2．邮政体制改革的主要内容
2005年7月20日国务院常务会议讨论并原则通过《邮政体制改革方案》。邮政体制改革的核心内容是：“一分开、两改革、四项措施”。“一分开”指邮政领域内的政企分开，在国家层面重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务。“两改革”则包括改革邮政主业，改革邮政储蓄。按照改革思路成立中国邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营，由中国邮政集团公司控股。“四项措施”则是指建立普遍服务机制、完善特殊服务机制、强化安全保障机制、改革价格形成机制。
2006年9月4日，天津、浙江、山东、四川和陕西5省市邮政管理局正式成立。其后不到半月，全国31个省（区、市）的邮政监管机构全部宣布成立。新成立的省市邮政管理局受国家邮政局垂直领导，行使邮政监管职能。2007年1月29日新组建的国家邮政局和中国邮政集团公司揭牌。2007年3月20日，中国邮政储蓄银行挂牌成立。
总的来说，邮政体制改革启动较晚，邮政事业发展也较为缓慢，还不能很好地适应经济社会发展的需要。我国现有邮政网点6.4万个局所，而印度300多万平方公里、10亿人口，拥有15万个局所。而且，我国邮政网点还在继续撤并或变相撤并（外包）。国家邮政通信网的邮政基础设施局、所、亭、箱、车、站，数量不足、技术层次低，不能满足广大人民群众对通邮、用邮的需要。例如，北京这样的大城市，每2万人才有一个局所。以“村村通”为例，其他行业实现了诸如“村村通电话”、“村村通广播”等，而北京邮政2007年才开始实施村邮站建设工程，全国其他绝大部分地区还没启动该项工作。
（第六节 我国垄断行业改革面临的主要问题
一、基于垄断行业改革目标的问题分析
我国垄断行业不仅是国有经济最为集中的领域，也大多属于关系国家经济命脉的基础设施行业。电力、电信、铁路、民航等行业是很多其他行业的上游产业，这些垄断行业的产品和服务构成了国民经济其他部门的基本投入，这些行业的高成本、低效率运营还将影响国民经济其他产业的效率。因此，我们认为，垄断行业改革的效率目标具有多重涵义，不能将其简单地等同于一般竞争性行业企业的效率目标，即盈利最大化。
垄断行业改革的效率目标既包括了宏观的资源配置效率，也包括了微观的投入产出效率，具体表现为三个层面：一是在宏观层面表现为对经济社会发展的支撑力、对国家经济安全的保障力和对资源环境的适应力。垄断行业所在的基础设施领域，是国民经济发展的重要支撑。因此，垄断行业的发展也被称为“社会管理成本”，其产品和服务是支撑社会生产力发展的，不能单纯地以其本身效率作为评价标准。二是在中观层面表现为提供服务的能力适度性、时间适时性、布局合理性以及使用有效性等，也就是体现为满足需求的供给总量和结构方面的资源配置效率；三是在微观层面表现为垄断行业企业的运行效率，也就是我们常说的投入产出经济效率，以最小的投入获得最大的产出。垄断行业的效率应当是上述三个层面效率的有机组合和权衡。从这个意义上说，国有企业的改革应当坚持分类改革的战略思路，一方面，区别垄断行业的国有企业改革与竞争性的国有企业改革；另一方面，区别不同属性、不同发展阶段和不同功能的各垄断行业改革的目标和思路。
二、我国垄断行业改革面临的主要问题
总的来说，我国垄断行业改革的力度并不小，但改革在不同行业存在着较大的不均衡；同时，改革仍然只取得r阶段性进展，无论从宏观效率，还是微观效率方面看，改革都还远未达到目标。
1．部分垄断行业改革明显滞后，供给能力仍然存在瓶颈
部分垄断行业的宏观效率仍然较低，供给仍然存在着严重不足，造成了制约国民经济社会发展的重要瓶颈。邮政改革刚刚启动，铁路改革还没有实质性进展，电力市场化改革尚处在初级阶段，尤其是输配电环节的改革甚至有所倒退。
铁路体制改革明显滞后，投资主体仍然单一，仍然实行政企合一、垄断经营的体制。2006年公路建设到位资金5 482亿元，是当年铁路基本建设投资1 553亿元的3倍多，与铁路“九五”、“十五”时期基本建设投资总和几乎相当。从结构看，90 010的公路投资靠地方和社会融资，中央政府主导的资金只占loo/o；而铁路恰恰相反，中央政府主导的资金占84%，地方政府和企业投资仅占16%。铁路由于传统体制的束缚，运输能力增长缓慢，很多线路运输负荷接近极限状态。我国铁路营业里程虽已超过7万公里，但是，这一规模与我国国土面积和人口相比还不相称，路网密度、路网强度，人均占有量仍在世界上处于落后地位。重要干线能力十分紧张。京沪、京哈、京九、陇海、浙赣六大铁路干线平均运输密度已达8 100万换算吨公里／公里，是全路平均值的3倍，是俄罗斯的5倍、日本的6倍、美国的7倍、德国的20倍、英国的22倍，能力利用基本处于饱和状态，客货运输长期受到限制。全国春运期间，火车票“一票难求”的现象随处可见。
电力2007年刚扭转2003年以来的供电紧张局面，但目前电力供需平衡是低水平下的短期平衡。电网发展明显滞后，电网发展滞后于电源、配电网发展滞后于输电网，农村电网发展更滞后于城市电网，发展很不协调。跨区域输电网络仍然不能满足西电东送等的需要；城市配网网架基础薄弱，很多地方线路陈旧、设施老化，存在“卡脖子”现象，影响电力系统安全和供电服务质量；农村电网建设历史欠账较为严重，难以满足社会主义新农村建设的需要，一些边远地区还存在一定的“无电村”和“无电户”。尤其是配网建设明显滞后。“十五”期间，我国50万伏以上电网年均增长率18. 9%．22万伏年均增长率6.8%，11万伏及3.5万伏年均增长率4.4%；10千伏以下的电网的发展速度仅为4. 6%，电网结构不平衡比较突出。
2．垄断格局并未完全打破，资源配置效率仍然较低
从垄断行业改革的历程看，我国主要采取r分拆重组的改革方式，包括横向分拆、纵向分拆和纵横分拆。但是，从改革实际结果看，分拆并没有真正实现打破垄断业务和竞争业务捆绑的木匾，一些分拆往往只是改变了垄断的类型，将独占垄断变为寡头垄断，将综合垄断变为专业垄断，将全国垄断变为地域垄断。我们认为，自然垄断属于行业技术经济特征决定的客观现实，在特定范围内维持自然垄断格局具有实现规模经济、避免无序竞争导致的资源浪费等优势，但是，一方面，随着技术经济的进步，一些原先认为属于自然垄断的环节已经转变为可竞争领域；另一方面，即使是垄断环节，适当的“大垄断”变为“小垄断”也具有现实意义。但是，我们垄断行业在这两方面都没有实现改革目标，市场竞争的缺乏直接导致了主导企业市场权力的滥用，在许多方面都没有形成公平有序、平等竞争的市场环境，改革并未取得应有的效果。而且，我们现有的垄断行业改革偏重现有企业的重组，忽视创造公平准人环境引入新企业，影响了有效竞争格局的形成。
在基础电信业务领域，我们实行了直接控制运营数量的严格的市场准入政策。我们对每个基础业务领域发放的牌照都是非常有限的。2006年，我国移动电话用户已经达到4. 6亿户，但我们只颁发了两个牌照，这在世界上都是绝无仅有的。在固定电话，存在着两大主导运营商，名义上是双寡头垄断。但是，一方面，虽然联通和铁通从一开始就拥有经营权，但除了天津、成都和重庆等极少数城市外，一直都未能有效地参与固话市场的竞争，联通的固话领域发展已经基本停滞了；2006年，中国电信、中国网通和中国铁通三家运营商的市场份额依次是60. 9%、34. 60%和4.4%。另一方面，中国电信与中国网通也几乎没有在本地电话方面展开竞争，更多的是固守各自本地电信业务。2007年甚至有新闻披露中国电信和中国网通签订了协议，自2007年3月1日起，双方停止在非主导区域的所有项目投资，双方在对方领域停止发展公众用户。因此，固话领域与其说是双寡头垄断，不如说是按照区域分割的独占垄断。而在移动电话领域，中国移动与中国联通的实力相差悬殊，强弱分明，中国移动作为主导运营商具有明显的市场控制力量。市场竞争的缺乏直接导致了主导运营商市场权力的滥用，在平等接人、互联互通、频率、号码资源分配、资费标准等方面都还没有形成公平有序的市场竞争环境。
电力市场化改革尽管通过“厂网分开”和拆分重组国家电力公司已经迈出了实质步伐，但目前仍处于市场化处级阶段，市场配置电力资源的基础性远未发挥。从资源配置看，尽管发电领域已经实现了投资主体多元化，充分竞争的格局基本形成，但是，发电领域的投资、电价和电量仍然采用传统的行政审批制。绝大多数发电量按照“计划指标”上网，竞价上网的电量很少，市场配置的电量资源非常有限。从交易格局看，电力输配环节实行区域独家垄断经营，对发电企业是“买方垄断”，对最终用户是“卖方垄断”，国有电网企业的输配一体化并没有打破，而且通过“上化”、“上收”代管的地方电力企业，输配电体制改革还有倒退的趋势。输配电体制改革的滞后，单一电力购买方的格局无法建立真正意义上的电力市场，形成有效市场竞争，导致厂网分开的效果不能充分体现，市场配置资源的基础性作用难以充分发挥；同时，输配电一体化垄断经营模式，也不利于建立公平公正的电力市场交易秩序。目前，在电网规划、建设、农网改造资产的产权归属、供电营业区的划分以及并网、趸售电价、上网电量、电费结算等方面，中央电网企业和地方电力企业的关系还没有完全理顺，地方电力企业对中央电网企业的不公平竞争等问题反映比较突出，极大地影响了社会资本投资电网的积极性。
在铁路行业，现行的铁路发展模式仍然过度依赖铁道部（中央政府）投资，缺乏对社会资本的有效动员机制。“九五”和“十五”的10年间，铁道部投资占铁路投资的90%。铁路融资渠道较为单一，主要依靠铁路建设基金和铁道部债务融资。尽管铁道部确定了“政府主导、多元化投资、市场化运作”的铁路投融资体制改革方向和总体思路，采取了一系列措施，包括：加大与地方政府合作力度，铁道部先后与31个省、市、区政府签订了战略合作协议；颁布了《关于鼓励和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，进一步放宽铁路行业的所有制准人政策；按照“存量换增量”的思路，积极推进既有项目的重组和股份制改制，组建了大秦铁路等股份公司，扩大上市融资规模等。但是，由于铁路政企分开和国铁垄断经营的体制并没有从根本上打破，铁路运行图等公共资源配置机制有待改善，在“互联互通”、“接入费”和收入清算等方面尚没有完全实现公平、公正和公开。铁路内部市场配置资源的基础性作用较弱，结构矛盾较为突出。例如，国铁与合资铁路运输负荷相差很大，2005年国铁运输密度为4 078万吨公里／公里，而合资铁路只有l558万吨公里／公里，相差约1.6倍。在铁路政企合一的体制下，铁路局作为股东和行业管理主管部门的代表，不仅与合资铁路是同业竞争关系，而且还存在很多关联交易，在很多方面对合资铁路进行了不正当干预，存在着对合资铁路的歧视，社会资金进入存在着体制性障碍。
3．现代企业制度建设滞后，法人治理结构尚不健全
垄断行业中的特大型国有企业改革明显滞后，已成为国有企业改革的重点和难点。目前，我们垄断行业中的很多企业（中央企业的母公司）还是国有独资企业，普遍实行的是总经理负责制，既难形成规范的法人治理结构，也难以通过外派监事会的方式形成有效的监督和制约机制，企业经营机制没有发生根本性变化，集团公司更像是一个翻牌的行政主管机构。尽管我们已经在一些国有独资公司开始逐步建立和完善董事会的试点工作，选派一定比例外部董事，希望避免董事与经理人员的高度重合，实现企业决策权和执行权的分权制衡。但是，由于产权主体单一的制度性因素没有改变，国资委一董事会一经理层的委托代理关系并没有完全理顺，改革实践效果还值得进一步观察研究。
虽然，我们也有很多垄断行业的企业（主要是中央企业的子公司）进行了股份制改革，很多已经在境内外市场上市（如四大电信运营企业、三大航空公司），但是这些上市公司仍然是国有股一股独大。在国有股占据了绝对控股地位的单一股权结构下，很难说能够形成股东会、董事会、监事会和经营管理者之间的有效制衡机制，甚至很难说真正实现了政企分开。
