三、结论与建议
通过上述分析，笔者认为，要真正达到花钱买机制的实际效果，必须切实加强农信社微观机制的改革，要在明晰产权关系的基础上，严格按照现代企业制度要求，科学合理地建立和完善农村信用社法人治理结构，实行民主管理；尽量减少地方政府干预和地方债务风险转移，真正把农信社推向市场，接受市场的洗礼和考验，只有彻底改变农信社的产权机构和内部治理之后，才有可能将他们转变成为财务健康、有可持续发展能力的金融机构。
（一）区别对待，稳步推进农村信用社产权制度改革。要在明确信用社产权实质和产权涵盖内容的基础上，坚持“尊重历史、立足当前”的原则，对原始产权的明晰具体按资可抵债社和资不抵债社来区别对待。农村信用社产权改革应是目标一元，模式和路径多样。只要农民的融资需求能够得到满足，农村信用社可允许选择不同的产权形式，无论采取何种产权形式，都必须在完善法人治理结构、股权分配、运行机制的基础上进行规范改造，“花钱买机制”关键是要买一个健全、完善的法人治理机制（李伟，2004）。
（二）突出重点，进一步完善农信社法人治理结构。在明晰产权的基础上，按照法制和制衡的原则，由所有者、经营者和监督者共同建立起一个有利于信用社健康发展的组织机制和制度体系。一是要按照“三会分设，三权分开，有效制约，协调发展”的原则，健全完善农村信用社的内部治理机制，以此建立内部治理的组织结构和恰当的制衡机制，确保各方独立运作，有效制衡。二是还权于社员代表大会，废除任命制，改变一人兼数职的现象，使经营权和决策权真正分离，做到决策、执行、监督三权分设，实现相互制衡。三是建立健全农信社会议召集、议事决策规则、经营目标责任考核等规章制度。建立严格的授权、授信管理制度，落实风险和处置机制，确保决策、执行、监督工作机构的规范动作。四是进一步完善股权设置和用人机制。积极引入战略投资股，进一步优化股本结构。同时重点突出劳动用工制度改革，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换和末位淘汰等制度。
（三）规范运作，合理界定政府管理金融权限和金融事权配置关系。一是在合理划分中央和地方事权与财权，深化财政管理体制改革的同时，要进一步划分和规范地方与中央之间的金融事权配置关系，界定地方政府管理金融的权限。尽快制定和颁行《合作金融法》，明确地方与农信社等地方性金融机构之间的相互关系，切实支持地方性金融机构建立和完善“三会”制度及科学有效的法人治理结构。二是各级地方政府应大力支持农信社追索债权，打击逃废债行为。三是政府应对支持“三农”的农信社和金融业务提供正向激励机制，尽快落实工商、税收优惠政策，增强农信社支农服务功能。四是及时建立分层次的存款保险机制。应该考虑地方财政对地方金融机构部分出资，以减少地方干预出现的道德风险。
（四）加强监管，降低农村信用社改革的道德风险。各级人民银行与银监部门应通力合作，尽快建立磋商协调机制。一是要为防止农村信用社采取虚报、欺骗等手段满足人民银行在资本充足率、不良贷款下降率方面考核标准的不诚实行为，人民银行与银监部门要互通信息，加强监管。同时要赋予人民银行事后追溯权，若发现农信社违规时，有权收回全部支持资金。二是积极支持消化历史包袱，督促农信社首先把自身经营已形成的风险加以化解，收不回来一定要惩罚，为后面的改革打好道德基础。三是定期进行信息披露，提高经营透明度。农信社要及时向股东及其他利益相关者披露财务费用、资产质量、风险管理状况、法人治理结构等信息，并确保其真实、准确、完整，减少不同利益主体间的信息不对称，以提高经营透明度。四是要尽快推行农村合作金融机构依法破产制度，形成及时有效的退出机制，防止诱发“逆向选择”和“道德风险”。
参考文献
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第八节中国农村金融组织体系的功能缺陷与制度创新
张红宇
（农业部产业政策与法规司）
现代农业的发展，抑或是对传统农业的改造，新农村建设对资金需求都是非常渴望和急迫的。然而，从农村金融供给的基本特征观察，农户的资金需求更多地表现为个体数额不大，但农户群体数量众多，彼此间差异很大，使资金供求之间的通畅较之城市和非农产业困难得多。加之农业本身具有的市场、自然风险和不确定性决定的农业产业弱质性特征以及农户的还贷能力低下，极易发生道德风险，致使交易成本很高。以至于世界各国，无论是政府出于扶助愿望，抑或是金融机构出于商业动机，通常都将为农村提供完备的金融服务视之为难题。而作为世界上最大规模的农业大国和转型国家，中国农村自改革开放以来，农户家庭作为最基本的生产单元，在三方面强化了农村金融供需平衡之间的弱质特征：其一，中国农户数量巨大。2005年统计，中国有2.5亿农户，据称其中约有一半有信贷需求，1.25亿农户作为现实和潜在的资金需求对象，这决定了中国农村对资金的需求总量是巨大的。其二，中国农户平均经营规模微小。2005年的数据表明，中国的耕地为1.3亿公顷，平均每户农户经营不到0.5公顷，几乎是世界上经营规模最小的单位，这又表明作为单个农户对资金的需求是有限的。其三，中国经济区域特征十分明显。不同区域的资源禀赋，经济社会发展水平导致农户与农户间差异很大，对资金也表现出多层次、多元化的不同需求。如何满足不同对象的不同愿望异常困难。这也是中国农村金融问题不仅相对于世界上发达国家，即便是相对于大部分发展中国家，明显表现出资金运行流程更复杂，绩效更不容易显现，缺陷更容易放大，实现制度创新的任务更艰巨的根本原因。换言之，如何确保农村资金从有限的供给渠道和组织网络流向数以亿计的农户家庭，并实现其供需平衡，在中国农村和农业若干重要问题选项中，始终是富有挑战性的议题。
鉴于中国农村金融问题的复杂性，满足农业、农村和农民最基本的资金需求，为农户提供周到金融服务，历来是政府农村政策的基本目标之一。自中国农村开始改革开放二十多年来，农村金融体制改革就一直未曾停止过，通过较完备的金融组织体系构建来保障政策目标的实现，政府付诸了很大努力。
然而，相对于农户的资金需求，尽管经过多年的改革与发展，并且中国目前已具备足够的资金供给能力，同时还有比较完备的农村金融组织体系，但是在农村金融制度安排上，或许是历史积弊过于沉重，使人们对其的批评比较其对它的赞扬来得更多。对中国农村金融制度最多的批评，是认为农村对国民经济的资金贡献远远大于其从国民经济发展格局中获得的资金支持。而且，从最大限度满足农户和农村其他经营主体不断增加的资金需求角度出发，中国现阶段尚缺乏一个完整意义的农村金融组织体系。以政策金融、商业金融和农村信用社为主体，其他金融机构并存的农村金融机构组织体系虽然存在，但由于受经济发展程度以及农户经营能力和道德认识水平的影响和制约，特别是追求资金效益的企业化行为，不仅一般意义上的金融信贷机构在农村发展不足，而且商业性保险、证券、担保、信托投资、租赁等金融业务在农村地区，特别是中西部地区农村基本处于空白状态。就此而言，完全意义上的农村金融组织体系，在中国尚未发育成熟。
现阶段中国农村金融机构组织体系的不完整和功能的不健全，表现出明显的制度缺陷。
1、农村政策银行难以承担政策性金融的重任。在目前中国的政策性金融分工制度下，农业发展银行主要把贷款发放给国有粮棉购销企业，支持政府按最低收购价收购粮食等农产品政策的实施，提供按最低收购价收购农民粮食的资金需求。应当特别指出的是，最低收购价收购农民粮食，对稳定粮食价格、增加农民收入作用明显，而且这项政策是在中国政府实施的农业支持政策措施中，农民受益比较直接的政策。但是由于农业发展银行业务范围狭窄，功能单一。早期农业发展银行还承担着以固定资产贷款为主体的各类农业开发和技术改造贷款等生产性贷款和扶贫贷款等功能，目的是改善农业生产条件和促进贫困地区经济发展。但后期由于政策调整，农业发展银行仅是在粮食等农产品收购方面发挥着政策性金融组织的作用，其业务功能单一地退化成“粮食银行”，政策性金融功能明显不足。
2、国有商业金融在农村金融领域内的功能趋于弱化。农村金融市场需求的满足需要大量储蓄和贷款支撑。然而，出于规避风险、提高资金的运行效率，最近几年，一是国有商业金融机构大大弱化了在农村的金融业务。致使大部分农村地区，金融机构单一化、农村金融市场日益垄断化的趋势明显。基层金融机构收缩，网点不足，由此造成农村资金严重外流。二是作为商业银行的农业银行，市场定位和经营策略发生了重大变化，企业化行为日益突出。而且鉴于农业的弱质产业特征，资金回收期长、收益率低而且风险较大等，中国农业银行的资金投放已从以服务农业为主转为与工商业并举，竞争的视角也从农村转向城市。上世纪80年代中期以前，农业银行全部贷款的98%以上集中于农村，80年代中期至90年代初，为解决农产品“卖难”和扶持乡镇企业，农业银行每年将60%的信贷资金用于农副产品收购和乡镇企业发展。而现阶段，随着农业银行的业务向城市和非农产业拓展，农业贷款占农业银行各项贷款余额的比例大大下降。同时，农业银行贷款权限也从基层收缩，结果是大量农村储蓄资金流出农村。目前农业银行的业务经营范围与其它国有商业银行基本无异，长期保持的农村金融主导地位大大弱化。
3、农村信用社改革尚未取得突破性进展。迄今为止，农村信用社改革没有实质性的进展，尽管相对于金融机构良性运行的要求而言，这几年农村信用社的不良贷款比例下降，盈利水平提高，农业贷款规模有所增加，但相对于农户的信贷需求而言，供需之间的矛盾仍然突出。其表现在：第一，农村信用社运行是在政府隐形担保下的运作，仍然依靠的是国家信用，自身活力仍然不足；第二，所谓民主管理形同虚设，社员代表大会、理事会和监事会不能发挥应有作用；第三，农村信用社服务内容、方式和手段不适应农村和农业经济发展的需要，不能满足农民日益增长的对多种金融服务的需求。第四，出于自身财务可持续发展的考虑，农村信用社经营中商业化倾向严重，使资金大量流向相对收益率较高的城市或非农部门，真正需要农村信用社贷款的农户和其它经营主体常常难以得到贷款。
