第一节 研究的缘起
风险社会是工业社会发展的高级形态。在这种社会中，财富与风险交织在一起。它的这种对应关系，与传统的工业社会不同。传统的工业社会是一种民族国家的工业社会，工业化生产只是在少数的西方国家中普及，所以工业运作所带来的风险大多只局限于本国。资本主义全球化以来，工业生产和消费遍布全球，由此产生的风险增高，并且波及全球。进入全球化时代，全球的社群已成为一个世界性的风险社群。全球化这一强大的助推力量，则为风险社会添加了更为宏阔和深远的词语——“世界性”。在全球化背景下，风险社会是世界风险社会。全球化时代，各种危机、冲突、矛盾等问题都不可能再被理解为是一个国家内部的问题，而只能被理解为国家与国家之间的问题。恐怖主义、核危机、全球变暖问题、生态危机、贫困问题、和平利用太空问题等挑战已经超越了民族国家的边界，整个世界逐渐演变成为风险蔓延的世界。
英国著名学者戴维·赫尔德在《全球大变革——全球化时代政治、经济与文化》一书导论中，把当代西方理论界关于全球化问题整合归纳为三种认识维度：一是激进的全球化主张。主要的代表人物是日本著名观察家、评论家大前研一和英国社会学家阿尔·布劳。他们认为，全球化是一种前所未有的现象，“全球经济的崛起、全球治理机构的出现以及文化在全球的扩散和交融都被视为出现一个全新的世界秩序的证明”。二是温和的全球化主张。戴维·赫尔德称之为变革论者，认为其主要代表人物是英国社会学家安东尼·吉登斯、德国社会学家乌尔里希·贝克。他们认为，全球化的当代模式是前所未有的，全球的国家和社会正在经历一场深刻的变革，并努力适应这个相互联系更加紧密、但是非常不确定的世界。三是怀疑论者的批评。以赫斯特、汤普森为代表人物。他们认为，全球化在本质上是一个神话，掩盖了国际经济不断分裂为三个主要地区集团、而国家政府依然强大的现实。安东尼·吉登斯认为：“全球化并不是我们今天生活的附属物，它是我们生活环境的转变，它是我们现在的生活方式。”[1]不管人们是欢呼还是咒骂全球化，一个不容否认的事实呈现在人们面前：全球化就在人们的生活世界中，逐渐成为不争的事实。对于知识分子而言，全球化已经成为我们所处时代的知识语境，是当代知识分子认识、关照、介入现实的新工具。
英国著名社会学家安东尼·吉登斯认为：全球化的本质就是流动的现代性，在这里，流动指的是物质产品、人口、标志、符号以及信息的跨空间跨时间的运动；全球化就是时空压缩，全球化使得人类社会成为一个即时互动的社会。德国教育部副部长格尔茨对全球化的过程和本质体认尤深，他认为，全球化使这个社会成为突然加速的社会。
关于全球化的本质特征，西方许多学者尤其是西方左翼学者认为全球化是资本主义的全球化，是美国等西方发达国家推动和策划的。我们认为，这样评判全球化的本质属性，虽然有犀利的批判性，但是太简单化。对于全球化的本质特征，德国著名社会学家、风险社会理论的倡导者乌尔里希·贝克在1998年出版的《什么是全球化》一书中指出：“全球化既是一种新知识的象征，同时它本身也是经验文化。这种历史经验的传播通过现代信息和资本的全球流动，带来了一系列的新情况、新的行为展望和远景预期。”根据贝克的理解，我们正处于从古典工业社会向风险社会的转型过程中，或者说，我们正处在从传统（工业）现代性向反思现代性的转型过程中。这种转型正在以全球规模悄悄地发生。因此，反思现代化意味着全球化，风险社会指的是世界风险社会。[2]
全球化是一把“双刃剑”。一方面，它使全世界各个国家和地区的经济、政治、文化等密切联系在一起；另一方面，它也使得危机和风险冲破地域、种族、民族的限制，短时间内在全世界迅速地扩散开来。全球化的历史转型就是现代性的转型。由于共识的超越性、价值的整合性、利益的同一性以及对制度的依赖性，不可避免地造成了对民族、国家和意识的强烈的冲击，从而引发众多的社会问题。
全球化加速了全球风险性社会的形成。乌尔里希·贝克在《世界风险社会》一书中曾指出，“从总体上考虑，风险社会指的是世界风险社会。就其轴心原则而言，它的挑战是无论在时间上还是在空间上都无法从社会的角度进行界定的现代文明制造的危险”。“风险社会制度是一种新秩序的功能：它不是一国的，而是全球性的”。[3]全球化过程不可避免地存在多元文化和少数族群的问题。如何消除族群间的分歧，容纳少数族群，从而避免族群冲突的风险，这是人类所面临的重大问题。因此，在全球化日益深化的背景下，最关键的就是通过相互尊重、相互谅解、求同存异而使国家、民族利益，以至地区间的矛盾冲突和关系得到改善，从而减少分歧、避免危机和冲突。
在党的第十九次代表大会上，党对我国在国际社会所处的地位进行了重新阐释：虽然自改革开放以来我国国际地位实现了前所未有的提升，但我国是世界最大发展中国家的国际地位仍然没有变。我国将高举和平、发展、合作、共赢的旗帜，恪守维护世界和平、促进共同发展的外交政策宗旨，坚定不移在和平共处五项原则基础上发展同各国的友好合作，推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。明确了中国特色大国外交要推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体，促进全球治理体系的变革。
与此同时，中国秉持共商共建共享的全球治理观，倡导国际关系民主化，坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等，支持联合国发挥积极作用，支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。中国将继续发挥负责任大国作用，积极参与全球治理体系改革和建设，不断贡献中国智慧和力量，力促社会风险的降低与风险事件治理的改进。
在国内外历史背景和当今形势的双重影响下，选择风险社会这一研究对象，是现实使然。在风险蔓延全球的趋势中，风险事件的发生频率也呈现上升趋势，其影响层面也扩及政治、经济、社会等诸多领域，对政府的公共管理能力提出了严峻挑战。研究风险社会，寻找可以适合于治理风险事件的方式方法，是本研究的主要目的。
从理论层面而言，其意义主要表现在以下两个方面：
第一，结合风险理论审视当前频发的风险事件，并结合中国实际，深化了中国语境中对风险社会的理论研究。近年来，风险事件频频发生，通过厘清界定风险概念，对风险概念进行历史考察和与相关概念的区分，把握风险问题的演进历程，对风险特性进行多重审视和理论探索，在风险理论视角下描摹风险的概念、作用，构建风险社会的现实景观，还原一个真实的风险社会原像，有利于深入了解风险社会的本质，对具体化中国语境中的风险社会研究，有一定理论意义。
第二，厘清协商治理化解社会风险的必然性。本文通过风险理论分析当前社会风险产生的根源，并通过应对和化解社会风险中所蕴含的协商诉求，分析、寻找协商治理与化解社会风险之间的勾连，结合党的十八大以来协商治理体系构建方略，转换应对策略，从而了解协商治理化解社会风险的必然性。
从实践层面而言，其意义表现在：
一方面，有利于帮助各级政府深入认识当前所面临的社会风险。从风险理论的视角出发，重新审视当前的风险社会，并就其风险特性对新时代政府治理产生的挑战做出分析，能够帮助各级政府正确认识当前社会风险产生的原因及可能导致的后果，合理规划解决路径。
另一方面，有利于为各级政府以协商治理化解社会风险，构建稳定和谐的社会提供对策参考。理论的阐释与建构最终必然落脚于现实的实施与践行。当今中国，国家治理迈入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家治理必须回应人民不断变化的需求，使人民有真正的获得感、幸福感、安全感。良善秩序的社会是中国自古以来的追求目标。转型期的中国，社会风险事件每日都在上演着，从风险理论的角度分析风险社会的特性和产生原因，并分析风险事件治理的协商诉求，为各级政府提供相应的矫正机制：从政府单一全权管控转变为多方平等参与协商决策制定，为维护社会稳定奠定坚实的基础。
第二节 国内外研究现状分析
一、风险及风险社会
关于风险一词，《现代汉语词典》中将其定义为：“可能发生的危险。而危险就是不安全，遭到损失或失败的可能。”[4]风险现象是社会历史现象。无论是前农业文明时代、农业文明时代还是工业文明时代，都存在风险问题。随着生产力的发展，风险问题更为复杂和不可控。而当今全球化的时代，是一个充满不确定性因素和风险危机的时代，风险已经渗入当代社会的各个方面，风险社会已成为全球化时代的重要特性，这就意味着当今人类必须直面目前社会的风险，以理性去判断风险，并采取合适的方法去应对和治理风险。当代西方一些著名社会理论学家如卢曼、贝克、吉登斯、拉什等对此进行了开创性的研究，共同构建了当代风险社会理论，以至后来学术界对风险问题的关注度也大幅上升，研究主要集中在风险问题的特质、形成原因、可能产生的后果以及对风险的治理与规避等议题，成果颇丰。然而不可否认的是，国内外关于风险社会理论的研究依然存在不足之处，因此，需要在概括国内外学术界对风险社会理论研究总体情况的基础上，对其进行简要评述。
国外对风险社会理论的研究始于20世纪50年代和60年代，不同学科背景的学者均参与到对风险问题的讨论之中，因而对风险问题的研究所涉及的学科领域非常广泛，包括哲学、法学、经济学、社会学、教育学、社会学、政治学、公共管理学等。
诸多有不同理论背景的西方学者开始从各自的学科角度对风险社会进行了积极的思考和探索。最初的“风险”更多是与“技术”、“经济”等词汇连用。经济学家奈特（Frank Knight）在他1921年出版的《风险、不定性和利润》一书中，提出了著名的“风险和不定性的二分法”的观点，他认为：“风险就是不能确定的知道，但能够预测到的事件状态；而不确定性是不能确定地知道，也不能预测到的事件的状态。”[5]然而，在这之后，有关风险的争论就从未停止过。在持续争论的过程中，风险语义不再局限于技术和经济领域，风险概念逐步转化为社会理论领域的一个关键范畴。这种语义的转化与社会背景的变化息息相关。随着科技的进一步发展，工业社会的弊端逐步显现，人们在享受工业社会带来便利的同时，也遭受着工业社会所独有的风险。社会学家们开始尝试以社会学特有的视角对工业社会的风险做出更为全面的解读。这种解读既有从宏观视角做出的，也有从微观视角进行的。宏观视角中，詹姆斯·肖特（James Short）将视野转换到宏观视角，侧重于“风险分析的社会转型”维度；[6]不同于詹姆斯对宏观维度的关注，玛丽·道格拉斯（Mary Douglas）则从微观视角率先解释了公众不断增强的风险意识和关注科技风险的新现象。[7]
除此之外，社会学家尼古拉·卢曼（Niklas Luhmann）还提出了“生态交往”的概念，由此构建了风险社会学。他在《风险社会学》一书中还特别对风险和危险做出了区分。除了风险社会学外，目前在学界最为广泛应用的是贝克和吉登斯的风险社会理论。他们从社会变迁的宏观角度考察风险问题，拓宽了有关风险的理论研究视域，开创了风险社会理论。
总体而言，国外的一些学者把有关风险研究的过程归纳为四个阶段：“第一阶段主要集中于核能安全和风险评估的争论；第二阶段转向风险的比较及社会承受力问题；第三阶段集中于对科技风险的分析以及从心理学层面对风险的感知机制的分析上；第四阶段侧重于对风险的跨学科解析及对风险的社会转型分析上。”[8]
中国学界关于风险社会的研究起步较晚。学者们主要是借助西方的理论，并结合中国的实际开展本土化研究。研究议题可以大致分为如下几类：现代风险在中国的表现和呈现出的新特性；中国风险的形成原因；有关规避当前风险的话题等。
第一，现代风险在中国的变化和呈现出的新特性。大多数学者认为，现代风险在中国表现出十分复杂的特性，中国风险社会被许多学者称为是一个“高风险社会”[9]。这是因为，中国的风险社会是高度复杂的，是历时态风险与共时态风险并存的，自然风险、社会矛盾风险、金融风险、生产风险、公共权力失控政治风险等共生，前现代、现代与后现代风险俱存。有学者指出：“现阶段中国的社会风险表现为量大、面广、度深的‘风险并发症’形式，社会风险呈现出多重复合、交叉并存、积聚增生、复杂多变等特点，突出表现在新旧矛盾聚焦、国际和国内问题交织、社会转型和体制转轨风险并存这三个方面。”[10]
第二，中国风险形成的成因。关于中国风险形成的原因，学者们大多将结论定位于中国正处于转型期的特殊实际，他们认为，现代风险在中国具有独特的成因。其中，“具有双重性的社会转型是重要原因，即发展方式的转型与社会结构的转型所型塑的转型风险社会。此外，还包括工业社会与风险社会的合拍、经济发展模式、功利主义意识形态、政府能力和利益追求等因素”。[11]
第三，有关规避风险的研究。中国学者分析了当前中国政府与民众的风险规避能力现状，他们指出，目前存在的问题主要表现在如下几个方面：宏观层面：社会信任危机凸显，为规避风险设下了障碍。微观层面：公众规避风险的意识淡薄，规避风险不足；政府部门在规避风险中责任缺失，职能定位不准确；专家对规避风险的咨询作用未能充分发挥；大众传媒最为重要的风险沟通中介作用却往往走向反面，让风险的化解与沟通出现困难。这一切都不利于规避风险。
二、协商与协商治理
（一）协商民主的内涵框架
作为一种新的民主形态，协商民主兴起于20世纪90年代早期。它是在批判自由主义取向的民主理论的基础上逐步形成和发展起来的。自美国克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·毕塞特1980年在《协商民主：共和政府的多数原则》中最早使用协商民主（deliberative democracy）一词后，就迅速引起了理论界的关注。他主张鼓励公民参与政治协商，反对精英主导宪政。伯纳德·曼宁和乔舒亚·科恩从公民参与、合法性与决策等角度进一步丰富和发展了协商民主的概念和内涵，从而真正赋予了协商民主发展的动力。与此同时，诸多理论大师如伯纳德·曼宁、乔舒亚·科恩、哈贝马斯等都开始参与到协商民主的研究之中，分别从伦理学、哲学等不同的学术视角论证协商民主存在和发展的可能，从而极大地丰富了它的理论内涵，并推动了协商民主理论的纵深发展。
罗尔斯与哈贝马斯作为20世纪后期重要的自由理论家和批判理论家，都将自己看成是协商民主论者，并分别出版了论述协商民主的著作。集中反映哈贝马斯“协商民主”的观点和思想的著作是他的《在事实与规范之间》以及《民主的三种范式》。在书中，哈贝马斯认为，民主协商的过程实际上也是一个不同主体之间同化共识、交叠共识、达成共识的过程，协商推动了民主的实现。他在综合分析了当代西方社会的各种民主形式及其优劣点之后指出，在社会交往中由于话语权、交往关系和协商形式的影响，并不能充分体现社会大众的真实意志。因此，他提出了公共意志必须在科学的法治化和制度化下才能够真正得以实现，而协商民主制度的确立，有助于规范社会话语权的分配和交往关系的确立，是公众意志平等交流的重要保障。罗尔斯在其著作《政治自由主义》中分析了西方在社会经济发展进入后现代之后的社会价值的多元化发展潮流，并认为这种多元化的潮流虽然为社会发展增添了多种活力，但同时也带来了许多非理性因素。就此他指出：协商民主这一形式的出现，能够很好地在保持社会多元性的同时体现理性对于社会发展的正面影响，“理性多元化”也成了当代自由主义民主的理论基础之一。罗尔斯更加看重协商民主理论中的公共理性精神，认为理性是推理和协商的前提条件和本质特征，非理性的公民参与不属于协商民主的范畴，公共理性才是支撑协商民主的理论根基，这些观点在他所撰写的《正义论》一书之中均有所提及。
哈贝马斯和罗尔斯的协商民主思想为西方研究协商民主理论的学者提供了有益的借鉴和启示，在他们的影响下，西方学术界又相继涌现出一批像詹姆斯·博曼、乔舒亚·科恩、乔恩·埃尔斯特、约翰·德雷泽克等专注于协商民主研究的理论家和思想家，他们分别从协商民主的内涵、原则、价值等角度对协商民主理论做了更为细致和深入的分析。哥伦比亚大学教授乔恩·埃尔斯特笔下的协商民主更加倾向于一种决策性观念，这种观念是通过公民之间自由平等的讨论进而达成一致性的结果形成的。他认为，协商民主包括协商和民主两部分，它是指通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。由他主编的《协商民主》便探讨了作为决策机制的协商民主，是一本在学界享有盛誉的文集。乔舒亚·科恩则从社会成员之间通过公共协商来处理社会事务的角度定性协商民主，认为协商民主是一种政治共同体形式。埃米·古特曼和丹尼斯·汤普森在《协商民主意味着什么》这篇文章中指出，“从最根本的意义上讲，协商民主强调的是公民及其代表需要对其决策的正当性进行证明。他们都希望赋予其施于对方的各种法律以正当性”，[12]这意味着协商民主要体现在政治决策的合法性上。哈贝马斯将作为正义问题的协商规则和辩论形式作为民主政治的核心，他基于交往行动理论和公共领域观念，提出了程序性协商民主模式。1996年，詹姆斯·博曼教授出版了《公共协商多元主义、复杂性与民主》一书，他认为，在多元文化、社会复杂现实和普遍不平等条件下，协商民主依然可以保证公民自治和主权的民主理想。随后博曼与雷吉教授合编《协商民主论理性与政治》，书中广泛地收录了哈贝马斯、罗尔斯、科恩、扬等学者论述理性、人民主权和协商民主的文章，这本文集为研究协商民主的学者提供了初步思考框架。弗兰克·米歇尔曼和博曼从民主理想的角度来界定协商民主，他们认为“协商民主是一种程序理想，这种理想是关于法治民主社会的实际政治自我理解的理性重建的一部分”，“作为对民主的规范性描述，协商民主唤起了理性立法、参与政治和公民自治，呈现的是一种基于公民实践推理的政治自治的理想”[13]。简而言之，协商民主是在多元主义和复杂性的背景下依然能够保证公民自治和主权在民的民主理想。澳大利亚国立大学约翰·德雷泽克教授认为，民主协商的趋势说明民主的真实性日益受到重视，表明主权在民是实质性的，公民有能力参与到民主中。他分别于2000年和2006年出版《协商民主及其超越自由与批判的视角》、《全球协商政治》，从国际层面乃至环境领域谈及协商民主的前世今生，提出“民主的本质就是协商”的论断，集中探讨了超越自由主义和批判理论的协商民主理论，以及全球化背景下协商政治的发展。“协商民主观念及其实践像民主本身一样古老。”米勒认为，“协商民主是一种决策形式，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——作出的，那么，这种民主体制就是协商的”。[14]库克认为，“如果用最简单的术语来表达的话，协商民主指的是为政治生活中的理性讨论提供基本空间的民主政府”。[15]
可见，从毕塞特将协商民主界定为既受人民主权控制、又能免受大众情绪影响的政府形式起，学者们就分别从决策机制、政府体制、治理形式等方面赋予了协商民主丰富的内涵，由此构筑了协商民主的内涵框架。
1.作为政府体制的协商民主
作为政府体制的协商民主关注政府制度的设计。毕塞特认为，代议制民主具有精英主义倾向，而忽视了美国立宪主义者宣称的大众政府的理想，“立宪者试图建立的不仅仅是一个协商的政府，而且是一种协商民主”。进而，毕塞特指出，作为政府体制的协商民主需要建立在两个基本原则之上：一是政府制度必须有能力进行友好的协商，就公共政策作出有见识和明智的判断；二是协商必须深深地扎根于美国公民的利益与期望之中。这种政府体制是协商和民主的融合，要求政府在承担公共责任的同时，使社会事务受社会成员的公共协商所支配。
2.作为决策机制的协商民主
大卫·米勒认为：“当决策是通过公开讨论的程序而达致的，其中每个参与者都能自由表意见并且愿意平等倾听和考虑不同观点，这个民主体制就是协商性质的。”[16]亨德里克斯认为：“在协商民主模式中，民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。正是通过追求实现理解的交流来寻求合理的替代，并做出合法决策。”[17]
在传统的代议制民主模式中，虽然赋予普通公民投票权，但却很难对政府的运作和政策过程产生实质性的影响。但是协商民主却谋求普通公民实质性地参与和影响决策。尽管人们的反复协商会降低政策制定的效率、减缓问题处理的进展，但是协商民主在议程设定、协商和决策阶段达成的一致性，创造了决策的合法性，从而减少了政策执行的阻力，并缓解了因政策执行迟滞造成的不满情绪。所以，约翰·帕金森指出：“政策决定产生之前的协商过程有助于我们全面理解公共政策之所以形成的原因及其产生的后果”，而“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并愿意平等听取和考虑不同意见时，这种民主体制就是协商性质的”。[18]当然，协商民主在政策过程中运作的关键取决于能否提供一个处理冲突和分歧的机制。这一机制要能够容纳每个受决策影响的公民，让他们提供经得起批判性检验的理由和论据，从而更好地形成偏好，并对偏好做出一致性排列。
3.作为治理形式的协商民主
持这种观点的代表人物是乔治·瓦尔德斯，他认为：“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿、以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。”[19]美国学者詹姆斯·博曼也认为：“协商民主是一种概念，即合法的立法来自公民的协商，它代表基于公民实践推理的政治自治理想。”[20]
“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”，[21]它与统治相对应，更强调多元主体的共同参与和协同运作，所以“治理网络就是一种潜在的协商制度”。协商民主指明了治理过程中各相关主体的行为方式——公共协商，它在公共治理中至少有以下积极意义：（1）协商民主代表了一种公正无私的观点，平等地对待所有人的利益，有助于赢得治理的合法性；（2）协商民主充分调动起公民、社会组织的积极性和责任感，有助于处理日益复杂的公共事务；（3）协商民主可以重塑政府和公民间的信任关系，使政府更加理解和尊重公众的意见，形成具有凝聚力的共同体。
（二）协商民主的发展脉络
“民主理论并非在真空中发展；民主理论不仅是整个哲学发展的一部分，而且是一般政治理论和历史的一部分。”[22]民主理论在不同的社会历史发展阶段有着不同的主题和形态，从早期的古典民主到竞争式民主，再到参与式民主，民主理论适应时代的变迁而发展，呈现出丰富的多样性。
从理论渊源上说，协商民主接续了参与式民主对竞争式民主的批判，它与参与式民主有一个共同的目标，即依靠提高公众在公共生活中的参与度来提升合法性。协商民主对竞争式民主的批判源于竞争式民主运作中的“病症”。美国政治学会会长阿伦特·李帕特在1996年就职演说中认为，竞争式民主的最大困境就是政治参与数量的分配不均，呈现出偏向社会地位和经济地位较高的公民，因而导致不公的政治影响力。而协商民主却赋予了公民参与公共事务的积极性，认为公民的政治参与不应该局限于定期的投票和不定期的游行示威等活动方式，公民应该在信息公开透明的条件下，依据一定的程序，自由而平等地参与到公共政策的制定和政府的日常运作中，从而提升民主治理的品质。
正是因为协商民主具有培养公民精神、提升政府合法性的规范意义，民主理论出现了明显的协商转向。20世纪80年代，不少学者开始关注协商民主的理论研究，讨论的核心问题集中在论证协商民主较之传统民主理论的优越性。
进入1990年代，研究者开始反思协商民主，在关注理论与实践的张力、支持与批判的争论中，协商民主的理论架构初步形成，产生了英-美主义和欧洲大陆主义两种研究路线。在这两种研究路线中，前者以罗尔斯的思想为基础，后者以哈贝马斯的思想为基础，两者的主要区别在于对个体自治进而对政治关系之理解的不同。英-美主义的观点认为，自治是所有人都具有的一种天然的品质，这种内在的自我导向的能力在政治上是根据其符合逻辑的、理性的和自我反思的能力而得出的。但在欧洲大陆主义的观点看来，英-美主义理论家们所假设的能力是具体需要达到的目标，而非人们所普遍具有的。因此，自治不再被看作是天然存在的东西，而被看成是社会建构出来的。第三代协商民主研究侧重于可操作性的实践研究，美国斯坦福大学詹姆斯·S·费什金教授提出了一种基于信息对等和充分协商的民意测验方法；美国杰斐逊中心的Ned Crosby为公众在公共政策的讨论中提供了一个好方法——公民陪审团；德雷泽克对公民议会的设计与可操作化进行了研究；肖恩·W·罗森伯格对公民协商在城市和学校管理以及在地方公共政策制定中的作用进行了实证分析。第三代协商民主研究增强了协商民主理论对现实的解释力，有力地回应了“协商民主是一种理想或民主想象”的质疑。
（三）协商民主的实现进路
协商民主的理念虽好，但是如果无法建构出符合协商民主理念的制度，不能解决协商民主的可行性和应用性的问题，那么它充其量仅仅是一种理想而已。伴随着第三代协商民主研究的推进，对协商民主的制度设计与方法产生了一些重要的研究成果，这些成果的应用拓展了协商民主的实践领域，彰显了协商民主的应用价值。
1.协商民意测验
协商民意测验是斯坦福大学协商民主研究中心主任詹姆斯·S·费什金教授提出的一种关于协商民主的制度设计。费什金认为，美国在朝向政治平等的进程中逐渐减少了协商因素，而一个完整的民主必须要能同时充分满足“平等”和“协商”两个方面，为了修补政治平等与协商之间的裂痕，费什金受古雅典公民抽签选择法官或立法者的启发，提出了协商民意测验的方法。
协商民意测验釆取随机抽样的方式，选取一部分公民作为样本，并让这些公民聚集在一起，面对面相互讨论，在与不同类型对话者的讨论中权衡对立的观点，然后收获更令人尊重的见解。协商民意测验是一个实践协商民主的过程，这一过程提供了一个讨论的空间，让公民审慎思考、充分辩解，并将呈现的民意高度综合。具体做法是：首先，根据特定的议题，随机抽样产生参与者；其次，对参与者进行第一次民意调查，并送发说明材料，使其充分了解协商议题及有关背景信息；再次，把参与者集中起来，安排政府官员、专家和参与者共同参加小组讨论和大会讨论；最后，针对协商议题对参与者再进行一次民意调查，通过比较两次调查的结果，了解协商对参与者偏好的影响。
2.公民陪审团
公民陪审团起源于美国历史上的陪审制度，现在逐步发展成为公民参与的重要形式。将公民陪审团作为民主参政的创始者是美国杰弗逊研究中心（Jefferson center）的内德·克罗斯比（Ned Crosby）和德国武佩特（Wappertal）大学的彼德·迪耐教授（Peter Dianel）。他们认为，公民陪审团由一个官方委员会创设而成，由该委员会选择专家、证人并以随机抽样的方式选出陪审团成员。公民陪审团的会议和所讨论的议题将对外公布，当陪审团成员商议开始时，证人或专业人士会被邀请到场为陪审团成员提供必要的信息。在陪审团进行协商后，他们会产生一份决议或提出建议，并且将该决议或建议以报告的形式提交至委员会。具体运作程序是：第一，准备工作。政府选定公共协商的议题，建立咨询委员会，该委员会负责议程安排、材料准备和专家邀请。第二，进行讨论。抽样选出的公民、证人、专家针对协商主题进行2至4天的讨论。第三，形成共识与结论。陪审团成员在深入讨论议题后，达成共识，并针对问题提出相关的建议，最后形成书面报告，由委员会交给主办单位，主办单位对陪审团的报告予以响应。
3.专题小组
专题小组，又称焦点组，是由与该议题有关联的和知晓该议题的人员组成，这一群体里面可能包含利益集团、支持者的组织或者监督者。他们在这一议题上各有各的利益取向，各自坚持己方观点。专题小组讨论作为制订计划的一种协商方法，它也能同其他协商方法结合运用。如专题小组讨论能够作为计划制订的前置程序，以便于确定议程，然后可采用前述的公民陪审团或者协商民意测验的方法。专题小组法主要适用于局部的、专业的，涉及社区中的某一特殊利益的利益分配问题。它对参与者的数量要求比较严格，最多不超过25人，而且参与者不是随机抽样产生的，而是由当地公共部门和非政府机构指定，各种利益集团的成员因此都有可能参与到专题小组的协商活动之中。可见，专题小组讨论较之于公民陪审团和协商民意测验，公民参与的自主性和积极性是最高的。当然，由于缺乏专家的参与，公民掌握的知识比较有限，协商之后难以形成高质量的决策建议。
4.大规模的协商大会
协商大会最早源于非营利性组织“美国之声”（America Speaks）策划、组织的新型城镇会议。该方法釆用小组协商讨论同计算机联网技术相结合的方法。各小组将各自讨论的结果输入电脑，然后将这些信息用电子数据的形式传输给主题中心，由该中心综合各小组的讨论结果并将该总结后的结果展现在大屏幕上。每个参与者都要提交他们个人的偏好意见，其中重要的问题将被优先考虑。其方法运用当代电子技术进行大规模的民意咨询和协商讨论，从技术上保证了参与者的人数，但该方法成本高、费用大、技术难度大。因此，该方法主要适用于城市层面对城市重大发展计划或重大问题的协商方面。随着协商民主理论的拓展和协商民主方法的广泛应用，协商民主开始向不同领域全方位渗透。除了民主国家的宏观制度设计以外，在基层治理、区域性政治等领域都可以发现协商民主所发挥的作用。尤其在中国，源于社会治理的现实需要和民主建设的追求，协商民主已经引起了高度关注。“它既发生在正式的建制化的机构如议会之中，也发生在非正式的社会公共领域以及‘官—民’互动的界面层之中”，例如听证会、网络论坛等。这些制度形式都在一定程度上反映了协商民主的特征，对推进政府治道变革、促进民主发展、构建和谐社会具有积极的意义。当然，不容忽视的是，协商民主在中国的发展还面临着文化、经济上的障碍。如何克服长期的封建集权统治冗余的影响、经济发展水平不高、公民文化素质低下等消极因素，借鉴协商民主的理论成果解决中国在发展过程中面临的现实问题，是政府面临的重大课题。
第三节 研究视角与研究方法
选择风险理论的视角，透视当前风险社会，分析其所具有的风险特性，以及由此引发的诸多问题及其对传统治理方式的挑战，在寻找产生治理困境根源的基础上，根据风险与协商治理之间的关系，分析协商治理对消解困境的适切性，并探索协商治理实现的路径，构建协商治理的行为模式。
在研究方法上，本研究主要运用了案例分析法、文献分析法。（1）关于案例分析法。本文选取了当前国内外典型的风险事件作为案例样本，在事件中人们的行为模式和事件发展过程中把握现象，以一种“发生了什么，如何发生的”叙述方式，展现了事件发生的全过程。这种过程的描述不仅仅局限于事件发生的时间顺序，还内含一定的逻辑结构。具体来说，本文的案例分析不是仅仅将事件作为一种结果性的事件进行分析，而是剖开事件本身，展现事件全过程，将其化作阶段性发展的动态过程，包括初始、酝酿、发展和爆发等，并在各阶段中展现不同因素之间的关联性及各阶段的特征。在叙事过程中，突出情境性和在该情境下人们的风险行为选择。事实上，这种研究方式，提供了更为丰富的视角，整合了背景因素、个体因素、心理因素、结构因素等，并呈现了各因素间复杂的互动关系，为后期的理论反思提供更为全面的素材。（2）关于文献分析法。本文通过搜集当前国内外著名风险事件的新闻报道以及有关风险理论、协商治理理论的著作和论文，期冀在对相关文献内容的分析和解析中，可以启发新的观点，得出新的结论。同时，采用一些官方的数据及权威的文献资料，也是为了更好地佐证相关论点，提高本研究的相关信度。
第四节 本书基本框架
本书以风险和风险社会这一特殊生存境遇和存在状态为背景，深入阐述风险产生、演变和发展的全过程，在理论再现风险社会真实全景的同时，着重剖析风险衍生的各种冲突和困境，并探索出转换风险管理形式和创新治理形式的必要性和重要性。协商民主作为兼具直接民主和代议制民主特点的新型民主治理，开辟了规避和化解风险的新视角、新路径。为将其转变为现实，既需要外在制度的规划设计，更需要协商主体具备必要的能力和素质，二者的共同作用和双重保障使协商治理成为化解风险的制胜之策。随着全球化的深入发展和渗透，处于社会转型期的中国也同样面临着风险带来的机遇和挑战，协商治理规避和化解风险的致思理路也为中国在风险背景下把握机遇、应对挑战，提供了诸多启示和裨益。
第一章“风险与风险社会的原像”。“风险”已经成为理解和解释当今世界的一个关键观念，本章从风险概念的历史考察及其与相关概念的区分出发，在厘清风险概念的同时，结合不同时期的历史特征，阐明风险问题的演进历程，并着重从不同向度把握现代风险的概念，审视现代风险的涵义。而作为社会问题的当代话语形式，“风险社会”理论为把握当代社会问题的形成机制和特征提供了全新的观察视角。本章从理论确立、理论发展和理论成熟三个阶段系统回顾了该理论的生长过程；同时，结合当代现实案例，全面描绘风险社会的现实景观。
第二章“困境与突破：风险的生成症结与应对策略转换”。当今全球化的时代，是一个充满不确定性因素和失去安全感的时代，风险已渗入当代社会的方方面面，成为社会生活随处可见的一部分，风险社会变成全球化时代的重要表征。针对这些冲突和挑战，风险社会呈现出信任危机问题，包括对知识、政治和他人的不信任。而由此引出的最直接问题就是责任隐没，主要表现在责任主体的迷失、伦理评价的困境、责任监督机制失效和风险评判的标准被不断修正，责任被掩盖。为了克服这些困境，人们不得不反思当前，变革风险管理的方式，努力探寻应对风险的有效途径和策略。
第三章“溯源与概览：协商治理的含义与特征”。面对无处不在的风险，直接民主令人憧憬和向往，却没有可行性和可操作性，代议制民主的可行性虽高，却又屡遭公众的质疑和批判。在风险社会和多元诉求的背景下，为了有效应对和化解当今世界的社会风险，增进相互间的信任，共同减小和消除风险的恐惧，结合直接民主和代议制民主的优点并完善了其不足的协商民主逐渐被大众所呼唤和需要。对于风险社会的治理而言，这亦提供了协商合作的新型社会民主治理的土壤，协商治理作为一种新型治理模式应运而生。本章回顾了“协商治理”理论发展的历程，概括协商治理的鲜明特征，总结协商治理的价值诉求。
第四章“协商治理运作：内在主体与外在制度的双重变奏”。协商治理是否能够有效规避和化解风险，需要具备两个要素：一是规划和设计良好的运作机制；二是具备必要素质的协商主体。运作机制是外在制度规制，协商主体是内在能动因素。外在制度的顺畅启动和运作，需要协商主体发挥必要的能力和素质才能达到理想效果；协商主体却需要在制度的框架内才能发挥能动作用。所以，应对风险，还需要对协商治理的参与主体和外在制度所需要的基本条件给予关注。本章从协商态度、协商地位、协商方式、协商结果和协商模式五个维度，分析了协商治理的运作过程，描绘协商主体和外在制度的良性互动方式。
第五章“协商治理：应对和化解社会风险的有效路径”。本章首先将视野投放现实，全面审视了社会转型期和改革开放深水区的中国社会风险治理，描绘了其表现、特征，并分析了风险形成的原因。在此基础上，厘清协商治理与化解社会风险的内在逻辑，即阐明了应对和化解风险的协商诉求以及协商治理对破解政治信任危机的关键作用。以此关照中国现实，并结合中国当前特征，关注协商治理对新时代中国风险治理的现实意义和重要作用。
协商治理正在成长为一种具有全球意义的治理范式，为公共治理增添了一种重要的治理路径选择，而且也将成为一种具有重要影响的公共治理类型。协商治理之所以可以在全球范围内得到广泛的传播，并非出于协商治理的概念或理念的吸引力，而是由协商治理本身所具备的特质以及当代治理的实践需要所决定的。
首先，作为一种治理方式和技术，协商治理具有优良的可扩散性与适用性，使其不仅适用于西方民主国家，而且也适用于非西方民主国家，从而可以在全球范围内传播。这是因为，当公共协商进入治理的语境时，作为一种技术和手段，其又可以脱离民主的制度规定而成为一种相对中立的和具有普遍性的治理设计，从而可以为不同的国家所借鉴、模仿甚至移植。何包钢与马克·华伦（Mark Warren）在晚近一些时候指出，协商与民主国家、非民主国家并没有必然的对应关系，在非民主国家同样也会发生协商，他们把后者称为“威权协商”。
参与式预算在不同制度类型国家与地区中的应用实际上说明了这一问题。“审视参与式预算全球的传播情况，马上就可以知道，参与式预算在极其不同的政体中建立了起来。”
其次，从治理的技术层面出发，行政理性、代议理性以及市场理性都存在着缺陷，它们都需要公民参与的协商理性予以弥补与纠正。众所周知，公共机构与市场均存在理性能力不足的问题，因而也就会出现所谓的政府失灵与市场失灵，因此需要公民参与的协商理性的有效补足和平衡，公民协商理性与其他理性一起共同构成了当代治理的知识学基础。因而，协商治理的技术价值在于，它较好实现了或探索实现了间接民主与直接民主的结合以及代议制理性、行政理性与公民参与理性的相互衔接，从而使自上而下的治理与自下而上的治理的结合成为现实的可能。
再次，从实践的需要来看，协商治理的出现与发展因应了西方国家公民对治理中的民主参与的欲求。如前文所述，在公共行政百余年历史中的多数时期，公民参与式民主被排斥在外，这种状况一方面引起了公共事务管理中民主性不足，另一方面也引起公众的广泛不满。“普通公民直接参与政治活动的机会是非常稀缺的。相反，公民认为政府不是他们生活中的一部分。他们不仅不时发起强烈的反政府行为，而且广泛传播‘政府不是我们的’观念……尽管政府无处不在，却是抽象的和疏离的。”[23]全钟燮把这种状况归咎于公共行政中的管理主义取向和技术—工具理性，认为这些主流思想已经无法适应不断发展的民主潮流，因此在新的世纪需要“提升与社会交互作用的管理工具和技术，发展集体的和民主的治理方式，以造就更加人性、更加美好的社会”。因此，协商治理的出现并不是偶然，而与当今公共治理中对民主的需求紧密相关。
最后，协商治理同样也有助于实现非西方民主国家治理创新的需要。上述协商治理的实践表明，非西方民主国家在公共事务的管理上同样可以采用协商治理的方式进行，这与公共协商的技术中立性是分不开的，同时也表明，公共事务尤其是地方公共事务的治理民主与不同类型的政治体制具有较好的并行性与兼容性。当然，这些国家的协商治理创新可能是出于多种需要，并非一定是民主的要求使然。比如协商治理可以在一定程度上遏制腐败、解决或避免社会矛盾与冲突、推卸政府责任、规避决策风险，甚至是标新立异创造政治“品牌”等。因此，在有些情况下，这些国家的协商治理主要是一种权宜之计。
总体而论，协商治理体现了当今治理中的民主转向，代表了公共治理发展中的一个前进方向，不论在理论上还是实践上都是一个重大的具有全球意义的治理变革。正如全钟燮所言：“无论是东方国家还是西方国家，都处于伟大的变革之中，这个进程既是治理的民主化。在西方国家，尤其在美国，人们正通过推进和强化协商民主的进程的方式，努力创新民主的理想和实践。而对于那些亚洲国家，伟大的民主实验还是一个相对新生的事物，其间，由于需要政府的介入和干预复杂的社会、文化问题的解决，所以这些国家不可避免地要通过政府推进政治民主的发展。”[24]协商治理顺应了当今历史发展的潮流，因而将会成为一个重要的公共治理范式，为公共治理增加一个民主的发展路径。
协商治理体现了公共治理中的民主要求，是一种治权意义上的民主。协商治理的出现，不仅丰富与拓展了民主的理论与实践，强调了民主中的治理因素，是一种民主中的治理；而且也丰富与拓展了治理的理论与实践，强调了治理中的民主因素，是一种治理中的民主。因此，不论对于民主还是对于治理，协商治理都是一种理论与实践的范式革新，需要我们去关注。我们既需要关注协商治理的内容、性质、发展与问题，也需要关注协商治理在我国的应用与发展，认识其对于我国治理创新乃至民主政治发展的重要意义，从而为我国的公共治理与民主政治发展寻找一个可行的路径选择。
党的十八大以来，中国不断优化现有国家政治制度体系中的协商治理资源，增强以协商民主推进在国家治理现代化中的协商治理能力。党的十八大报告明确指出“要健全社会主义协商民主制度。完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。虽然在语境上，十八大所提出协商民主和西方语境下的协商民主具有一定的差异，但探索与比较中西语境下协商民主的异同，寻找其共通性，借以完善我国的协商民主，对于我国的民主政治发展具有重要的理论与实践意义。作为协商民主理念在公共管理领域运用的产物之协商治理，当然也值得我们去关注和探索。
党的十八大以来，党中央高度重视协商民主在我国民主政治中的重要地位和作用，于2015年先后颁发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和《关于加强政党协商的实施意见》，中共中央领导集体立足于新的历史发展起点，围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化社会主义改革总目标，积极开发协商治理各种资源，为在新的历史条件下推动“党领导人民有效治理国家”政治体制改革和全面提升国家治理体系和治理能力现代化奠定了深厚的基础和凝聚了强大的力量。
党的十九大报告指出：“民主法治建设迈出重大步伐。积极发展社会主义民主政治，推进全面依法治国，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度建设全面加强，党的领导体制机制不断完善，社会主义民主不断发展，党内民主更加广泛，社会主义协商民主全面展开，爱国统一战线巩固发展，民族宗教工作创新推进。”“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。”“发挥社会主义协商民主重要作用。有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”
与此同时，习近平同志在十九大报告中着重强调，要提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理。不断完善协商治理制度机制，构建起程序合理、环节完整的协商民主制度体系。
总之，当代中国协商治理是新时期中国共产党以协商民主形式扩大人民群众有序政治参与和推进国家治理现代化的战略选择，反映了中国民主政治演变与发展的必然逻辑。只有在全面深化改革视阈下，才能构建起具有现实根基的协商话语体系。协商治理的切实推进离不开改革的全面深化。全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。实践为话语提供了丰富的素材，立足于实践的话语体系构建才具有说服力。协调统一的话语反过来能有力地推进协商治理的深入发展。简言之，协商治理的有效推进需要全体中国人民上下一心、团结合作。破解利益诉求复杂化、经济结构多样化、社会阶层多元化等现代治理难题，需要在中国共产党领导下，依靠多元主体的广泛参与、协商共进，通过多方合作，实现合力共赢。
