但是，在看到我国政府应急管理取得一定成绩的同时，我们还必须认识到我国自然灾害的应急管理能力和水平还远远不适应我国自然灾害发展的实际，与发达国家能力和水平还存在较大的差距。这主要表现为：缺乏统一的应急管理综合协调部门；政府应急管理的法制建设不健全；缺乏统一的信息网络系统和科学的信息披露制度，缺乏有效的自然灾害应急管理预案；缺乏有效的救灾保险制度，等等。这些都对我国的自然灾害应急管理提出了严峻的挑战，急需予以改革与完善。
（第四节 自然灾害应急管理
传统上，人们对于自然灾害的认识更多的是从自然灾害的负面影响和破坏性来探讨如何减少损失和追究责任。实际上，自然灾害同其他任何危机一样，具有双重性质，既是危险，也是机遇。J良好的政府应急管理可以为我国政府树立权威形象、建立良好信任关系、获得民众支持提供良好的机遇。当前，在我国，加强政府对自然灾害的应急管理，应注意从以下几个方面着手：
一、构建自然灾害应急管理的系统工程
自然灾害的群发性、频发性、多样性，决定了单靠某一种管理措施是难以解决日益严重的自然灾害问题的。要想更好地搞好灾害管理工作，必须强调由单一减灾走向综合减灾，建立全国统一的减灾系统工程。在美国，灾害管理一般包括四个阶段，它们也构成自然灾害的管理系统。第一是减轻灾害，即社区采取行动减缓或减弱发生灾难的影响，比如房屋不能建在地震高发区；第二是随时准备，了解资源状况，建立早期预警系统、培训救灾人员并经常演习；第三是灾害发生时能够最大限度地保护财产和生命，包括损害程度分析、医疗服务、提供临时住所和准备重建等等；第四是恢复重建，一两周内使灾区的基础设施恢复，重新提供正常的生活秩序和信心。在英国，灾害管理也包括风险评估、灾难预防、做好应对准备、执行应急措施和进行灾后恢复五个部分。
在我国，自然灾害管理的系统工程应当包括监测、预报、评估、防灾、抗灾、救灾、安置与新建、教育与立法、保险与基金、规划与指挥等方面。各部分之间是密切联系、相互影响的。
二、建立专门的自然灾害应急管理机构
自然灾害的群发性、突发性、频发性和危害性，决定了政府必须将应急管理纳入到日常的管理和运作之中，使之成为政府日常管理的重要组成部分，而不能仅仅是临时性的应急任务。其中最为关键的是建立一个专门的自然灾害应急管理机构，以专门应对各种各样的自然灾害。
从世界范围来看，建立专门的自然灾害应急管理决策和协调机构已成为各国的共同做法。美国现有应急体系于20世纪70年代开始形成，其主要标志是“总统灾难宣布机制”的确立和联邦应急事务署的成立。该机构集成了原先分散于各部门的灾难和应急事件应对功能，可直接向总统报告，大大强化了美国政府机构间的应急协调能力。联邦应急事务署的工作范围相当广泛，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作，涵盖了灾害发生的各阶段。经过20多年的蜕变与成长，联邦应急事务署已成为联邦政府处置应急事务的最高管理机构，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个集军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇到重大灾害即可迅速动员～切资源，最大限度地降低灾害损失。
日本政府从社会治安、自然灾害等不同的方面，建立了以内阁首相为危机管理最高指挥官的危机管理体系，负责全国的危机管理。日本政府在首相官邸地下一层建立了全国“危机管理中心”，指挥应对所有危机。在日本许多政府部门都设有负责危机管理的处室。一旦发生应急事态，一般都要根据内阁会议决议成立对策本部；如果是比较重大的问题或事态，还要由首相亲任本部长，坐镇指挥。在这一危机管理体系中，日本政府还根据不同的危机类别，启动不同的危机管理部门。以首相为会长的中央防灾会议负责应对全国的自然灾害，其成员除首相和负责防灾的国土交通大臣之外，还有其他内阁成员以及公共机构的负责人等。
在英国，灾难发生后，根据性质和情况需要，政府会指定一个中央部门作为“领导政府部门”。该部门一般并不取代地方政府在危机处理中的主要角色，而是负责在中央层面上协调各个部门的行动，保证各部门与地方政府联系渠道通畅，负责收集信息以通知政府高层官员、国会、媒体和公众等等。中央政府设有国民应急事务委员会，由各部大臣和其他官员组成。委员会秘书负责指派“领导政府部门”，委员会本身则在必要时在内政大臣的主持下召开会议，监督“领导政府部门”在危急情况下的工作。2001年，内阁办公室之下还成立了国民应急情况秘书处，进行危机政策的制定、风险评估、部门协调和人员培训等日常工作，对政府各部门特别是国民应急事务委员会提供支持。
澳大利亚于1974年在原先的民防局基础上，成立了国家救灾组织，履行抗自然灾害和突发事故职能。国家救灾组织隶属于澳国防部。国家救灾组织堪培拉指挥部设有一个协调室，称之为国家应急协调中心，用于保证联邦资源根据需要使用。国家应急协调中心通过国家应急行动支援系统建立综合计算机数据库，并进行联网，其日常工作是监督气象局和州应急管理局的态势报告。国家救灾组织通过对澳7个州／准州应急管理局机构实施指导和支援，负责澳大利亚全国的抢险救灾工作。而每个州／准州在自己的立法和计划框架内工作。澳大利亚国家救灾组织在抢险救灾上发挥了积极的作用。该组织每年召开一次由联邦出资、各州／准州应急勤务主任参加的会议。会议内容包括训练、支援、公共意识、通信、民防等问题，加拿大于1988年成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门，执行和实施应急管理法。加拿大应急管理局的职责是：为制订各省应急计划和建立适当的应急机构，与省进行协商；为满足公众要求和减少应急事件的影响，提前向公众提供信息，实施顾问和施行计划；主持有关应急准备的研究；协调各联邦机构应急准备计划并就其进度进行报告；管理国家应急准备学院。
在荷兰，国家一级的应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施。荷兰700多个市政府是荷兰应急救灾的基本责任单位，由市政府制订一系列的救灾和专项行动计划。人L]在2.5万以上的城镇，由市政府聘用民事勤务员，负责制订救灾计划。承担救灾管理主要行动职责的是消防旅。
为了应对自然灾害，印度也在2003年前后设立了由内阁有关部长组成的“灾害处置部长小组”专门机构。这个机构以内政部长为首，其成员包括国防、财政、农业、铁路、食品、电力、通信、新闻广播和卫生等部的部长以及国家计划委员会副主席。该机构的职责是制定应付重大自然灾害的长期政策，并负责处理灾后的救援、减灾和重建等事宜。
长期以来，我国由于受分门别类的灾害应急管理体制的限制，形成了单灾种--如台风、暴雨、洪水、干旱、地震等--分部门、分地区的单一灾害管理模式，造成全国缺乏统一有效的应急管理指挥系统。我国现行的应急管理体制的“特点”之一是政出多门，应急管理工作条块分割，不利于统一指挥和调度。表面看起来各司其职的灾害管理体系，在面对群灾齐发的复杂局面时，既不能形成应对危急事件的统一力量，也不能及时有效地配置分散在各个部门的救灾资源，造成“养兵千日”却不能“用兵一时”的被动局面。因此，要尽快开展灾害资源的整合，政府始终要发挥主导作用，构建全社会统一的灾害管理、指挥、协调机制，实现由单一减灾向综合减灾的转变，形成灾害应急管理的合力从灾害综合管理的角度看，借鉴国外灾害应急管理机构设置的经验，我国应当建立统一的、专门的自然灾害应急管理机构。具体方案如下：建立一个由国务院领导人（副总理或国务委员）牵头的处理包括自然灾害在内的各种突发事件的综合协调部门，该机构独立设置，隶属于政府机构序列；在该机构下设立专门应对自然灾害的职能部门，如自然灾害局。该职能部门的主要功能分为日常运作和应急管理两个方面。
综合协调部门的日常运作就是定期召集专家对一定时间内可能发生的包括自然灾害在内的各种突发公共事件进行预警分析，向国务院有关领导定期汇报研究成果，提出应对突发公共事件的相应措施；同时，该机构还应该建立重大危机事件会商制度。综合协调部门在平时主要起预警、监控、咨询和业务指导作用，一旦突发公共事件爆发，随即应当转为国家应对有关突发公共事件的具体指挥与协调机构，针对已经发生的危机事件权威地分配资源，在灾害预防和灾区的重建方面发挥协调有关部门的核心作用。
三、加强灾害管理法制建设和健全减灾计划管理制度
从世界其他国家来看，无不把灾害立法作为实施灾害管理顺利发展的基础。对于经常发生的、对人民生命财产造成严重破坏的重大灾害，更是要制定专门的法律文件来指导各团体及个人的减灾防灾措施。并且，从体系的要求看，减灾法规不仅有一套完备的单项法规，也有一个能驾御减灾系统工程全局的基本法律。世界上很多国家都有《灾害管理基本法》，并以此作为建立其他减灾法规的基础和指导减灾活动的纲领。
美国一贯重视通过立法来界定政府机构在灾害管理中的职责和权限，理顺各方关系。据统计，美国先后制订了上百部专门针对自然灾害和其他应急事件的法律法规，且经常根据情况变化进行修订。1950年制定，1966年、1969年和1970年多次修改的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持。它适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。1977年国会通过了《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”，该法规定建立国家地震灾害减轻计划。
为提高应对自然灾害的效果，日本中央防灾会议制定了一系列法律法规，在发生非常灾害时，制定应急措施，并推进实施。如1961年日本政府制定《自然灾害根本对策法》，该法被称为未来的预防和灾害减轻法规的总“宪章”。日本是个地震多发国家，对地震防灾尤其关注。针对可能出现的大规模地震问题，政府制定了《大规模地震对策特别措施法》，对地震灾难预防、应对措施、信息传递、灾后重建以及财政金融措施等作了规定，通过加强危机管理，尽量减少地震造成的损失。
国外政府不但有比较完善的法律法规体系，还有非常具体的自然灾害应急计划，以作为灾害应急管理的具体指导纲领。如美国有《联邦应急计划》、日本有《防灾基本计划》、土耳其有《紧急灾害救援组织计划方针》，泰国有《1991年内务部民事灾害预防计划》，新西兰有《国家民防计划》，在这些计划中详细规定了灾前应采取的各种预防措施，减灾工程，灾后、灾时应采取的措施，使得整个国家的防灾工作有计划、按步骤、有条不紊地进行。
就我国的情况来看，我国已制订了同防灾、减灾有关的法律、法令近百件。特别是1978年以来，我国的灾害立法工作开展较为顺利，颁布了许多有关灾害的法律，如《防震减灾法》、《防洪法》等，但尚无一个综合性规范防灾减灾工作的基本大法，致使减灾领域中许多需要法律调整的关系和问题无法司依，政策和行政手段在相当程度上和相当范围内还在代替法律的功能；减灾法律覆盖灾种偏少；内容笼统，可操作性不强；缺少我国减灾基本计划，以及各级政府的计划。
我们认为，由于我国灾害问题的复杂性、群发性，迫切需要制定全国性的灾害管理基本法律，并完善现有的法律法规，使立法工作适应于我国目前和未来的灾害管理工作需要。①制定综合的《灾害管理基本法》，洪水、地震等重大灾害的灾害管理法，部分配套法规，加强地方减灾立法等，同时加强执法队伍建设。《灾害管理基本法》是规范各级政府、组织、团体及个人在减灾工作中的责任和义务的法律。它对灾害管理的基本内容、基本原则、管理制度、管理组织及大政方针予以原则性规定，其中最重要的是有关灾害管理组织和灾害防御预算方面的内容。②制定国家的减灾总体规划，并将其纳入国家社会、经济发展的总体规划之中，使经济建设与减灾工作协调进行。③在国家减灾总体规划的指导下自上而下制定各有关部门、各级政府的切实可行的减灾规划，对已有的减灾规划重新审议、补充、提高、完善。④制定各级政府重大自然灾害的应急预案，用于指导政府、有关部门、厂矿企业及居民在重大灾害发生后作出紧急反应，协调行动，减轻灾害损失。
四、建立全国统一的灾害信息系统
政府应急管理必须是一项系统工程，必须依托统一的信息系统，在获得对灾害总体认识的基础上，制定应急管理的对策。灾情信息是国情的重要组成部分，建立统一的灾情信息系统，可以及时向国家领导及各部门传递自然灾害的综合信息，利于国家和部门迅速作出反应，正确决策，不失时机地采取减灾应急措施；可以为全社会提供我国各地的自然灾害信息，加强全社会防灾减灾意识教育；可以为中外企业的投资行为提供投资风险方面的材料，可以为保险业提供科学的保率依据，为金融业提供贷款风险依据，从而为社会可持续发展作出贡献。
