上都是元代的夏都，每年皇帝有将近一半的时间在这里居住。加强行政管理，确保上都及其周围地区的安全和稳定，是皇帝巡幸顺利进行的最基本条件。
一、上都路的建置与人口
忽必烈初建开平城时，只是作为藩府在漠南的居留地，既没有官府设置，也不可能有明确的行政管辖范围。中统元年（1260年）三月忽必烈即位后，正式设立开平府，辖境当为包括开平城在内的金桓州和抚州故境。中统三年（1262年）二月，将望云县、兴州和松山县划归开平府，辖地便扩大了数倍。次年（1263年）五月，忽必烈下令“升开平府为上都，其达鲁花赤兀良吉为上都路达鲁花赤，总管董铨为上都路总管兼开平府尹”，确定了上都路的建置。同月，“升上都路望云县为云州，松山县为松州”：八月，“升宣德州为宣德府，隶上都”①（《元史》卷五，《世祖纪二》）。在此之前，已将抚州升为隆兴府。这样在上都路初建的时候，实辖开平、隆兴、宣德三府，兴州、松州、云州、昌州四州，宣德、宣平、望云、松山、高原、怀安、天成、威宁八县。
至元二年（1265年）二月至十二月，减省归并全国州县，废去开平府的建置，设置开平县和恢复桓州分辖其境，罢去云州属下的望云县和松州属下的松山县，在兴州管下增设兴安、宜兴两县，将蔚州及其下属五县划归宣德府。次年（1266年）九月，又将德兴府降为奉圣州，亦划归宣德府。至此，上都路共辖两府、六州、十六县。①（参见《元史》卷六，《世祖纪三》：卷五八，《地理志一》）
至元四年（1267年）正月，“析上都隆兴府自为一路，行总管府事”②（《元史》卷六，《世祖纪三》），上都路的建置自此基本固定了下来，辖有一府、六州、十五县：
上都警巡院。
开平县。
宣德府，府治宣德（今河北宣化），直辖宣德、宣平（张家口市东北）、顺圣（今河北阳泉）三县。
奉圣州，州治永兴（今河北涿鹿），隶宣德府管辖：州下置永兴、怀来（县治今已为官厅水库所淹）、缙山（今北京市延庆）三县。
蔚州，州治灵仙（今河北蔚县），隶宣德府管辖，州下辖灵仙、灵丘（今属山西）、飞狐（今河北涞源）、定安（今河北白乐）、广灵（今属山西）五县。
兴州，州治兴安（今承德市西），辖兴安、宜兴（今河北滦平北）两县。
松州。
桓州。
云州，州治旧望云县（今河北云州）。至元二十八年（1291年）十一月，将宣德府龙门镇划归云州，设新望云县。③（参见《元一统志》卷一《元史》卷五八，《地理志一》：卷一六，《世祖纪一三》）
延祐三年（1316年）九月，将缙山和怀来两县划归大都路。④（参见《元史》卷二五，《仁宗纪二》）从此起直到元末，上都路的辖域未再发生变化。元顺帝后至元三年（1337年）八月，大都发生强烈地震，宣德府受灾亦很严重。次年（1338年）八月，出于迷信上的考虑，为了所谓禳除震灾，元朝政府将宣德府改名为顺宁府，奉圣州改名为保安州。⑤（参见《元史》卷三九，《顺帝纪二》）上都路的东边与辽阳行省毗邻：北面是属于弘吉剌部领主的应昌路和全宁路：西边是从上都路分出去的隆兴路（后改兴和路），两路以今太仆寺旗、张北一线分界：南边在延祐三年（1316年）前以古北口、北口与大都路分界，其后则以古北口、黑谷口和枪杆岭分界。
按元文宗至顺元年（1330年）户部钱粮户数统计，上都路有四万一千零六十二户，人口为十一万八千一百九十一。①（参见《元史》卷五八，《地理志一》）这个数字包括住在上都路内的军户、站户，不包括蒙古诸王属下的投下户。四万余户中，应该有大约一半或一多半住在宣德府所辖两州九县内，在金朝时这一地区的户数曾达十六万：东境的兴州，金朝时户数亦曾达一万五千。②（参见《金史》卷二四，《地理志上》）在战乱中人口虽然大量减损，但这些地区仍不失为重要的农业人口聚居区，其人口密度自然大大超过草原上的桓州和松州。在上都南边的牛群头，有居民三千余家，察罕脑儿则只有二百余家。③（参见周伯琦：《扈从集·前序》）上都城当时有多少居民，现在已无从知道。
上都路内除了大量的农业人口外，也集中了一批工匠、猎户和商人。中统三年（1262年）八月，有人奏请以宣德州、德兴府等处银冶付其匠户④（参见《元史》卷五，《世祖纪二》）：至元七年（1270年）六月，“徙谦州甲匠于松山”⑤（《元史》卷七，《世祖纪四》）：至元二十八年（1291年），在望云县立银冶：至元三十年（1293年），上都城内有工匠二千九百九十九户，每年要用粮一万五千二百石，官府难以供给，请求调出“不切于用者”至大都就食。⑥（参见《元史》卷一六、一七，《世祖纪一三、一四》）元贞元年（1295年）九月，“给桓州甲匠粮千石”⑦（《元史》卷一八，《成宗纪一》）。上都路内大的州城内几乎都有工匠居住。在上都路内的“编民捕猎等户”，曾在至元十四年（1277年）签发出部分人为军，成为军户。为促进上都的繁荣，元朝政府规定该地商税低于别处，“上都地寒，不敏于树艺，无土著之民：自谷粟布帛以至纤靡奇异之物，皆自远至。宫府需用万端，而吏得以取具无阙者，则商贾之资也”①（虞集：《道园学古录》卷一八，《贺丞相墓志铭》）。定居在上都或往来于两都间的商人显然是不少的。
在上都周围，设有历代斡耳朵，每斡耳朵都有自己的怯薛和怯怜口（私属人口）。在上都路内，还有不少蒙古宗王和贵族的投下户和怯怜口。这些人都不直接受国家控制，当然不属国家户籍。元中期以后才改为凡住州城的投下户都得供国家徭役。元贞二年（1296年）二月，“命札剌而忽都虎所部户居于奉圣、云州者，与民均供徭役”：五月，“诏诸王、驸马及有分地功臣户，居上都、大都、隆兴者，与民均纳供需”②（《元史》卷一九，《成宗纪二》）。札剌儿、忙兀、兀鲁兀、亦乞列思、弘吉剌五投下封地东移后，一部分投下属民留在原地。至元二年（1265年），弘吉剌部纳陈驸马、亦乞列思部贴里干驸马、札剌儿部头辇哥国王、兀鲁兀部锻真郡王以及忙兀部的忽都虎五投下领主，曾为上都、北京、西京、隆兴、平滦五路户计纠纷请求朝廷调查处理。中书省派断事官帖木烈等前往北京、松州、兴州、平滦、西京、宣德等处核实户口，确定各投下所属民户。③（参见《通制条格》卷二，《户令》）上都路内的驸马和“有分地功臣”属户，可能就是指五投下的属户。忽必烈即位以后，改变了蒙古宗王分封制度，将自己的后裔派到沿边要地“出镇”，统管军事，但不直接在镇区占有封地和民户。作为补偿，出镇宗王在两都之间大概留有一些牧地和民户，供其子女生活所用（大多数宗王出镇不带子女同行）。皇太子在上都路内也应有自己的营地和怯怜口。在草原上散居的各投下人户，应以牧业人口为多。可惜因为资料所限，对各斡耳朵和蒙古诸投下人户在上都路内分布的情况，已很难搞清。
两都交通线上的站户，估计有一万余户，其中的大部分人住在上都路境内，蒙古站户约占四分之一。每年在上都驻夏的军队虽然不少，但隶于上都路的军户却不很多，只有侍卫亲军虎贲司和一个统军下万户府属下的军人和家属，总数当不超过一万户。
总的说来，在上都路内的固定居民，显然超出国家钱粮户数的四万余户、十一万余人。加上每年随皇帝来上都驻夏的官员、军队和各种随行人员，以及来往于两都之间的商人，上都的人口总数相当可观，政府负担之重是可以想见的。
二、上都留守司及其下属机构
中统元年（1260年）设立的开平府，设达鲁花赤（镇守者，监治长官）和总管各一员。中统四年（1263年）五月，设置上都路总管府，仍设路达鲁花赤和总管。至元三年（1266年）七月，“诏上都路总管府，遇车驾巡幸，行留守司事”，“又给留守司印”。皇帝还大都后，总管府仍复旧掌。至元十八年（1281年）二月，正式设置上都留守司，兼本路都总管府，改变了过去以总管府兼行留守司的作法。这种建置与大都路的管理机构有所不同，大都留守司和都总管府是分开的。上都留守司职能同大都留守司一样，“掌守卫宫阙都城，调度本路供亿诸务，兼理营缮内府诸邸、都宫原庙、尚方车服、殿庑供帐、内苑花木，及行幸汤沐宴游之所，门禁关钥启闭之事”，又要“兼治民事。车驾还大都，则领上都诸仓库之事”。①（参见《元史》卷五、六、一一，《世祖纪二、三、八》：卷九〇，《百官志六》：卷五八，《地理志一》《地理志》所记建总管府的时间和《百官志》所记设留守司的时间均不确。）
上都留守司的下属机构，根据不同的职掌可以分为以下六类：
（1）民政机构
上都警巡院，领都城内民事及供需。
开平县。
宣德府及各州、县。②（参见《元史》卷九〇，《百官志六》）
（2）治安机构
上都兵马都指挥使司，掌都内盗贼奸伪鞫捕之事。
上都司狱司，掌囚系狱具之事，设于至正二年（1342年）八月。③（参见《元史》卷四〇，《顺帝纪三》）
察罕脑儿捕盗司，设于皇庆元年（1312年）四月。①（参见《元史》卷二四，《仁宗纪一》）
（3）军事机构
虎贲亲军都指挥使司，设于大德元年（1297年）。
（4）巡幸供给机构
上都仪鸾局，掌宫门管钥、供帐灯烛②（参见《元史》卷八，《世祖纪五》），原为上都典设署，至大四年（1311年）改置为局。
上都饩廪司，掌诸王、驸马、使客饮食，原为上都应办所（至元二年立），延祐五年（1318年）改置为司。
