二、让渡社会自主管理职能，建设有限的责任型政府
世界性的政府管理制度改革的实践证明，在一个社会中，中介组织越多，其政治体制的民主水平也就越高。中介组织一方面可以同政府协商、保护个人；另一方面也能够保护中介组织在控制或影响国家的努力中免于受到其他组织的非正当侵害。组织越多样化，在政治生活中权力精英占据主导地位的可能性也就变得越小。在现实世界中，政府制度最好具有开放性与竞争性，从而在知识和品行并非完美的条件之下仍然具有生命力。有适应性的战略用到社会和政治制度中，会带来开放的社会制度，如政府透明、多元化、制衡以及公开的辩论。
世界各国推进政府管理体制和运行机制的不断改革与创新，科学合理设置机构，切实落实管理权限，减少事务性活动，优化外部环境。
在管理体制方面，弱化行政职能，强化服务职能。在运行机制方面，强化市场的主导作用，逐步减少政府干预，不断完善激励机制。在职能创新上，各国政府都致力于建设廉洁、务实、高效的政府，更好地提升国际竞争力。在信息交流方面，许多国家尝试构建以听证会、民意调查、咨询委员会为主的互动式制度框架，以此协调各利益集团以及重视民意调查等。
三、政府放松对经济社会管制
20世纪七八十年代以来，伴随着社会结构的变迁，特别是经济全球化的发展导致社会不可治理性日增，公民权利意识增强、民间自治能力生长，政府面对许多社会问题感到束手无策，政府规制突显弱效或无效。例如1996年，美国规制机构发布的规章达到7000多个，规制成本达到6300多亿，尤其是各种名目的规制政策使小企业的负担更为沉重。美国政府逐步由过去命令控制的规制体制转向市场化的成本收益分析规制体制。这种由总统执行机构而非法院通过成本收益分析的行使进行一体化的审查和监督来取消不合理规制的模式，构成了一种行政式的法律体系，且这种分析性规制模式被国会所采纳，并通过了一系列法律来保障成本收益分析成为一项法定程序。
四、大力发展中介机构，减少政府行政审批行为，提高行政质量与效率
进行行政审批制度改革的前提是强调市场和社会作用，强调通过调整中央政府的作用来建立自立、自助和以民为主的社会经济体系，试图依托并灵活运用市场机制进行自由主义改革，由政府主导的社会经济结构向社会和个人主导的社会经济结构改变。这一前提贯穿20世纪80年代以来世界各国行政改革的始终，特别是在民营化和规制缓和等方面的行政改革方向上表现得更加突出。1997年，日本行政改革会议的《最终报告》中专门提出：让实施规制的部门从政策部门中独立出来，在明确各自责任的同时，发挥处理规制事务民间部门的作用，追求效率化。其目的是使一部分行政审批制度从政府行为中剥离出来，防止因道德风险和信息不对称导致政府对资源的较大扭曲。建立民间中介机构，有利于最大限度发挥市场与民间制度结合而实行的动态性资源配置作用，使审批制度以市场的方式按照资源要求的客观规律方向进行，进而提高审批质量和效率。
美国有关政府管制和行政审批的法律比较完善，对于什么需要审批、审批的期限等都有详细的规定，这使得法院对行政审批活动进行司法监督有了法律依据。美国行政审批制度的重要内容是行政许可，行政许可证的发放具有严格的程序、明确的要求。在美国，商会、行业协会等中介组织充分发育，这些中介组织也行使许多行政审批的职能，充分发挥了社会团体自主治理的精神。
五、构建社会信息普遍服务体系，建立阳光政府
信息化改变了政府内部传统的分工格局，冲击着政府的组织架构，建立以新的作业流程为基础的扁平式的管理组织系统，已经成为上个世纪90年代先发国家政府管理的新思潮。
公共信息日渐成为信息社会的公共服务，政府理应提供社会信息的普遍服务，才能保障公民的知情权，降低社会运行成本。加拿大政府通过的《信息获取法》，保障公众获取政府信息的权利。该法赋予每一个加拿大公民和加拿大永久居民除了有限的限制和特殊情况以外查阅政府机构控制下的任何档案记录或者得到其复印件的权利。政府鼓励公众通过多种方式获得信息，但在通过其他方式得不到所需信息，或申请人只是希望行使一下信息获取权时，就可以根据该法提出申请，请求政府提供。公民获取信息需提出书面申请，政府机构应在30天以内予以答复。如果该申请涉及控制该信息的另外一个政府机构，允许延长15天，并需书面通知信息获取申请人。如果政府机构拒绝提供，必须说明这样做的法律依据。
美国政府通过的《信息披露法》和《阳光下的政府法》赋予全体国民最大限度的知情权和政府官员最小程度的隐私权。其中，《信息披露法》规定，美国的任何公民有权看到除法律特别禁止的所有联邦或州政府的文件，而且实现这种权力无需任何必要的理由和请求。如果政府拒绝向公众出示这些文件，将直接导致司法审查的介入。
六、建立学习型政府成为先发国家政府管理的新宠
美国经济委员会主席、世界银行前首席经济学家斯蒂格里茨认为：不能编成典籍的或不可言传的知识、制度知识，某一组织内部知识及其（成员）分享或隐藏的动力，对于一个公司或一个产业或一个国家的竞争起相当决定的关键作用；查尔斯·萨维奇博士在《第五代管理》
一书中认为，目前的组织管理中，我们只利用了组织潜在知识的5%～15%，相对于其他潜力趋于枯竭的资源，组织管理资源将会成为今后竞争的焦点。
学习型组织管理形式是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛，强调不断学习，全过程学习，全员学习，终身学习，以学习激发创新思维、创新方法、创新实践、创新效率，从而适应不断变化了的新情况的组织形式。从中央到地方基层机关工作人员都应成为不同层次学习型组织中的成员。
（第四节中国政府制度性成本存在的主要问题）
降低政府制度性成本，提高政府的行政效能，促进经济持续、快速、健康发展，已成为中国近期亟待解决的一个重大课题。本节首先分析中国政府制度性成本存在的主要问题，而后对降低中国政府制度成本的路径选择进行探讨，针对中国所处于的社会多元复合转型实际情况，提出降低中国政府制度性成本需要从建立公共行政体系、构建公共预算体系、构建专业化制衡的政府管理架构等方面进行系统的对策性考虑。
一、中国政府制度性成本存在的主要问题
随着社会主义市场经济体制改革的深入和不断完善，中国的政府管理制度设计领域也遇到了一些新的问题和挑战，从而导致中国政府制度性成本上升。当前，站在新世纪实现中华民族伟大复兴的高度上来看，我们目前制度设计的水平和能力与改革、创新的要求还有相当的距离。
（一）政府与市场的边界混乱，导致资源配置效率低下
从资源配置角度来看，中国的政府与市场之间大量地存在“缺位”、“越位”和“错位”的现象。因为从交易对象看，政府适应于配置公共服务，而市场制度适应于配置私人物品。从交易方式看，政府既可以通过政府与其他经济当事人以强制性的命令即服从关系来进行交易，也可以通过与当事人之间的公平交易实现资源配置，而市场制度则只能通过平等当事人之间进行的自愿交易来实现资源配置。现实中的情况很复杂，政府与市场两种选择的边界在很多情况下并不是明晰的，存在着越界的行为。在市场经济条件下，政府的参与既是必要的，又是有限度的。因为中国的政府和公民都习惯于计划经济式和行政命令式的习惯思维。这极大地增加了政府转变职能的难度。正如世界著名汉学家美国哈佛大学教授费正清所描述的那样，中国的传统文化是典型的水稻文化，这一文化对中国的制度、价值观和社会都具有某种核心作用。与这种文化相适应的经济制度一俟建立起来，就获得了惰性。很多人弯腰弓背的劳作变成了公认的常规，旨在节省劳动力的发明活动则是凤毛麟角。一年一年地就形成了中国人“君子安贫，达人知命”的传统。人们不善于独立思考、习惯于对群体和政府的依附。在中国全面推进市场化过程中，存在一个“政府悖论”，中国实施全面推进市场化战略需要政府，但在计划经济体制尚严重存在的环境中，存在着诱发政府以计划方式全面推进市场化陷入“政府悖论”风险，使中国的全面推进市场化成为脱离市场导向的政府行政配置型经济，从而加大深化改革的障碍。
（二）政府与个人、社会的边界模糊，导致社会运行效能较低宗法制度是中国传统社会的一项基本制度，客观上形成了中国强政府、弱社会、虚化个人的基本格局。过去处在传统社会中的个人属于宗法人，计划经济时期，宗法人转变成了单位人，正如中国著名社会学家费孝通所说的那样，当今的中国仍然是一个礼俗社会；其结构特征为差序格局。这种乡土社会又是一个血缘社会，血缘关系的扩张使地域也逐渐血缘化了，由此影响到群体和地域中的人际交往带有亲情和以人情为媒介的特点，对商业进行排斥。在中国原有体制下，政府主要依靠高度中央集权的行政管理体制实现对社会生活的统一管理。
作为计划经济体制的基本特征，在社会主义单一公有制基础上，政府作为国家利益的代表，成为一切社会资源（包括个人的选择）的全面占有者，成为社会生产和社会生活的直接组织者、领导者，从而客观上形成了社会一切资源的配置中心和总调度，整个社会由国家根据统一计划、集中管理的原则组织起来，各行各业的组织机构普遍按行政管理模式加以构建，按行政级别划分等级，形成一种“官本位”体制。各级各类组织分别承担由国家分派的任务，管理官员由国家自上而下地委派，所有社会组织和社会团体的科层体系也都以此为基准。行政一体化的结构挤占了所有的社会领域，“单位体制”之外几乎没有任何社会活动空间。
改革以来，政府逐渐改变了在社会生活中的地位与职能，弱化了以往对经济社会生活的直接干预，改变了对各项社会事业全面包揽的状况，并由此引发和培育了政府、市场、社会三大结构分化的新格局。
近年来，中国NGO的发育及其功能的拓展，相对于政府的行政本位（官本位）和企业的市场本位，NGO开始确立起自身的“社会本位”理念，这是一个值得肯定的现象。但中国的NGO属于政府选择模式，NGO的成立、活动和注销过程完全由政府主管部门决定。在这种模式下，政府为了实现当时的社会政策而成立NGO。NGO的发展面临着太多的制度困境，这种困境在本质上是政府与社会的边界模糊所造成的。政府成为了NGO与外部联系的唯一的中间人，政府行政指令成为NGO活动的主导宗旨，NGO的行为成为政府活动的一部分。
（三）权利配置失衡、权力缺乏制约，官员自主裁量权过大
中国政府管理制度的弊端集中表现在基于党政不分的权力过分集中。具体表现在4个方面：一是横向架构权力过分集中在党组织；二是在地方党的组织关系上，权力过分集中于党委；三是在纵向架构上权力过分集中于上级；四是在决策权重上权力过分集中于“一把手”。正如邓小平同志曾分析的那样，权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党一元化领导往往变成了个人领导。权力具有扩张的本性，即权力在运行中能自我膨胀、扩大以至越权。由于我们始终没有建立起权力的制衡机制，权力配置的严重失衡必然导致权力行使的失控和失范。斯大林由集权走向专制，最终破坏社会主义法制，中国近期出现的腐败大案，原因也概于此。
