（1）政治领域
公共事务治理方面的政治职能，包括政治统治职能、保卫国家主权职能和民主职能。其中，前两项职能对于政府是天经地义且不可分割的，非政府组织参与的余地极其有限。但在发展社会主义民主的治理领域，地方政府与非政府组织的合作空间十分广阔。正如凯瑟琳.莫顿所指出的，非政府组织是中国民主化的一个工具，因为它们与草根阶层有着密切的联系，进而能够充当政府和公民之间的一种重要中介。从理性设计的角度，地方政府应侧重于建立稳定的民主政治秩序，确保公民享有行使民主政治权利的制度和渠道，而非政府组织在该领域的治理重心则体现在：
一方面，非政府组织应积极承担起培育公民民主价值观的职责。我国是社会主义国家，人民民主****充分体现了民主属性。但在很大程度上，人们的民主理念并非靠地方政府培育，而需通过在非政府组织的自由结社、自我管理的社会生活中养成。正如科恩和阿雷托所言：“由于个人是在一个文化传统中成长并参与群体生活，所以他们就内化着价值取向，习得了一般的行动能力，并形成了个人认同与社会认同。”人们在自治过程中，有意识地直接或间接参与公共事务管理，从而使民主融入人们的日常生活中。比如，村委会选举对激发广大农民的参与热情起到积极作用。2005年，浙江省统一组织村委会选举，全省村民参选率达95％，特别是无候选人的“海选”已占16546个村的48.8％。温州、台州等不少外出经商务工的农民专程回乡参选，或者通过委托选举公证的方式让在家的亲朋行使自己的民主意志。全省还普遍建立村（居）民委员会、村（居）民代表会议、村（居）民议事协商等制度。从政治功能的角度，非政府组织为培育现代民主和现代人文精神提供了重要源泉。
另一方面，非政府组织应成为公民利益表达的有效途径和制约地方政府的有效力量。社会的多元发展必然带来社会结构的分化。社会资源在不同利益主体间的分配失衡，使不同群体在表达和追求自身利益能力上呈现较大的差异。非政府组织可以发挥其组织优势，为弱势群体的利益表达提供有效的途径。在民主国家，尽管体制内都建立了权力制衡机制，但制约权力的最强力量显然来自体制外。这种体制外的力量就是授权给地方政府的公民。然而个体无力与政府抗衡，原子化的个人只有结成有机整体，才可能制约来自地方政府的强权。从浙江省来看，越来越多的社团代表城乡居民、行业和特定群体的利益，在与地方政府的交往中发挥了利益表达、利益协调的作用。据对全省行业协会的抽样调查，在352个受调查行业协会中，2002年向地方政府反映意见、建议和要求244次，提供行业调研报告191份；其中，134个协会曾促使地方政府实施过某项政策，55个协会曾促使地方政府修改或停止实施某项政策。可见，非政府组织以公共利益为目标导向，对地方政府的决策和管理进行民主监督，可以有效发挥以社会制约行政权力的功能。
（2）经济领域
首次明确把组织作为经济活动中的一个独立要素提出来的是著名经济学家马歇尔，他指出：“资本大部分是由知识和组织构成的……有时把组织分开来算作一个独立的生产要素，似乎最为妥当。”组织在市场经济活动的重要作用是由市场经济自身所遭遇的困境决定的。由于市场经济活动中的经济主体都以营利为主要目的，结果是市场经济一方面有着不可避免的外部性；另一方面，按照“囚徒困境”理论，理性经济人很可能不能获得市场博弈的最佳选择。在这些方面，就需要依靠地方政府和非政府组织发挥其各自优势，为市场经济提供良好的发展环境和解决市场经济活动的外部效应问题。
在市场经济条件下，随着社会功能的分化和社会利益的多元化，单中心的治理结构已不能适应社会发展的需要。鉴于对经济的过多干预很可能导致资源配置的扭曲，地方政府的治理应主要集中于为市场经济活动提供基本的法律保障和制度安排，以及对经济活动进行宏观调控。非政府组织则利用自身优势，把治理重心放在加强地方政府与市场的沟通上。
其中最突出的表现，就是灵活高效地发挥单个企业和政府都无法承担的行业自律职能，在地方政府与市场间发挥有效的桥梁和纽带作用。比如，律师、会计师事务所为企业提供相关的法律、验资等鉴证方面的中介服务，确保市场主体资格的真实性，维护市场交易的安全性；行业协会、商会通过内部协调和自律，避免市场的恶性竞争，维护本行业的整体利益和长远利益。2001年，温州市五金商成立锁具维权委员会，制订行业维权公约规定：企业研制的新产品经维权委员会登记，由专家鉴定通过、公示后发给维权证书，凡有其他企业仿冒，经确认后将销毁侵权产品的模具，没收仿冒产品，情节严重的提请工商部门吊销其营业执照。该公约颁布后取得了良好效果，并很快被其他行业协会所效仿。再如，为应对抵制中国打火机的欧盟CR法案，温州烟具行业协会走出国门，打赢了“洋官司”。
这是我国加入WTO后国内以民间商会的名义应对国际贸易纠纷并取得成功的第一案。
换个角度看，随着现代企业制度的逐步建立，企业不再是地方政府的附属物，许多政府调控措施只能通过社会中介组织进行规范和引导。因此，地方政府与非政府组织对市场经济发展具有各自独特的治理功能。
在我国的现实情况下，只有非政府组织发展到能够承接地方政府转移出来的那部分经济管理职能时，才能真正使地方政府从微观管理中解脱出来，更好地将治理重心转向宏观管理。
（3）社会领域
考察非政府组织的发展历史可以发现，大多数的非政府组织都源于服务社会、发展公益事业的宗旨。因此，在维护社会公平、保持社会和谐的治理领域，地方政府与非政府组织是更为密切的合作伙伴。
一是社会事业领域。地方政府的治理重心是通过政策制定、法律规范和财政支持，推动各项社会事业协调发展。但不可否认，地方政府提供的服务难以满足人们千差万别的偏好。正如密尔所言：“政府运作起来倾向一刀切。志愿组织则相反，它们在不同的领域里活动，因而在各方面都具备丰富的经验。”非政府组织将更多地提供准公共物品，如非义务教育学校、医疗卫生机构、社区服务中心等。近年来，浙江省的许多社会团体、民办非企业单位利用在人才、科技、信息等方面的优势，多层次、宽领域地积极参与公益事业，开展丰富多彩的文艺、体育、科普等活动。这些公益事业没有非常标准化的评价体系，服务环境也比较特殊，由非政府组织经营比地方政府直接举办往往更有效率。
二是社会保障领域。我国现阶段的社会阶层结构不够合理，尚没有构成“橄榄型”的形态，特别是处于社会底层的农业劳动力规模过大，下岗失业人员、城乡贫困家庭不断增加，孤儿、残疾人等弱势群体亟须得到救助。解决这些问题的关键是完善社会保障体系。在西方国家，社会保险、社会救济和社会福利等基本制度由政府为主构建，但非政府组织也扮演十分重要的角色。各种慈善福利型、社会服务型的非政府组织通过吸纳、利用社会慈善资金，实施多种形式的社会救助，在扶贫济困等方面可以发挥独特的积极作用。2004年浙江遭受“云娜”台风的袭击，省律师协会、医学会等向全省民间组织发出倡议，并带头向灾区群众捐款，就取得了良好效果。
三是环境保护领域。在经济社会快速发展的同时，当前生态环境却不断遭到破坏，诸如气候变暖、土地沙化、空气污染等严重威胁着人类生存。
地方政府应积极承担起生态环境的保护职能，特别是加强环境保护立法、提供环境保护经费和惩罚环境破坏行为。而非政府组织应侧重于发挥其社会力量整合、公众意见表达、环境治理监督的重要功能。很多国家的环保非政府组织成绩斐然，它们动员公众积极参与环境保护活动，传递对环境治理的呼吁，配合政府、支持政府、监督政府搞好环境保护工作。通过非政府组织和公众的互动，也有利于营造全社会良好的环境保护氛围。前些年，浙江省饭店业协会针对某集团公司圈地毁林、破坏生态的行为向会员单位发出通知，呼吁抵制该公司产品，得到全省400多家饭店的响应。
四是公共安全领域。维持社会秩序、保证公共安全是政府最基本的职能之一。但社会结构多元和复杂的现实，使地方政府需要和形式多样的非政府组织保持密切合作，而非政府组织的作用也日益凸显。改革开放以来，我国实行的“政府、单位、个人”功能一体化的管理模式已经解体，城市社区居委会、农村村委会等民间组织则在治安管理、纠纷化解、流动人口管理等方面，有着地方政府所不具备的优势。此外，吸毒问题、性传播疾病与艾滋病问题、拐卖妇女与儿童问题等，也亟须非政府组织积极参与，做出应有贡献。
总之，地方政府与非政府组织都有其特定的运行空间。地方政府主要在政治国家的公共空间（公域）运行，不应染指私人空间（私域）。正如卡蓝默所说的，“一个强加于人、凌驾于社会之上、能够实现发展的国家的形象正在消失，取而代之的是采取一种更加客观的观念来审视公共行动、统合各种社会力量的条件。因此，国家和其他行动者的合作伙伴关系具有压倒一切的重要性”。
●如果说市场失灵是天然地不可避免，地方政府失灵虽应避免却永远无法避免。因此，我们需要寻找一种替代物——更确切地说，我们需要引入新的伙伴，从而实现公共事务的合作治理。
●随着社会主义市场经济体制的建立，市场逻辑、法治理念成为社会的主导价值，传统自上而下式的政府单中心模式已远远不能适应社会发展的需要。非政府组织的兴起，与地方政府改革相合拍，预示着公共事务治理结构的重新定位和不断调整。
●在世界范围掀起的治理变革浪潮中，各国不约而同地达成共识：输出政府职能，由社会承担越来越多的公共管理和服务职能。与此相适应，地方政府的治理边界不得不适当缩减，非政府组织则在相应领域介入。
●非政府组织治理是纠正地方政府失灵的重要途径，既有利于降低治理成本、实现社会公正，又有利于推动组织创新、促进社会沟通。非政府组织的兴起，在特定领域增强了公共事务治理的针对性和有效性。
●把自主治理领域真正让渡给公民社会，把市场和政府同时失灵的领域交给非政府组织，是划定地方政府与非政府组织治理边界的一条重要准则。对于市场机制不能有效调节的空间，凡地方政府也做不了或者做不好的事，应充分发挥非政府组织的作用；对行政手段和社会自治都可以做的事，应尽量发挥非政府组织的作用；地方政府只做非政府组织和市场无法完成的事。
第三节 现代地方政府的职能定位
实现地方善治，必然要求政府职能与善治理念相契合。“有些事是政府应该做的，而有些则不是。有些事政府可以做得很好，而有些事情则做得很差。”地方政府与市场、社会之间的治理边界，实质上决定了现代地方政府的职能定位。
一、地方政府的基本功能
政府功能与政府职能是有区别的。政府职能是政府作为行政机关在实施公共管理中承担的具体职责，政府功能则是政府作为一种垄断特定公共权力的政治性组织所应当发挥的作用。因此，政府职能是政府功能的外在表现，是服务于政府功能的。如果说地方政府职能是一种时代现象，它随着时代发展不断变换其内涵、改变其方式，那么地方政府功能是比较恒定的，它归根到底取决于政府的价值观，即地方政府的价值取向、价值目标和价值准则。
围绕政府的价值观问题，柏拉图认为，人们之所以建立城邦是因为一个人不能靠自己达到自足，“由于需要许多东西，我们邀请许多人住在一起，作为伙伴和助手，这个公共住宅区，我们就叫它做城邦”。亚里士多德指出，城邦是一个“至高而广阔的社会团体”，“在这种社会团体内，人类的生活可以获得完全的自给自足；我们可以这样说，城邦的成长出于人类生活的发展，而其实际的存在却是为了‘优良的生活’”。阿奎那认为，政府价值在于“殚精竭虑地增进公共福利”。洛克认为政府的最终目的是为了“人民的公共福祉”。密尔强调，政府在于“增进社会利益的总和”和“增进被统治者的好品德的总和”。可以说，把公共性作为政府价值的基础，是西方政治学家一脉相承的理念。事实上，在现代市场经济条件下，公共性更是政府价值的必然选择。由于市场经济条件下的人是私人化的，物是私有化的，利益追求是分散化的，唯有政府能够有效扮演公共利益实现者的角色。
