行政法中最常见的行政行为类型是行政处分，在行政任务的多样化与复杂化下，人民与行政机关的法律关系不再仅是上下隶属的单一关系，行政契约也因此应运而生，特别在给付行政领域中，其重要性与实用性更是受肯定，使得行政契约不再仅是代替行政处分的行政行为方式，更应跳脱此范围，有其更广泛的适用空间。
行政契约的理论根据，基本上可以区分为授权说与除外说两种，分述如下：
一是授权说：这一学说是出现在行政契约在行政法领域中未被普遍接受前。其为了使行政契约能被接受，所以主张行政契约并非可以适用于任何形式的行政法法律关系，只有在行政法规明文规定行政机关可以缔结时才可缔结。也就是行政法规特别授权行政机关可以缔结行政契约时，才可缔结。
二是除外说，又叫排除说：后来由于行政契约在行政法领域中被普遍接受，此说逐渐取得支配地位，也就是只有在法律明文规定禁止，或本质不适合缔结行政契约时，行政机关才不得缔结，否则行政契约的缔结都是被允许的。而此说的提出，明显地使行政机关可以缔结行政契约的范围扩大，这也是台湾《行政程序法》第135条立法的理论依据。
二、行政契约的概念与界限
（一）概念
行政契约是指两个以上的当事人，就公法上权利义务设定、变更或废止所缔结的契约。其中如契约当事人是行政主体与人民，称为隶属或从属关系契约或垂直契约，当事人都是行政主体，称为平等关系契约或水平契约。至于人民相互间理论上也有行政契约缔结的可能，只是很少有事例可举。因为台湾《行政程序法》的行政契约并没有限制人民之间可以缔结行政契约的规定。
由于行政机关不仅可以缔结行政契约，也可以缔结私法契约。因此契约的性质应作客观的认定，而不是双方当事人主观意思决定。所以契约是否为行政契约有以下认定基准：（1）其须为公法法规的执行的目的来进行缔结；（2）其可能包含公布行政处分或高权行为措施的义务；（3）其应是涉及到人民公法上权利与义务。然而也有中性的给付要求是否属于行政契约的判断难题，此时应以给付义务的目的与契约整体特性来观察，如果这一给付义务的履行使人民可得到行政机关为一定作为或不作为时，就是行政契约，甚至契约中行政行为作成的承诺或执行的规定，或虽不明显出现在契约中，但确为契约成立的基础内容时，均属于行政契约。更进一步地，甚至有的学者认为如果契约中至少有包含一本质重要的行政法上义务或与此有关联性时，就存在一行政契约。
（二）行政契约形成要素
行政契约与私法上契约相同，是指双方或多方当事人（一方为行政机关，他方为人民）意思合致，对产生一定公法上法律效果的行为所形成。行政契约的特征如下：
1．行政契约是依一般法律理论，由双方或多方当事人意思合致，产生一定法律效果的行为，其是由当事人间相互平等的意思表示合致所形成的，如欠缺意思合致，则被排除为契约行为。就成立契约的特定法律关系而言，双方意思表示具有同等价值，而有别于一方命令他方的服从关系。
2．行政契约是存在于公法领域的法律关系，此排除私法法律关系双方的法律行为，又不是全部公法法律关系都是行政契约，例如属于单方行为的行政处分、国家之间或国家行政机关与他国行政机关间缔结的条约或行政协定就不属于行政契约。
3．因此行政契约是以行政法法律关系为其内容，创设、变更或消灭行政法法律的效力。
4．行政契约是基于行政机关在从事非单方公权力行使行为中，为人民服务或给付的有效率的行政行为，因此，在此种情形下，似乎易将行政契约视为人民与行政机关平等的法律关系，这仍有所误解，因为形式上当事人间应是处于平等地位，然而实质上并不平等，其原因不在于当事人的意思表示有其优劣区别，而是法律虽允许行政机关与人民缔结契约，但仍须受法律规定的限制，因此一般行政契约都是行政机关在有裁量空间时，才有与人民缔结行政契约的可能性，如果没有此裁量空间，所缔结的契约，基本上是一法规的执行，不能称为行政契约，暂且或可称为不真正行政契约，因其内容上是执行法规的规定内容。这与一般契约性质上应有双方或多方当事人合致的空间有所不同。因此，可以得出，行政契约本身对于当事人跟行政机关，并不意味着全然的平等，但这种不平等也并不代表传统的单方可以要求人民为一定的作为或不作为的方式来说明，而是基于法律对行政机关的授权范围的广狭或对行政机关的羁束性的观点出发来作观察。
必须注意的是，行政机关不仅可以缔结公法契约，也可缔结私法契约，例如依台湾《地方制度法》的规定，地方自治团体对公共营造物有管理与经营等权限，因此台北市对市立游泳池的门票收费欲采公法或私法契约，都是市政府的专业判断与裁量权限。然而二者如何区分，这涉及行政机关的责任、损害赔偿等问题。至于行政机关所缔结者究竟是公法或私法契约，必须“客观”地加以认定，即双发当事人主观的认知并非判断的依据。而是必须注意一点，行政机关在对人民为给付行为时，对于公法或私法契约有选择权。
在此可依据契约对象（本身）来作区分，而不依据契约当事人来作区分。例如台北市政府向私人缔结购买路树种苗的契约，就是私法契约。然而，这一判断依据往往并非能够明确地得出契约性质，因此也需要从行政契约的内容来作判断，若行政契约内容所要规范的事实是基于公法的规定，就属于公法契约；反之，若契约当中所规定义务及执行的内容是私法的，则是私法契约。
（三）行政契约的缺点
由于行政契约适用范围日渐增广，且同时有被类型化的趋势，也就是同一类型的契约因为适用同样的规定，则会使得相对人在签订行政契约时，自由形成空间会愈来愈小，这在民事法规中称为定型化契约。因此若行政契约日趋普遍，而且行政机关对于日常的事务都以行政契约作为行为措施或手段时，行政契约的类型会日益精细与复杂。也就是以事先印制的契约格式，使得行政契约所要规定的内容确定在其中，在此情形下契约当事人基本上形成空间会受压缩。如此以来其与行政处分唯一的差异处就是，人民在行政契约下必须签章（名）同意，即人民只有签名同意与否的权利，造成与行政处分的作成的差异性不多，所以增加“行政契约”这一类型的行政行为，似乎没有更多的实益。
三、行政契约的种类
（一）对等及隶属关系契约
对等关系契约是指在契约内所规范的当事人都是居于平等的地位，大部分出现在两个公行政机关签订的契约。隶属关系契约是指在契约内所规范的当事人是居于上下隶属的地位，大部分出现在含有一方当事人公布行政处分义务存在，或是签订的契约还须由行政处分来作补充的内容。
对等关系契约所涉及的法律关系不得以行政处分来加以规定。人民和行政机关缔结的大都是隶属关系契约。隶属关系契约在内容上，大部分包含行政机关要预备公布行政处分的意义存在，也有以双方同意的事项来代替行政处分，也有部分以行政处分并无直接客观关联性的内容。台湾《行政程序法》当中没有明白区分所谓对等或隶属关系契约。
（二）义务性与处分性契约
所谓义务性契约是指一方或两方的契约当事人有义务为一定给付，而另一方当事人对其给付有履行请求权。至于处分性契约是指对一定法律上义务的创设、变更或消灭。前者同债权契约，后者同物权契约。
（三）特殊的契约形式：双务契约及和解契约
1．双务契约
基本上是义务性契约，双方当事人互负给付义务，但要符合双务契约在行政法上一定要件。行政机关与人民缔结行政契约，互负给付义务，应符合下列要件：
（1）契约中应约定人民给付的特定用途。
（2）人民的给付有助于行政机关执行其职务。
（3）人民的给付与行政机关的给付应相当，并具有正当合理的关联。
行政处分的作成，行政机关无裁量权时，代替该行政处分的行政契约所约定的人民给付，以依台湾《行政程序法》第93条第1项规定得为附款者为限。且这三个要件缺一不可。
台湾《行政程序法》第137条是行政契约中的隶属关系契约，并规定行政契约中双务契约的特别要件。究其立法目的，是为了避免行政机关假籍双务契约而损及公权力。或使居于劣势地位的人民负担不合理的义务所设。而其特别要件可分为：
（1）形式的特别要件
即本条第1项第1款及第3项所载，双务契约所约定的人民给付，必须在契约书中载明其特殊用途，及仅供该特定用途使用的意旨。
（2）实质的特别要件
即本条第1项第2款、第3款的规定，人民的给付须有助于行政机关执行职务，且双方给付应相当，有正当合理的关联，而不可违反“禁止不当结合”原则，如此才能不让公权力沦为商品，以换取人民的给付，致影响公权力的威信。
2．和解契约
和解契约是隶属关系契约的一种，以解决事实或法律关系的不能确定为目的。具体地讲，行政机关在作成行政处分前，本应依职权调查行政处分，但是若经过依职权调查仍不能确定，不论是迟延不决或贸然决定，都有损及人民权益及行政目的。于是为了有效达成行政目的，并解决争执而容许行政机关与人民缔结和解契约。但是和解契约的缔结除了一般行政契约的要件应符合外，仍应符合本条所规定的特别要件，以免滥用。究其特别要件约略有一下三点：
（1）以作成行政处分所据的事实或法律状态不确定为前提。
（2）或经合理调查而无法排除的过程及费用过巨。
（3）仅在能有效达成行政目的，并解决争执时，才可缔结和解契约。
四、行政契约成立的合法要件
（一）以行政契约形式缔结的许可
只要法律不排除行政契约缔结的许可，都可以用行政契约的方式作为。但是若本质上不许可（如公务员的任用关系），则不得缔结行政契约。
（二）形式的合法性
1．公告及欲缔结契约者的意见表示权
行政契约当事人的一方为人民，依法应以甄选或其他竞争方式决定该当事人时，行政机关应事先公告应具备的资格及决定的程序。决定前，并应予以参与竞争者表示意见的机会。此规定的目的，是在求得机会平等、行政公开，且也已明文规定行政机关应事先公告，且公告内容须详载甄选者或竞争者的资格，及甄选、竞争的决定程序，以达到前述目的。另在作成决定前，为了使参与人都能有充分沟通的机会，使程序能更臻圆满、周全，台湾《行政程序法》并明文规定在人选决定前，应予参与竞争者表示意见的机会。
2．原则上须为书面形式
行政契约的缔结，基本上是行政机关与人民所订立的契约，所以应遵守民法上的诚信原则，政府公信力的确保也很重要。以书面形式缔结，对人民而言，更能够确保政府的公信力与对人民权益作明确的保障，并在争讼时，证据的举证更为容易。按台湾《行政程序法》规定，原则上须以书面形式缔结行政契约，但是如果法律有特别规定，如应经公证的程序，或以交付门票的方式缔结公法性质的公立博物馆参观契约。依《政府采购法》所订立的契约，也是行政契约的一种。
3．第三人或机关的同意
行政契约与行政处分同样可能侵害到第三人的权利，行政依约定内容履行，将侵害第三人的权利的，如未能事先获得该第三人的同意，必发生争执，而使契约处于不安定的状态，为确保契约的安定及功能，保护该第三人的利益，所以台湾《行政程序法》第140条第1项规定行政契约，依约定内容履行将侵害第三人的权利者，应经该第三人书面的同意，始生效力。该条未规定第三人同意的时点，为了能有效达到行政契约的目的，解释上第三人的同意，也可以在行政契约双方当事人缔结之后，但是为了保护第三人的利益，该契约须待第三人书面的同意之后，才发生效力。在第三人书面的同意前，契约尚未生效，双方尚未发生任何权利义务。
倘若契约的履行将侵害第三人权利，应经其以书面同意；又如行政契约所替代的行政处分作成时须经核准、同意或会同办理的，该契约做成时，也须经相同程序才发生效力；另契约一方为人民而须甄选或竞争才能择定时，也必须经一定的程序如公告或给予竞争者表示意见的机会等。
（三）实质的合法性
若是受法严格羁束，但没有禁止缔结行政契约的情形，仍可缔结行政契约以代替羁束处分，此时行政契约只能以法律规定的内容作为契约的内容，就是以实现法构成要件或法律规定作为实现的内容才可以。行政机关如有裁量权，才是行政契约缔结适用之处，与附加附款的行政处分相同。此时就可以在裁量权范围内作出与人民意思合致的行为。此时除公益的注意外，还须顾及人民的利益。双务契约与和解契约的合法要件，除一般行政契约所应符合的法律要件外，还要符合法律对此二契约所特别规定的要件。
（四）行政机关的指导协助义务
行政契约的缔结，就行政权而言，都出自公益的考量，为求公益的维护，本期待契约履行的完全，事前防范要好过事后救济，所以台湾《行政程序法》参考法国行政契约的法理，规定行政机关可以就人民履行契约义务进行监督或指导。行政机关在此，基于服务行政的本质，有进行指导与协助的义务。
缔结行政契约须事先经缔约双方书面约定。按行政契约缔结后，缔约双方有各自的权利义务，倘若对方有不履行的情形，仅能在对方有违约时，请求损害赔偿解约的问题，或是对方只要最终能达成契约目的，则其履约过程中如何作为，是对方自主决定的范围，他方不得加以干预，这基于契约当事人平等地位及专业尊重所衍生的当然结论；只是行政行为都是为了达成公行政的任务，其行为可能引发的后果，往往与公益有关，所以立法者基于公益的考量，宁可采取事前防范的方式，许可行政机关可以就对方履行契约的行为作指导或协助，但为了尊重对方的自主意识，所以本条规定须以书面约定的方式，也就是须事先获得对方同意，并行诸于书面，作为限制。
行政机关的指导或协助，还有界限问题。如果允许过度的指导或协助，恐将使行政契约请求当事人地位平等的本质变更，与带有强制处分性质的行政处分类似，且易因此使当事人忽视契约责任，从而失去订立契约的目的，尤其在有金钱对价的双务契约中，若过分协助，导致契约的整个对价及责任结构产生动摇，甚至可能会有图利的问题发产生，所以行政机关的指导或协助，台湾《行政程序法》规定应以有必要为限；而是否有必要，需视实际发生的状况，参酌公益目的的达成及契约对价所要求的双方责任予以认定，若是行政机关基于公益考量所作的“必要”协助，已使整个契约对价结构产生动摇，应认为行政机关有主张减少给付价金或不当得利的权利。
（五）行政契约的无效
1．法定无效的原因
（1）一般自始当然无效
行政契约的性质，是因双方意思合致，既有对方意思参与，毕竟与行政处分，仅出于行政机关单方面的高权行政行为有所不同。有对方意思的参与，则在双方都有缔结意愿的情况下，并为了使行政任务得以达成，宜使行政契约尽量有效为原则，这与限制行政处分无效原因的种类，有相同的意涵。因此台湾《行政程序法》在第142条，以列举规定，限制行政契约无效的情形，并佐以同法第141条规定，使行政契约仅在少数情形下，以帮助公行政任务的达成。
行政契约与行政处分，同属行政机关处理行政事务所采取的行政手段，所以可能在某些行政事务上，或由于行政处分的严格法律授权限制，无法灵活迅速解决问题，或因行政事务的本质，行政作为的高权性质并不妥当，而有采取较缓和的行政契约的必要，然而为了避免行政机关假借行政契约之名，以达到逃避法令授权或强行规定的目的，所以在第141条及第142条都设有无效规定，作为限制。
台湾《行政程序法》第142条第2项限制须双方当事人都要明知的情形下，才能够主张无效，其主要是为了保护信赖契约为有效的当事人，以免其遭受不可预期的损失。而若是双方当事人都为明知，已无保护此种行政契约存续的必要，为贯彻依法行政原则，所以本法规定为无效。
（2）特殊无效规定
行政契约仅是行政机关为达成其公行政的任务所采行的行政作为之一，虽因此方式使行政机关的行政作为较有弹性，但仍须遵循依法行政原则的限制，而本法第135条但书，即是为了避免行政机关假借行政契约而逃避法令强行规定，因此以法律明文规定“但依其性质或法规规定不得缔约者，不在此限。”是为法律容许签订行政契约的要件限制；而第138条是规定行政机关在选择行政契约相对人时，须在缔约前，公告相对人应具有的资格及决定的程序，并给予表示意见，使得行政机关得以兼顾各种可能状况，明了事实真相，藉以确保行政程序公平性、公正性及妥当性，可以作出最适宜的决定，两项规定都攸关重大公益，所以有违反的情形，就产生无效的效果。
2．准用民法无效的规定
行政契约虽一方为行政机关，但其讲求双方当事人合意的契约本质仍未改变，因此对民法上一些规定，行政契约并无排除适用之理，所以台湾《行政程序法》第141条第1项明文规定“行政契约准用民法规定的结果为无效者，无效。”
3．一部无效的规定
依台湾《行政程序法》第112条规定，行政处分的一部无效者，原则上其他部分仍为有效，但在143条中却规定行政契约的一部无效者，原则上全部无效。这是基于契约是经双方合意的本质，为尊重缔约人的本意，所以作此规定。
此项规定是由法律透过解释的方式，使得行政契约得以继续，进而达到其所要达成的行政目的；但是要作如此的解释，并非可以任意进行，而须参酌行政契约双方的缔约目的及缔约过程中，双方曾经表示过的意思表示，其中可能隐含的意思，基于诚实信用原则及维护双方利益的前提下，才能作此解释，如果经审酌结果，无法认定双方在欠缺无效部分时，可能仍愿订约，即应使该契约全部无效。但是适用该但书规定时，须以该契约有效及无效部分，都可以独立成为一法律关系，如果两者在法律关系上是不可分离，则无该条但书的适用。
五、行政契约法律关系进行的问题
（一）契约履行与消灭
契约内所约定的给付义务如完全依约履行，则契约关系结束，及双方的权利义务关系因履行而消灭。然而如产生给付障碍（债务不履行），台湾《行政程序法》未作规定的，如给付不能、给付迟延或不完全给付等情事，都应依第149条，准用台湾《民法》相关规定。
（二）调整与终止契约及契约上请求权的行使与损失补偿
1．缔约机关所属公法人的其他机关所致的损失
缔约机关与其所属公法人的其他机关，原就属于一体，所以在缔结行政契约后，如果因缔约机关所属公法人的其他机关，在契约关系外行使公权力，致使行政契约相对人履行契约时，有显增费用或其他不可预期的损失情形，与因自己的行为加重对方负担无异，且因对方并无过错或有可归责的原因，要其负担该项损失并不公平，此时对方虽仍履行契约义务，但实际上已经造成不公平的状态，尤其该状态的产生，是因行政机关自己行为所造成，基于行政机关的行为是为了维护公益，因其行为造成的损失，应有行政机关负担，所以行政机关应补偿相对人因此所受到的损失，以平衡契约当事人双方各自代表的公、私益。
对此公权力的行使，就相对人的影响，仅限于与契约履行有直接必要关联性者为限，而非全部予以补偿。此时补偿数额应就法律得知状况进行考量。且为了使人民能明确得知缔约的行政机关对此的决定如何，特别要求缔约机关应就相对人的请求，以书面并叙明理由来决定。
如此才能使相对人决定是否接受其补偿或另循救济途径。同时书面附理由的决定要求也是为了避免日后举证的困难而设，也是法明确的要求，这与同条第3项补偿请求权一年时效规定同一意旨。
2．行政机关单方调整或终止行政契约
行政机关单方调整或终止行政契约的要件如下：
（1）为了防止或除去对公益的重大危害
因行政机关订定行政契约是为了达到行政目的，而行政目的需要以公益为考量，因此行政机关与人民缔结行政契约后，如依约履行反而对公益产生重大危害，即不符合公行政的目的，因此如发生有依约履行，反而对公益产生重大危害，基于维护公益，应允许行政机关有调整或终止行政契约的权利。
（2）需补偿相对人因此所受的财产上损失
行政契约的调整及终止至关重大，且严重影响当事人之间彼此的权利义务，虽然基于维护公益的立场，不得不赋予行政机关此项权利，但因此所产生的损失或不利益，不应由缔约的人民承担，所以行政机关在调整及终止行政契约之前，需补偿相对人因此所受的财产上的损失，才可以进行调整及终止行政契约。
（3）应以书面叙明理由
因行政契约的调整及终止，影响当事人之间彼此的权利义务重大，为求慎重及明确并避免行政机关轻率恣意决定，所以限制其调整或终止行政契约的决定，应以书面形式进行并叙明理由，除了使相对人得以明了原因，并可以供相对人事后提起行政诉讼时，作为行政法院审查的凭证，用以保护相对人。相对人对契约的调整难为履行的，也可以书面叙明理由终止契约。相对人对补偿金额不同意时，可以向行政法院提起给付诉讼。
3．因情事变更的调整及终止契约
作为契约基础的法律或事实关系，在缔结契约后发生重大变更，且该变更又是缔约当时所全然无法预料的，如果仍然依原来契约内容履行，显然对其中一方有失公平，且此种重大风险，是在缔约后所发生，仅由一方承担全部的风险，也不甚公平，因此无法期待当事人遵守当时的契约规定，当事人可以要求对契约内容，予以调整或终止契约。
因情势变更的调整与终止契约的要件包括：
（1）须行政契约缔结后有未能预料的情事变更。
（2）须情事为重大的变更以致依原约定履行显失公平。
（3）须是契约缔结后所发生的情事重大变更。
（4）须不能调整时，才可以终止契约。
（5）应以书面叙明理由。
因行政机关签订行政契约是为了达成行政目的，为了维护公共利益并基于公职务的继续性原理，台湾《行政程序法》第147条第2项规定，行政机关可以在补偿相对人的损失后，命其继续履行原约定的义务。
（三）行政契约执行的特殊性
台湾《行政程序法》第148条是适用于隶属关系契约的执行。行政契约如同民法契约一样，不能作为执行名义，除非缔约者依本条规定书面约定以该契约为执行名义，以利于快速执行的需要。换句话说，行政契约在此与行政处分，特别是下令处分，最大的差别在于，行政契约的缔约机关不得采取作成行政处分的捷径，强制人民履行契约义务，否则就违反在行政处分外，另设行政契约制度的意旨。然而当事人如恐未来契约争议时，提起诉讼费时费力，许可其在契约中约定自愿接受执行。本条第二项的认可仅针对行政机关自愿接受执行的意思表示，而非契约相对人的人民。契约内容涉及到委办事项时，如未经委办机关认可的自愿接受执行的为无效。至于自愿接受执行的债务人可以是缔约一方的人民也可以是其他法律主体，如地方自治团体。如债务为公法主体时，可向行政法院声请强制执行，此时行政法院应定相当期限通知债务人履行，逾期不履行，强制执行。在此同时也应通知其上级机关督促其履行。如果无自愿接受执行的执行名义，原则上应想行政法院提起一般给付之诉，例外的如债务人一方为行政机关时，也可以提起课予义务之诉或撤销之诉——如果契约的执行为排除行政处分时。
