要求。"为此，对外援助"应寻求转向与其他主要工业化国家的共同努力。即使我们可能将不得不出于公开的政治目的而继续支持开展援助，但是，应主要将援助作为一种获取短期政治收益的杠杆。"
关于对外援助的水平。报告指出，"援助的水平与我们的目标紧密相连"，提出了最小化、适中、最大化三种对外援助的水平程度政策选择，"涉及政府长期政策的轮廓"。
其一，"最小化的计划"。主要包括相当于1969财政年度水平的国际开发署每年12亿美元的双边援助预算资金国会授权，以及5亿美元用于各种多边主义制度的援助资金支出水平。"该计划能够确保边缘地区的安全，并为主要的国家提供一种最小化的发展支持。"但同时它也"会造成广泛的对外政策问题，对我们与其他捐助国家共同提升贡献的努力造成严重危害。这一计划将要求急剧减少对拉丁美洲、印度、巴基斯坦的支出，排除了在（越南）战争后对东南亚的重建努力。"
其二，"适中计划"。主要包括每年20亿～23亿美元的双边援助支出以及5亿～8亿美元的多边主义制度支出，"将使我们保持当前向欠发达国家的公共资源流出，以此保持我们在发展进程中的参与（水平）。它将使我们在所有捐助国家中转入居中的行列，从而削弱我们的领导地位。它将向南亚这样的地区继续提供充足的资源，保持我们当前在拉丁美洲及非洲的卷入，使我们能够在战后东南亚地区实行多种政策选项中的某一政策选择。"
其三，最大化计划即"主要的计划"。包括每年30亿美元的对外援助资金，以及向多边主义制度所提供的12亿美元资金。它"将使美国重新在经济发展过程中提供决定性的领导，达到与1963年之前援助所占国民生产总值比例相等同的资源转移水平，并与大部分其他工业化国家相同等的水平。它将在实质上保持（南亚）次大陆的某种经济发展，大大提升争取进步联盟，确保在东南亚的战后主要发展计划，并保持应对非洲新机遇的弹性。"
关于"美国经济援助的组织"。报告指出，"我们的经济援助计划，通过四种主要的组成部分加以组织。"
其一，"建立一种公共的（私人投资）公司，以提高美国在欠发达国家的私人投资，在这一地区接管国际开发署所有的援助计划。"它"将在我们的援助努力中反映出更加强调私人部分参与的这一决策"，"增加私人资源的流动，或者获得其他任何的实质性收益"。
其二，"将技术援助从国际开发署中加以剥离，建立一个得到公共支持的基金，处理国际开发署的所有援助或其重要部分，或者，国际开发署将更为强调技术援助的比重"。"通过这两种途径实现对技术援助的全新强调，将反映出一种根本性的决策，即集中于实实在在的（经济）发展以及受援国的自助。"
其三，"随着时间的推移，通过多边主义的制度，特别是国际复兴开发银行和国际开发协会，提升我们资本援助的份额。两者均基于当前的负担分担原则，无论其他捐助国是否遵循这一标准。这一途径将反映一种基本的决策，即集中于长期的经济发展，并在我们的援助资金中寻求较少的短期政治性回报。"
其四，"遗留下来的军事援助问题，将从对外援助法案以及国防部预算中转移出来，或者，转向一种新的军事援助与军事出售相结合的法律认可。"它将实现军事援助与经济援助的剥离，实现援助功能更富于逻辑的区分，"这一变化将减少针对外交政策以及军事援助预算方面的控制。"
关于"对基本援助计划的补充措施"。报告认为，"在国际开发署之外，美国仍有众多可以采取或支持的计划。它们将为经济发展做出贡献，并满足欠发达国家某些最为关切的利益。"为此，报告提出：
其一，"我们将使我们自己的《480公法》（PL‐480）以及进出口银行计划自由化，或者，至少扭转《480公法》的严厉倾向"；其二，"我们将通过税收激励或取消政府计划的某些约束，积极地推进美国在欠发达国家的私人投资"，这与创建私人投资公司有所不同；其三，"我们将采取措施寻求国际上的各种计划，以推进欠发达国家的出口获益。例如，通过对其产品的关税特惠，或通过与其外汇赚取者之间的商品价格自由化协议（来实现）；"其四，"我们将采取步骤，应对欠发达国家日益严峻的所欠工业化国家债务问题。"【2】
虽然《对外援助的政策选择》报告已经就美国对外援助的目标、水平、组织乃至补充措施提出了上述一系列政策建议，国家安全委员会也就此进行了讨论，但基辛格仍对美国的对外援助现状与未来走向深表忧虑，建议尼克松总统迅速采取措施。基辛格在汇报中向尼克松总统表示，"美国的对外援助计划面临着严峻的危机。公众的支持已经在实质上消失了；约翰逊总统的近两个预算要求，也分别被削减了25%和50%；我们的援助占国民生产总值的百分比已经落后于其他大多数发达国家；我们的援助目标并不明确，而且相互严重地脱节。"基辛格认为："对外援助处于我们与一系列关键性国家和地区，特别是拉丁美洲及印度等关系的中心位置，它同样处于我们在工业化世界领导地位的中心。"他提出："所有问题的核心在于，需要对我们的援助目标加以明晰，需要强化总统对目标实施的领导。"【3】
到1969年4月3日，基辛格通知国防、财政、预算等各部门以及******、中情局、应急准备局、国际开发署、科技办等机构负责人，尼克松总统已经批准了3月26日国家安全委员会会议关于对外援助问题的讨论结果。决定：
1."继续支持对外援助计划"。"虽然国会情绪日益倾向于孤立主义，但必须以一种更为有意义的方式证明新计划的正确性。其中，人道主义援助需得到强化，美国更高水平经济发展中的长期经济利益，同样具有重要性。援助努力将不再建立在对美国政治利益得到即时回报的基础上。"
2."针对1970财政年度的对外援助授权要求，将基于慷慨的原则，以此初步反映出政府在对外援助问题以及在随后数年中，相应开支所遭受限制问题上的态度。在可能的情况下，国会的某些对外援助削减举措应有望予以减少，技术援助应予以增加。"
3."支持美国对亚洲发展银行特别基金的贡献，但希望其他国家特别是日本作出更大的贡献。"
4."同意未来的（对外援助）计划建议案将包括：（a）更多地强调，将美国技术秘诀向欠发达国家转移，从而实现特别是在食品生产上对技术援助进行更多的强调；（b）明确训令国际开发署，在受援国强调私人企业（的合作）；（c）建立一个私人投资公司；（d）准许向不再需要发展贷款的受援国提供技术援助；（e）保留军事援助作为对外援助计划的一部分。"
5."考虑建立一个非政府委员会，以便对1970财政年度的对外援助计划进行评估，并为总统考虑美国援助计划的进一步变革提供基础。这一变革即在整个70年代期间，向以多边主义为主的机构提供捐助。"【4】
由此可见，经过两个月的摸索，尼克松政府大致确定了对外经济援助政策的方向。即：更加强调美国国内及国外私人机构在对外援助上的参与，更加强调捐助国提供援助与受援国"自助"的结合，更加强调支持和通过多边主义国际制度展开对外援助。这样有助于在确保美国全面外交战略利益与美国霸权对外援助"领导"地位的前提下，通过推动私人机构及其他国家在对外援助上的"更大贡献"，通过"转向与其他主要工业化国家的共同协作"，争取实现美国双边和多边对外援助负担和责任的分担。
5月22日，根据国际开发署的提议，基辛格向尼克松总统建议，成立一个委员会或"特别工作组"（Task Force），对未来美国的对外援助进行研究。基辛格提出，委员会或工作组所提交的报告应着重于援助计划的目标，以及达成目标的范围与形式，应清楚地阐明对外援助与对外政策的关系，"其焦点应在于基本的目标与外交政策"。5月28日，尼克松总统向国会发表了关于1970财政年度对外援助计划的咨文。【5】在咨文中，尼克松总统提出，将建立一个由经济专家组成的"总统国际开发特别工作组"（President's Task Force on International Development），"对整个对外援助政策进行评估"。随后，"美利坚银行"主席鲁道夫·彼得森（Rudolph Peterson）被任命为特别工作组主席。【6】尼克松总统在接见彼得森时分析指出，"近20年以来，在对外援助领域，已经没有真正的新思想出现。……每一个人都患上了‘马歇尔计划综合征’（Marshall Plan Syndrome），它在欧洲和日本之外不幸地未能发挥（援助的）功效"。为此，"工作组必须提出一个全新的对外援助途径，否则美国的援助计划就会灭亡。"尼克松总统提出："我们需要摆脱政府对政府的援助"，在对外援助中，"私人部门扮演着重要的角色"，在人道主义援助问题上，"关键在于帮助那些按照经济途径行事，特别是依赖于私人部门的国家。""我们不必援助每一个国家，例如，某些先前的宗主国就应该承担其前殖民地的责任。美国应该只援助那些主要与美国利益相关的国家。""日本和西欧必须增加其对外援助努力。"基辛格则明确表示："我们必须转向其他国家更大程度的自我依赖，这是我们整个外交政策的强力推进举措，即促使其他国家肩负起更大程度的负担分担"。"我们现在已经面临着推动世界秩序发展的问题，在其中，美国将不再独自承担整个负担。这意味着某一地区单个的国家将被联接起来，然后再与美国相联系。"【7】
为对特别工作组的研究进行进一步指导，10月16日，基辛格再次接见包括鲁道夫·彼得森在内的特别工作组成员，再次阐明了对外援助责任分担原则下美国对外援助与外交政策的关系。表示，"我们现在已经处于马歇尔计划时代的终结时期，世界面貌将因为美国的（援助）计划而改变。在这一时期，我们的活力、我们的详尽建议，就是我们对发展进步所做出的贡献。""尼克松总统已经开始在他的环球之旅中，特别是在亚洲，表明了对外援助的一种新方向……他强烈推动的（概念）就是，其他国家应该从现在开始增进其自身进步的责任分担。美国当然只应做出其所能承担的特定贡献。我们应鼓励区域性的（援助对象）划分，特别是在应对国内颠覆或甚至国外侵略的问题上，我们寻求减少美国对外援助角色中的军事成分。""我们认为，我们应该促使其他工业化国家对某些欠发达国家予以关照，在那里，它们存在着强劲的历史性利益。""尼克松总统选择多边主义（对外援助）途径，而非现有的双边主义途径，在总体倾向上，他偏好于走向日益增强的多边主义。"【8】
1970年2月11日，尼克松总统和基辛格再次与特别工作组主席鲁道夫·彼得森举行会晤。会见中，围绕美国对外援助的目标、美国多边主义对外援助、双边对外援助、对外援助的实施等问题上的基本看法，鲁道夫·彼得森向尼克松总统和基辛格作了工作组的意见和工作进展汇报。
关于美国对外援助计划的目标与原则，鲁道夫·彼得森向尼克松总统表示："我们寻求一个稳定的世界，在其中，我们不但分享利益，而且分担国际合作的责任。我们不愿意生活在一个仅能存活10年、15年的世界中，除非我们现在就采取行动。必须通过一种世界性的集体努力，以解决污染问题、减少贫困、提高生活的水平。这些问题并不局限于民族国家的疆界之内，如果不能在这些活动中实现对美国福利的部分分担，很难想象美国能在这个世界中承担其应有的角色。我们今天的援助努力，即使与10年之前相比，看来也已经有了巨大的不同，让马歇尔计划的时代一去不复返吧。我们所需要的是完全不同的努力途径。"
关于美国对外援助的多边主义方式，鲁道夫·彼得森向尼克松总统表示："我们对援助多边主义化的日益强调，得到了除国会中的某些反对意见之外的广泛的国内支持。"它"将成为我们对外援助政策上一种主要的强力推进措施，用以扩充我们长期的对外援助形式"。
关于美国的双边对外援助计划，鲁道夫·彼得森向尼克松总统表示："我们的长期发展贷款，应通过一个独立的政府性公司加以开展。它可以被称为某一‘基金’或‘公司’，也可以让其拥有自己的董事会及自己的管理机制，发挥类似于银行的功能，尤其是自行决定回报的收益比率"，其资金来源应主要为私人资本。同时，应建立另一个新的政府性公司，发挥其巨大的作用，"其功能的发挥，应集中于对发展问题进行研究，包括欠发达国家自己的研究。"另外，应进一步扩大现有的"海外私人投资公司"在私人对外援助方面的作用，推动私人部门扮演更为重要的角色。
对于彼得森所提出的上述想法，尼克松总统表示同意，认为"这些想法均非常之好"。【9】
1970年3月4日，以鲁道夫·彼得森为主席的"总统国际发展特别工作组"，形成了"20世纪70年代美国的对外援助：一种新的途径——国际发展特别工作组致总统的报告（U.S.Foreign Assistance in the 1970's：A New Approach—Report to the President From the Task Force on International Development）"。3月5日，报告提交尼克松总统，并由尼克松总统转发至******、财政、国防、农业、商务、预算各部局行政长官，以及经济顾问委员会主席、国际开发署署长、进出口银行总裁和美国贸易特别代表。根据尼克松总统向上述相关各部门发出的备忘录显示，报告主要从三个方面，对美国在20世纪70年代的对外援助政策进行了考虑：（1）"对外援助的所有途径"，包括："我们计划的目标"、"（对外援助目标）与整个美国外交政策的关系"、"援助的多边主义渠道与双边主义渠道的结合"、"决定我们对外援助水平的基础"、"达成各种特殊目标的种种政策建议"等；（2）"多边主义的特别计划"，包括："美国对于‘国际开发协会’、‘美洲国家发展银行’及‘国际金融公司’所做出的贡献"、"多边主义援助对双边主义援助困难的解决"、"债务问题的政策重新规划"、"私人投资的国际保险与担保"、"计划生育规划"等；（3）"美国的双边主义计划"，包括："针对不同目标的不同计划"、"关于建立‘美国国际开发银行’及其弹性贷款期限及担保授权的建议"、"关于建立‘美国国际发展协会’及其与‘美洲国家社会发展协会’间关系的建议"、"关于合并军事性援助、支持援助及相关援助计划的建议"、"关于建立美国国际开发委员会的建议"、"在所有计划中提高政府的弹性"、"对欠发达国家投资的收支平衡控制问题"、"包括普遍特惠制在内的贸易问题"等。
对于彼得森特别工作组的报告，尼克松总统认为这是"一个极具创新和鼓舞人心的文献"，并指示国家安全委员会及相关各部门，对报告所涉及的"关于美国对外援助计划之未来"的问题，开展进一步研究。对于报告中所体现出的对外援助责任分担原则，尼克松总统表示完全同意并倾向于将这一报告作为未来美国全新的、切实可行援助计划的基础，以有效地追寻意义深远的国家利益。【10】彼得森特别工作组的报告，成了尼克松政府全新对外援助战略的基础。在此基础上，到1970年8月10日，尼克松政府以"美国对外援助新计划"为主题，作出了"国家安全决策备忘录第76号（NSDM 76）"决议，从"总体哲学思想"、"安全援助"、"人道主义援助"、"发展援助的政策"、"发展援助的组织"和"其他问题"等七个方面，对对外援助政策、计划进行了详细的规定。
关于美国对外援助的总体思想，NSDM 76规定："美国在低收入国家社会与经济的发展方面，存在着意义深远的国家利益；美国新的对外援助计划，将根据目标与组织的不同，明确区分为安全援助、人道主义援助、发展援助；美国将从此以后通过其援助计划，寻求支持其他国家所采取的主动行动，并寻求支持国际间的种种发展制度机构，而非主导开发的过程；美国援助的水平与形式，将根据低收入国家的需要以及我们在满足其需要时最为有效的方式，加以决定；我们的发展援助，将从短期的美国外交政策目标中分离出来。"
除上述内容以外，NSDM 76决议同时还主要规定，美国政府在作出最后决策之前，将按照"尼克松主义"的精神，对军事以及相关的援助计划进行考虑；美国的人道主义援助计划，将针对儿童及母亲的食品供养、灾害与应急救助、难民救助等问题；"美国将尽快寻求通过多边主义制度的渠道，实现美国的发展援助"；"美国发展援助水平下滑的趋势应予扭转，实现当前援助水平的实质性提高"；"将建立美国发展公司（U.S.Development Corporation），通过这一独立的政府机构，实施美国的双边发展贷款计划。"同时，"公司将严重依赖于国际制度所提供的广阔框架，严重依赖于国家的计划，而该计划将考虑私人的贷款"，等等。【11】
1970年9月15日，在经过一系列准备之后，尼克松总统向国会发表了以彼得森工作组报告为基础的关于美国对外援助新计划的特别咨文——"70年代的对外援助"（Foreign Assistance for the Seventies）。在咨文中，他就美国对外援助政策的原则，提出了一系列主张，指明了美国对外援助的"新方向"。
尼克松总统认为，时代的变迁必然要求美国对外援助朝着新的方向发展。他提出："自从当前的计划形成以来，围绕和影响对低收入国家发展援助的条件，已经发生了巨大的变化。在当时，美国直接地提供了世界发展援助的主要部分。这一情形，导致了在对发展中国家的政治和行动上，美国巨大的和雄心勃勃的卷入……""20多年以来，（美国的）这些计划，都是根据第二次世界大战及新的民族国家出现条件下的（美国）国际责任为指导的。然而，世界已经发生了巨大的变化。从20世纪60年代末开始已经形成了一个广泛的共识：我们的对外援助计划已经不能反映出这种变化，失去了其效率。""问题的答案在于，改革我们对外援助的计划，承担我们相应的责任分担，以适应70年代的需要"。为此，尼克松总统建议，"对我们整个对外援助的运行进行全面检查，进行一系列根本性和彻底性的改革，使之符合新的外交政策"。
对于通过对外援助改革所要实现的美国政策目标，以及相应的对外援助负担和责任分担原则，尼克松总统根据彼得森报告提出，"通过我们的对外援助计划，美国将寻求三个相互关联的目标：通过支持其他国家的安全，通过提供人道主义救助，通过推进低收入国家的长期性社会和经济发展，促进我们的国家安全。"在美国对外援助的原则问题上，尼克松总统提出，"美国的种种国家安全目标，不能仅仅寻求通过我们的国土防御来实现，它们要求世界范围内各国成功的努力，包括众多的低收入国家，应通过动员其人力及资源以保卫他们自己"；"我们的安全援助计划，必须阐明所要达成的尼克松主义的目标"；无论是安全援助还是人道主义援助，都必须服务于这样的"对外援助目的：在低收入国家建立自我救助和富于创造力的社会。"
为实现上述安全目标和分担原则，尼克松总统提出从六个方面进行对外援助改革：为安全、人道主义和发展援助创建"独立的、组织化的安排"；"按照1969年在关岛所公布的尼克松主义关于号召其他国家承担其防务责任的精神，（制订）‘一个新近构思的国际安全援助计划’"；"尽快通过多边主义制度的途径，提升对发展援助的分担。同时，通过‘由国际制度所建立的框架，保持双边主义的援助"；"建立两个新的和独立的机构，即美国国际开发公司以及美国国际开发协会，以逐步淘汰国际开发署，并显著地减少美国政府在海外发展计划上的项目"；"与所有的国家进行条约谈判，‘以准许利用巨额的海底资源，以便促进经济的发展’"；"改变关于发展方向的其他政策，开始实行关税特惠，在完全解决对外援助的问题上与其他捐助国家达成协调，例如‘确保其增加新的途径’"。
之所以通过对外援助负担和责任分担原则的实施达成美国的目标，尼克松总统认为，这是时代发生变化以后的必然选择。他认为，随着时代的发展，首先，"低收入国家已经取得了令人印象深刻的进步"，"这些进步已经带来了新的信心，形成了全世界社会中人们的自我救助。"其次，"其他工业化国家现在已经能够向低收入国家提供主要的援助，并且大部分国家已经稳步提高了其援助数额。"第三，"国际发展制度机构，如世界银行集团、美洲国家开发银行以及其他地区性发展组织，现已拥有融合低收入国家与工业化国家彼此政策的能力。"第四，"低收入国家的进步，已经使其具备一种全新的能力，以用于广泛的对外出售、从私人资源中进行借贷，并有效地使用私人投资"。【12】
至此，通过对美国对外援助政策的重新检查，尼克松政府根据美国国家利益需要，以对外援助负担和责任分担原则为指导，形成了为对外援助计划"新方向"奠定基础的《彼得森报告》；随后，又以报告所提出的政策建议为基础，作出了体现对外援助负担和责任分担原则的NSDM 76决议，并由尼克松总统将体现该原则的对外援助政策改革建议，最终提交美国国会批准。
可见，尼克松政府的负担与责任分担原则，被贯穿于对外援助"新方向"的制定过程之中，并在"新方向"的双边对外援助和多边对外援助两大政策组成部分中，得到了充分体现。在双边对外援助问题上，尼克松政府强调私人资本与机构对对外援助负担和责任的分担，这就一如《彼得森报告》所提出的那样，"美国的国家发展政策，应寻求在发展中国家扩大私人的措施、私人的手段、私人的资源。"【13】同时，尼克松政府强调接受援助的发展中国家的积极参与和配合，主张根据"低收入国家的需要"决定对外援助水平，甚至寻求"其他国家所采取的主动行动"。在多边对外援助问题上，尼克松政府强调国际制度、国际组织的多边主义对外援助方式，主张通过"与其他捐助国家达成协调"的全新途径，主张通过"世界性的集体努力"，"寻求支持国际间的种种发展制度机构"，"号召国际间的联合行动"，通过"国际制度所提供的广阔框架"，寻求对外援助的负担与责任分担。而通过对外援助责任与负担分担基本原则指导下的对外援助计划具体化，尼克松政府的对外援助政策的战略重点，改变了战后以来美国对外经济甚至军事霸权权势极度张扬、经济援助与安全援助混淆不清的做法，转向了与过度重视安全、军事援助所不同的发展"新方向"。如果说对外援助"新方向"突出了人道主义援助的因素，是对过去美国经济乃至军事霸权权势极度张扬在某种程度上的反省和否定，那么，非常明显的是，尼克松政府的对外援助"新方向"在保障对外援助外交战略寓意与功效的同时，更加强调和重视美国国家利益条件下，资本和商品乃至技术输出的经济发展援助。
1970年9月15日，尼克松总统将对外援助政策咨文提交国会，希望国会支持其对外援助改革。他指出，"为适应已经变化了的国际条件，我建议在三个方面进行（对外援助）计划的改革：支持国际援助机构扩大其角色；重新构筑我们的双边计划；利用所有与援助相关的政策以推进我们发展努力的效率。我的改革计划是对美国支持国际发展过程所作承诺的一种重新确认。我强烈要求国会与我一道，履行这一承诺。"【14】他表示："我期待着与国会就我们的援助目标以及达成它们的方式进行磋商。这些目标和方式，将成为我在来年提交的立法建议案的坚实基础。"【15】
尼克松总统1970年9月15日致国会的对外援助政策咨文提交后，国防部、预算局等就1971财政年度的具体对外援助预算进行了研究。11月18日，尼克松总统最终将经过削减的预算方案提交国会，由原来拟议中的10.65亿美元，减少为10.35亿美元。【16】就在提交预算之前，尼克松总统以及基辛格、国务卿罗杰斯、国防部长莱尔德等人，与国会议员举行会晤，对预算方案进行解释，争取预算案获得国会通过。会议中，尼克松总统等人明确表示，该预算案主要针对越南、老挝、柬埔寨、韩国等国，"是尼克松主义的一部分。我们希望他人能够做他们自己的工作，我们则自己从中脱离出来。"【17】1971年1月5日，国会通过了当局的预算案。次日，尼克松总统即发表声明，对国会迅速通过当局提出的预算法案表示赞赏。
1971年以后，尼克松政府主要针对负担与责任分担原则下的对外援助"新方向"改革，争取能够获得国会法律的认可。随着《彼得森报告》获得尼克松总统的高度赞扬，彼得森成为尼克松当局准备提交国会的对外援助改革法案的主要负责人。同时，按照美国外交档案编辑者的说法，尼克松政府也通过他打探国会对当局改革提案的看法。在1971年3月2日与彼得森的会晤中，尼克松总统指出，对对外援助政策加以改革的计划，已经延迟了两年时间，"现在正是继续向前的时候，我们应避免更多的延误。改革的立法应立即提交。"尼克松总统同意，由彼得森负责说服国会领导人，以帮助新计划的出台。【18】由于得到尼克松总统的首肯，彼得森随即与国会参议院对外关系委员会、众议院拨款委员会的主席及其成员，进行了多次沟通。尽管国会相关领导人对当局的新计划并不热心，但是，由彼得森先生所提出的总体哲学思想，均得到了承认。【19】在得到国会对当局总体哲学思想的承认的情况下，******、财政部等相关部门负责人以及彼得森本人，先后就在新的对外援助立法中争取总统对外援助权力、新的安全援助计划、成立相关对外援助组织机构，提出了一系列建议。按照前述《彼得森报告》的精神，当局将建立一系列相关组织机构，以便贯彻对外援助负担与责任分担原则下的对外援助"新方向"。1971年4月5日，尼克松总统决定，建立"国际开发公司"和"国际开发协会"，它们将与已经建立的"海外私人投资公司"一道，共同组成"各自独立、自主的"美国对外援助的主要机构；同时决定，由三个机构的主席共同组成一个协调各方行动的执行委员会，由总统任命执行委员会主席，作为总统对外援助助理，直接对总统负责。
1971年4月21日，尼克松总统将行政当局的对外援助计划送交国会，并向国会发表了关于对外援助的特别咨文。在咨文中，尼克松总统再次重申了1970年9月15日致国会咨文中提出的"对外援助的重要性"，以及"进行改革的必要性"。他指出，"世界已经发生了巨大的变化。我们的对外援助计划，就像我们所有的外交政策一样，必须转而满足这些新的条件。"尼克松总统再次重申对外援助负担与责任分担的原则，表示："现在，低收入国家正在日益能够肩负起他们自己的安全和发展责任，并且他们也明确表示愿意这样去做"；"现在，美国已经不再是众多工业化国家中，唯一为低收入国家的安全做出贡献的国家"；"下一个主要的步骤，就是改革美国的双边援助计划，将所提议（通过）的‘国际安全援助法’、‘国际开发援助法’、‘国际人道主义援助法’三者结合起来"。"我们新的双边援助计划必须达成一系列目标，它们必须清楚地界定我们截然不同的援助目标，即安全援助、发展援助和人道主义援助；必须使低收入国家自己切实采取措施进行回应，鼓励它们在解决其自身安全与发展问题上扮演中心角色。在进行发展援助的地区，这意味着按照国际制度发挥最大限度作用的构架来开展工作；集中于对美国而言具有特殊利益的国家，集中于美国有特殊能力以提供帮助的方案和计划；通过设定我们援助的期限，以便对低收入国家经济能力的发展进行具结；确保管理的改进；减少美国政府在管理我们对外援助计划上的官员数目。"【20】
同日，总统国际事务助理彼得·彼得森召开新闻发布会，除对尼克松总统的建议案进行逐个解释之外，着重强调了对外援助负担和责任分担的原则。他表示："新的外交政策概念，已经蕴含在尼克松主义之中。它号召新的伙伴关系，主要的目的在于在一个持久的世界秩序中达成一代人的和平。更为特别的是，它意味着在政策界定和承担代价方面，与其他国家更多地分担。""它意味着鼓励其他国家全面参与计划的构建与设计，它在意味着继续美国的领导的同时，也意味着积极的伙伴关系寓于领导之中，而不是领导的单边主义决策。"在其中，"就像我对诸位谈到的那样，从总体而言，存在着时代的分水岭，世界的其他国家，将首次向欠发展国家提供比美国更多的官方援助"；"而在同时，诸位也将会注意到，自由世界的其他国家正在向这些欠发达国家投入巨大的私人投资。"【21】
1972年7月23日，美国国会参议院作出结束越南战争的决议，并拒绝了当局的1973年军事安全、对外军事出售和援助计划。迫于国会的压力，在7月25日的国家安全委员会会议上，尼克松总统只得决定，压缩对外援助尤其是军事和安全方面的开支，并指示国际开发署署长，不再提出新的发展援助计划，但继续展开对对外援助计划的研究。【22】
然而，随着尼克松总统在当年的总统大选中获得连任的形势明朗化并最终赢得大选，有利的政治形势推动着当局的对外援助改革的进展。1972年12月1日，财政部长舒尔茨（George Schultz）就发展援助问题建议尼克松总统，应再次根据《彼得森报告》和世界银行"皮尔森委员会"（Pearson Commission）提交的报告的精神，强调对外援助的多边主义方式，并将援助的重点方式重新转到多边国际制度和机构。他认为："多边主义的发展合作，是更为广泛的世界一体化合作体系的一部分"，"国际制度已经显现出与不同经济体系展开建设性工作的能力，并已经在阶段性地推进东西方关系问题上，呈现出了可观的潜力"；"发展中国家现在最为关注的就是他们自己的发展"；"国际制度现在是我们在对外援助领域最为重要的财政负担分担工具"。【23】12月14日，国务卿罗杰斯又根据国防部长的意见向尼克松总统建议，将军事援助从美国对外援助计划中剥离出去，转而归并到国防预算之中，【24】这实际上在无形中强调和突出了经济发展援助及人道主义援助的地位和作用。
经过前述一系列准备和努力，体现尼克松总统对外援助"新方向"的美国《1973年对外援助法》（The Foreign Assistance Act of 1973）"，以及《1973年共同发展与合作法》（Mutual Development and Cooperation Act）"，最终获得国会通过，使美国对外援助责任分担原则下的"新方向"，最终得到国会法律的认可。《1973年对外援助法》提出："在过去构成美国对外援助计划的条件，现已发生了变化。……我们与欠发达国家的关系，必须转而反映这些现实"。该法明确规定："发展计划必须成为每一个主权国家的责任。"【25】"《1973年对外援助法》的制定，标志着美国对外援助政策新阶段的开始。"【26】
在尼克松政府制定对外援助战略与政策"新方向"的过程中，在主张由美国自身向发展中国家提供双边对外援助的同时，尼克松政府更加强调通过国际机构、国际组织等国际制度的多边主义方式展开对外援助，以此实现对美国对外援助负担与责任的分担。尼克松政府强调，发挥世界银行国际开发协会、美洲开发银行、亚洲开发银行甚至联合国等国际组织在对外援助中的作用，将对外援助负担与责任分担的希望，寄托于国际制度作用的发挥。
早在尼克松政府执政的初期，政府内部与美国财政、经济所面临严重困难具有最直接关系的相关部门领导人，就已积极主张发挥国际多边主义制度在对外援助问题上的作用。在1969年3月26日的国家安全委员会对外援助会议上，国家安全委员会对对外援助特别工作组"对外援助政策选择"报告的"最小化的计划"、"适中计划"、最大化的"主要的计划"进行了讨论。三个计划均对多边主义援助问题进行了考虑，明确提出："随着时间的推移，通过多边主义的制度，特别是国际复兴开发银行和国际开发协会，提升我们资本援助的份额。两者均基于当前的负担分担原则，无论其他捐助国是否遵循这一标准。这一途径将反映一种基本的决策，即集中于长期的经济发展，并在我们的援助资金中寻求较少的短期政治性回报。"【27】到4月3日，尼克松总统批准了3月26日国家安全委员会会议对对外援助问题的讨论结果，并明确决定，"继续支持对外援助计划"，"支持美国对亚洲开发银行特别基金的贡献，但希望其他国家特别是日本的更大贡献"，等等。【28】10月16日，在基辛格与总统对外援助特别工作组主席彼得森及其成员所举行的会晤中，当基辛格被问及政府在多边、双边援助的态度问题时，基辛格告知工作组成员，尼克松"总统选择多边主义（对外援助）途径，而非现有的双边主义途径，在总体倾向上，他偏好于走向日益增强的多边主义。"【29】
针对对外援助中的资金问题、发展中国家由于接受援助资金而形成的债务问题，尼克松政府从多边主义的解决途径进行着考虑。在1969年10月15日的国家安全委员会会议上，尼克松总统指示财政部长肯尼迪，要求其与世界银行前总裁乔治·伍兹（George Woods）就债务解决问题进行会商。【30】随后，肯尼迪与伍兹联合提出建议，采取多边主义的"分期偿付"援助的方式解决债务问题，并建议进一步争取使"美洲国家经济与社会理事会"同意争取进步联盟美洲国家委员会（Inter‐American Committee on Alliance for Progress）与世界银行共同研究此问题。【31】12月10日，财政部代理部长查尔斯·瓦尔克（Charls E.Walker）代表肯尼迪部长转告尼克松总统，世界银行总裁罗伯特·麦克纳马拉（Robert McNamara）将召开会议，讨论成员国对国际开发协会的资金补充和扩大问题。瓦尔克认为，国际开发协会的资金补充和扩大，将"增加世界银行的资本"，建议美国政府对此问题加以进一步的研究。【32】12月15日，负责国际货币事务的副助理国务卿西尼·温斯特劳布（Sidney Weintraub），向负责经济事务的助理国务卿提出，"基于国际货币基金配额基础之上的负担分担，与我们当前在国际开发协会中所承担的约40%～60%对外援助资金份额基本接近"，建议考虑是否将国际货币基金组织的特别提款权分配问题，与对外援助负担与责任分担问题联系起来。【33】1970年2月18日，尼克松政府作出"国家安全决策备忘录第41号（NSDM41）"决策，指示建立一个跨部门的特别工作组，由财政部负责货币事务的副部长沃尔克领导，研究拉丁美洲国家和其他国家的债务偿付问题，与争取进步联盟的"美洲国家委员会"、"美洲开发银行"及其他债权国家和国际机构进行协作，制定并实施解决债务问题的行动方案。【34】18日当天，尼克松总统向国会提交了年度外交政策报告，表示，美国准备"积极地响应"国际开发协会关于资金补充和扩大的提议。
鉴于尼克松总统的这种态度，以及如前所述贯穿当局多边对外援助思想和对外援助分担原则的《彼得森报告》于1970年3月4日最终完成，财政部长肯尼迪在经与总统对外援助特别工作组主席彼得森及其工作组进行研究和协商以后，于1970年3月4日当天再次向尼克松总统提出建议，认为美国应增加对国际开发协会的资金支持。认为"现在采取这一步骤，拥有诸多的理由：它将进一步推进您关于提升多边主义发展制度在提供对外援助方面所扮演的角色"；它将使"我们能够推动世界银行在达成国际发展协会资金补充目标上发生相当大的变化。而在另一方面，如果现在不采取行动，则将会造成最终难以达成意见的一致，而不是形成高度一致的共同认识基础"；"在国家开发协会中，如果我们在期限宽松的援助上每投入2美元，其他的捐助者就会投入3美元，于是，我们获得了非常有利的负担分担。""总之，我本人以及******、国际开发署、商务部、进出口银行、管理与预算局和国家安全委员会成员，建议您同意美国代表团在3月9日的伦敦会议上，向国际开发协会提供每年10亿美元的资金补充。"尼克松总统批准了其建议。【35】
在推动国际开发协会的多边主义对外援助取得进展的同时，尼克松政府还继续推动美洲开发银行以及联合国多边援助作用的发挥。1970年2月，"美洲国家经济与社会理事会"在委内瑞拉首都加拉加斯召开会议。尼克松总统于2月4日在会议中发表了书面讲话，表示美国将在1971财政年度向美洲开发银行提供5.4亿美元的资金补充，以增加其多边主义的对外援助基金。【36】
1970年9月15日，如前所述，尼克松总统向国会发表了关于美国对外援助的特别咨文——"70年代的对外援助"，提出"美国的种种国家安全目标，不能仅仅寻求通过我们的国土防御来实现，它们要求全世界范围内各国成功的努力，包括众多的低收入国家，应通过动员其人力及资源以保卫自己"。他提出，为进行对外援助改革，"我建议，将我们的发展援助计划，建立在各个国家的全新伙伴关系基础之上，用以寻求一种真正意义上的国际发展，将其努力立于种种多边主义发展制度的领导角色得以强化的基础上。为促成这个目标，美国应该尽可能迅速地在国际制度中，提高其发展援助的份额；我们对双边主义的援助，应更多地通过国际制度所确立的框架来加以提供；我希望我们最终能够通过这些制度的渠道，展开我们的发展援助，依赖于这种途径的成功。"【37】
尼克松总统致国会的对外援助特别咨文对国际制度的强调，推动着美国在联合国对外援助问题上的进展。10月初，总统国家安全助理基辛格向尼克松总统详细提出了当局的政策建议。基辛格提出了三种政策选择：
1."美国‘重申’其包括公共和私人（资本）流动在内的国际援助目标，在这一目标之下，工业化国家将尽力使其对外援助额达到国民生产总值的1%"。同时，应"强调我们在公共和私人资源上的‘蹒跚而行的国内需求’以及我们‘巨大的’外部负担"；"并不明确地表示我们不能满足1%援助目标，或者将尽力成功地完全达成这一目标"；但最终应表明的"结论在于，我们准备尽我们‘最大努力以提高官方和私人（资本）流动，并希望我们能够成功地走向对外援助的目标’"。
2."承诺将向国会寻求每年以10%的速度，增加美国在多边主义及双边主义上的对外援助支出。"在其中，"仅简略地表明，我们的对外援助远低于1%的目标，但应表明既往不咎，即使我们希望在可见的将来达到这一目标也是不现实的"；向其他国家表明尼克松总统对外援助特别咨文中，"美国对发展援助贡献下降的趋势应予扭转"的态度；应将援助"集中于政府所能加以控制的官方援助，于是得以避免1%目标所形成的种种主要弊端。"
3."并不做出超越于您最近援助咨文中所提出的承诺，同时声明：我们已经在本年度寻求（对外援助）的增长；将在未来寻求进一步的增长；强调我们在推进我们的非财政性计划方面所作的实质性努力。"
对于上述三个选项，基辛格表示，尼克松政府各相关部门存在不同的意见。认为，"问题在于，在我们所厌恶的目标要求，以及避免在‘联合国第二个发展10年’中采取否定性立场所产生的外交政策的重要性之间，如何保持平衡。我想，******提议‘重申’1%的目标，即采取政策选择之一，达成这一目标并不需要我们做出任何新的承诺；但是，几乎您所有的国内政策顾问，包括管理与预算局、经济顾问委员会、彼得·弗兰尼根、比尔·迪蒙斯（Bill Timmons）以及马丁·安德森（Martin Anderson），均建议，我们不作出任何超越于您最近对外援助咨文的承诺，即采取政策选择之三。"基辛格本人则建议尼克松总统"采纳选择一，即******所提出的发表声明，‘重申’1%的目标。"【38】对于基辛格所提出的三项政策建议选项，尼克松总统最终选择了第一项。【39】
如前所述，自从尼克松总统于1970年9月15日向国会提交对外援助特别咨文以后，当局更加面临国会在对外援助问题上的保守态度和压力，迫使尼克松政府不得不尽力争取对外援助计划获得国会的法律认可。但与此同时，在即使遭遇国会压力的情况下，尼克松政府并没有放弃对多边国际制度作用的强调。
1970年12月，国会成功阻止了尼克松当局增加国际货币基金组织基金配额，增加对世界银行、美洲开发银行以及亚洲开发银行的资金补充的建议。鉴于国会的压力，尼克松总统不得不否定了12月15日基辛格关于采取措施敦促国会采纳当局在上述国际制度中增加配额和资金的建议。为争取国会对多边援助的支持，1971年4月21日，尼克松总统在致国会的特别咨文中提出："国际开发体制，现正将继续成功地发挥着其在国际发展过程中的领导作用。例如，世界银行继续扩大着其规模并正在改进其运行的效率，它已经决定扩大其贷款的范围，超越于原来传统的金融计划，转向在一定条件下的所有发展计划，并且正在改进其内部的评估和审计体系；联合国发展计划已经开始改进其自身的组织结构，现在，它将能够在协调国际技术援助的努力中保持其领导角色；世界卫生组织已经有效地指导和协调全世界在非洲针对霍乱疫病所做出的努力。"尼克松总统表示，"我对这些进展感到振奋，但仍然需要做得更多。我再次敦促国会，就我所要求的向美洲开发银行及亚洲开发银行提供更多资金的建议进行表决；我们将很快提交美国向国际开发协会、世界银行等国际金融机构提供资金，以使其资源翻番的立法授权建议案，我敦促国会同意这一提案；我们正在与其他国家一道，就在非洲开发银行中设立短期贷款而进行工作；我们将很快提交授权议案，授权美国参加对发展中国家的普遍特惠体系，我敦促国会同意这一提案。"【40】
然而不幸的是，当局的多边对外援助主张多次遭遇国会的预算削减。1971年5月，尼克松当局向国会提出增加对美洲开发银行的补充资金1亿美元，但国会最后将当局的预算提案削减了50%，仅批准了5000万美元。1971年8月15日，尼克松总统的"新经济政策"正式对外公布后，尼克松政府更多地主张，通过与西方盟国的谈判解决对外援助责任和负担分担的问题，同时，继续争取支持国际制度的改革和向其提供资金支持。1972年3月，当局再次提出4.5亿美元的第二阶段资金补充计划，结果国会参议院如数通过该预算授权，但在众议院却再次被削减50%。【41】到1972年7月23日，国会在作出结束越南战争决议的同时，决定削减对外援助预算。由于美国国会在当局对外援助改革和对外援助预算方面，一直持拖延和削减态度，在随后的1972年7月25日，尼克松总统不得不在国家安全委员会会议上表示，将在美国总统大选揭晓之前，暂时将对外援助的方向从多边主义援助调整为双边援助。9月25日，尼克松总统又在国际货币基金组织及国际复兴开发银行理事会年会上发表讲话，提出："我们必须将货币改革作为国际经济事务全面改革的一部分，使其为所有的国家带来贸易和投资的机会。""我向诸位保证，美国将继续提升美国的世界责任，与其他国家一道，创建并参与一个现代的世界经济秩序。""让我们所有的国家都能进入更为先进的发展阶段，其中，工业化的发达国家能够帮助业已获得主要发展的国家分担责任。"【42】
随着美洲开发银行资金即将告罄，从1972年10月到12月份，尼克松政府又多次就此问题进行研究。
为推动多边主义援助，1972年12月中，财政部官员吉尼·诺尔（Gene A.Knorr）向舒尔茨建议，当局应向国会表明，尼克松"总统希望继续支持向美洲开发银行提供总值10亿美元的资金补充"，建议舒尔茨或沃尔克与国会相关人士进行磋商，争取国会对多边援助的支持。12月21日，舒尔茨通知美洲开发银行主席，尼克松政府将通过纽约联邦储备银行，向美洲国家银行提供2.75亿美元的资金支持。【43】虽然美国国会对于当局的对美洲开发银行预算表决的情况，因目前外交档案的缺乏而不得而知。但如前所述，到1973年，包含通过多边主义方式实现对外援助分担原则在内的美国《1973年对外援助法》和《1973年共同发展与合作法》，最终在尼克松当局的不断争取下获得国会通过。
到1973年5月3日，尼克松总统第四次向美国国会发表年度对外政策报告，再次强调和肯定了多边主义对外援助的政策原则和所取得的结果。报告称："尼克松主义的经济方面承认，日益增长的自立和信心，必须建立在经济稳定和增长的巩固基础之上。我们正向友好国家提供技术和财政援助，以帮助他们对付安全和经济发展的问题，而不是它们的脆弱的经济基础受到过分的压力。其他工业国家也在增加它们在这种援助中所分担的份额。通过一些国际发展机构、亚洲开发银行以及发达国家之间的合作，多边参加援助的情况已经增加。"【44】
至于在多边对外援助中表现最为突出的拉丁美洲，尼克松总统表示，"在20世纪60年代中期，我们对拉丁美洲的援助，大约有2/3是双边的。今天，这个比例已经倒了过来，我们援助的2/3是通过诸如美洲开发银行、世界银行和联合国开发计划署这样的多边组织提供的。""在今后的四年内，美国将忙于实现目前正在开始形成的世界新秩序。日程上最为迫切的问题将是世界贸易和加强国际货币制度的问题。这些问题将是拉丁美洲所特别关心的。……因此，我们计划在美洲国家组织及其各个机构，在美洲开发银行、国际货币基金组织、关税以贸易总协定及其他适当机构内，同拉丁美洲各国政府进行密切的磋商。在我们共同对付这些困难时，本半球的合作过程将能获得增强。"【45】
在亚洲地区，尼克松总统表示，"我在1969年访问南亚的时候曾说过，‘我想转达我的政府的一个信念，就是：亚洲的未来必须由亚洲人来决定。’……这句话是认识到美国同亚洲的关系将会改变，认识到我们的卷入将需要亚洲人对亚洲的未来承担越来越多的责任。美国的作用将是援助的作用；我们将进行合作，而不是发号施令。""亚洲的小国也必须承担沉重的责任。经济持续增长的主要因素，仍然将是他们为自己做了些什么。……亚洲开发银行和亚洲及远东经济委员会已成为促进经济进展的成功工具，并已成为发达国家和发展中国家进行合作就可以取得什么成就的杰出范例。""我们将继续同亚洲各国政府和民族在他们为改进他们的生活质量和提高他们的生活水平所作的努力方面进行密切的合作。"【46】
