确切地说，共同任务和财政帮助在《基本法》中得到确认只不过是此前《基本法》中没有作出规定、但从20世纪50年代开始就已经实行的联邦为州履行任务提供资金援助的做法合法化而已。在当时具有正面意义的“合作联邦制”这一概念的指导下，不系统、缺乏协调的做法变得系统而周密，成为整个国家的目标，各州在财政力量的差异也在一定程度上得到拉平。
联邦希望借助这种工具在调控和协作方面加强自己的影响。日后的发展表明，这一远大目标并未实现。一开始，新采用的这种合作工具看来完全成功：在共同筹资方面，一直在法律上存在的不确定性被消除了；而且，联邦也不能再像1969年之前那样对州各个击破，从中渔利。在共同任务方面，联邦现在必须和所有州一起协商谈判，共同作出决定。在以经济薄弱地区的改善为目标的区域经济政策领域中，这种合作表现得非常有效。然而，随着共同任务和筹资援助实施的时间越长，沙夫等学者在1976年所提出的政治纠缠理论中所指出的问题就越多地反映出来。
按照这一理论，共同任务和财政帮助使政治纠缠在原有的程度上大大加强，参与决策过程的政治行动者的数目增加。同时，利益差异的程度加大，决策选项相应增多，这反过来又加大了各个谈判过程中的冲突。
德国学者哈特穆特·克拉特曾经对联邦和州怎样通过谈判达成妥协进行过深入的分析，他指出在谈判过程中存在三种冲突，参与谈判的伙伴数目愈多，达成一致的难度以及达成最低程度的妥协实际上的压力也就愈大。这三种相互交织在一起的冲突是：（1）从国家的联邦制度中产生的利益对立（联邦制的利益情势）；
（2）不同部门的利益（部门冲突）；
（3）政党政策的差异（Klatt，1982：6-7）。在德国联邦制现在这种因政治纠缠而制度化了的权力结构中，复杂的冲突情势和制度安排、政治社会的框架条件以及政治精英的政治风格都形成了要求各方达成共识的压力。人们一旦进入谈判，谈判和决策所带来的风险就逼来。于是，在这样一种参与联邦制中，人们必须转而采用使冲突最小化的策略，这就是同等对待所有参与者、维护现状、延缓冲突以及不触犯参与者现有的项目和利益（Scharpf/Reissert/Schnalbel，1976）。
正因为此，这种联邦制对于解决要求创新和迅速决策、可能导致参与者受损的新问题就会变得极其困难，因为所有参与者都通过牢固的政治纠缠陷入了一种“理性的困境”，“尽管这种状况因对自身利益的目的合乎理性的追求而产生，但在不先使其状况变得更糟的情况下，没有一方能通过单方行动来摆脱这种状况”（Scharpf，1989：122）。通过这种方式，政治纠缠“从其制度逻辑出发系统地……制造出缺乏效率、不切合问题决策的决策结构，它也没有能力改变其决策逻辑的制度条件——无论是向更为整合，还是更为不整合的方向”（Scharpf，1985：350）。根据政治纠缠理论进行的研究结果也表明，正是在共同任务这一领域，达成共识的难题妨碍了系统的改革政策，改变了联邦和州相关职能部门的“垂直的部门团伙”（Wagner，1977）中的冲突最小化技术，联邦的财政政策也因此在一定程度上受到约束，结果无论联邦还是州都不得不接受自己相当一部分自主权的丧失。
因此，从20世纪80年代中期起，科尔领导的联邦政府逐步减少了在高校建设和医院建设方面共同出资的做法。各州自己在科研和经济促进等政策领域开始活跃起来，它们采取了不少措施。但是这些变化只能被称为“累进变化的过程（inkrementale Vernderungsprozesse）”（Benz，1999：141-143），因为它们只不过是政策方面的变化，而不涉及制度方面的改变，州并没有获得新的权力。
州议会的削弱
政治纠缠的另一个重大缺陷在于联邦和州行政部门在其中的主导地位，联邦制国家中的民主议会制因素因此面临被以共识为取向的“部门团伙”通过“行政方面的接触特权”架空的危险。
在20世纪60年代末和70年代初，就有不少德国学者和政治家认为，行政联邦制的政治纠缠机制削弱和架空了州议会的权限和功能。“合作联邦制削弱了州议会”、“州议会持久危机”、德国联邦制“去议会化”、走向“政府的联邦制国家”、州议会降格为“国家公证式的批准机构”和“合法性的制造者”，如此等等，都反映了这种观点。
有关“州议会权力丧失”的讨论实际上涵盖了德国联邦制战后发展的一切典型症候。前面所述的通过权力向联邦的推移以及合作联邦制的最终建立而实现的单一化进程，事实上已经解释了这种后果。联邦用尽了竞合立法权，制定出越来越详细的框架法，并通过修宪扩大权力；联邦宪法法院众多对联邦有利的宪法解释；共同任务领域中在“行政联邦制”框架内作出的协议；联邦提供的财政帮助以及联邦与各州的国家条约和行政协议，种种因素结合在一起，在相当大的程度上夺走了各州议会决定自己立法的可能。一方面，由于联邦根据《基本法》第105条在财政立法方面的支配性地位，事实上几乎已经没有什么税种能够成为州自己的立法对象；另一方面，联邦和各州制定的共同任务计划以及种种国家条约和行政协定，也严重削弱了州议会对州预算的决定权。州议会不得不接受德国联邦制的发展对它们的权力所造成的侵蚀。
各州议会功能的这种削弱，在联邦制发展成为单一化合作联邦制结构之后变得越来越明显。州政府（行政方面）通过联邦上院参与联邦立法或与联邦在众多委员会中的合作，在一定程度上补偿了自己丧失的自主权；州议会则作为第三方被排除在这一过程之外，其权力事实上慢慢被行政方面蚕食。各州政府在联邦上院都拥有席位，它们通过不断扩大须经联邦上院同意的法案范围而扩大了自己的权力，但州议会的权力却真正流失了，因为按照通行的观念，它们无权对州政府发布有约束力的指令，规定其在联邦上院的表决行为。
应该说，由于联邦和州两级政府是德国联邦制的主角，州议会权力和功能的削弱不过是很早就开始的由两级政府进行协调和合作的一种必然结果。这种结果也揭示了德国的联邦制与议会体制之间的矛盾。到了20世纪70年代末，这种矛盾已经相当巨大，以致有国家法学家论证说，德国联邦制国家属性的存在保护已经受到《基本法》第79条第3款的威胁，原因在于：
第一，立法权向联邦推移。州所具有的国家属性要求它们拥有最低限度的立法权。由于这种立法权是州议会的真正权力，因此也应该是联邦制的组成部分。而州议会权力的丧失已经严重削弱了州的国家属性。
第二，政治纠缠以及联邦上院重要性的上升，导致“政府联邦制国家”的建立。根据《基本法》第20条所规定的权力分立原则，人们无疑可以这样推断，即立法权的损失不能通过参与权或执行权的扩大来弥补——这也就是上述德国联邦上院以及政治纠缠的例子中的做法。议会和政府分立的这种理想状况应该得到坚持，即使它因政府和反对党在实践中的对立受到削弱。
第三，《基本法》所确立的民主政府的组织原则受到了破坏。从这一原则来看，尽管德国联邦制发展中的单一化趋势有助于加强各州通过联邦上院参与联邦立法，但这同时也导致民主结构的削弱：尽管联邦上院成员作为对本州议会负责的政府代表间接地获得了民主合法性，但这种民主合法化的出发点是各州，而不是整个联邦的积极公民。因此，联邦上院对国家权力行使的参与是一种背离民主的规定，因为其成员的合法性与整个联邦的整体积极公民无关（B。ckenf。rde，1980：190）。
此外，各州之间的自我协调以及联邦与州合作所造成的单一化和合作趋势同样推动了议会和政府之间重心的转移，政府单独履行合作和协调的任务、只把完成的结果提交议会批准的做法，实际上削弱了议会的监督和公开性功能：决策权从议会向政府的不断转移使重大的决策在公众视线之外的灰色地带中作出。议会监督的主要功能——明确责任和透明决策——因此变得难以实现。不仅各州之间在“第三层级”的合作以及联邦与州之间的合作情况如此；而且由于州议会无法约束其政府在联邦上院中的投票，在联邦上院中决策的情况也是如此。
显然，造成这种状况的根本原因在于行政联邦制中“行政的接触特权”以及州政府和联邦政府的突出地位。一方面，这种制度使州议会不能参与相当一部分领域的决策。例如，联邦可以依据《基本法》第80条第1款授权州政府发布法律，但州议会却被从这一领域中完全排除在外。在两德统一的过程中，州议会在这种政治纠缠体制中被架空的现象表现得非常清楚：各州之间的国家条约和国际法上的协议（内容上涉及州的立法权），尽管需要州议会的批准，但在谈判过程中是否向议会通报当前谈判的信息以及政府的意图，则完全取决于政府是否愿意让议会参与。职能部门部长会议和其他协调委员会制定出来的标准法律草案和协议，以及联邦和州的行政协议，都具有先斩后奏的效应。这种制度所造成的达成一致的压力使协调过程非常艰难，各方常常经过长期的谈判才能达成妥协。面对由行政方面费尽辛苦谈判达成的结果，州议会事实上很难决定行使其否决权。而且，各个议会中执政党的议会党团也不愿意议会否决谈判结果，从而间接地否定自己的政府。各州议会对于行使自己最重要的权力——预算权——也面临同样的压力。许多具有预算效果的决议常常涉及州与联邦共同出资的项目，否决在各个计划委员会中达成的出资方案，也就意味着自动放弃联邦政府的配套资金。因此，各州议会实际上是在一种“必须批准”的状况下作出决定，它们除了接受政府谈判所达成的妥协之外，别无其他选择。
同时人们也应该看到，州议会自身对此也是负有责任的。州议会不只是“可怜的”、被德国联邦制发展剥夺的受害者，州议会的“自我放权”事实上也助长了这种状况。一方面，各州议员并不重视其权力的行使，州议会对自己州的政府进行监督的意愿和力度都非常薄弱。正如北莱茵-威斯特法伦州议会议员比索（Büssow）写道：“只有一个个的议员——或者作为议会的整体——自己才是德国议会体制的真正破坏因素。我们这些议员自己内心不安、犹豫、恭顺地行动，顺从地填补联邦的框架法，或者总是乐于改写欧盟委员会的行政指令[LT NW P1 Pr。10/90：8243（C）]。另一方面，各州议会也并不很乐于行使《基本法》给他们留下的相当一部分权力（Meyer，1990）。正如北莱茵-威斯特法伦州议会委员会的报告指出，人们总是乐于将容易引起冲突的领域让给联邦规制，把责任推给它，或者接受标准法律草案形式的统一规定，而不费劲冒着可能与联邦或其他州发生冲突的危险制定自己的规定（LT Kommission NRW I，1990：251-253）。从这个角度看，单一化反而为州议会提供了方便之处。
这样看来，作为德国联邦制发展后果的议会制度的削弱因此并不是绝对不可避免的。权力向联邦推移以及政治纠缠机制固然产生了严重的附加效应，但在议会制度中，议会的潜能仍然一直是巨大的。不言而喻，议会民主的核心是议会代表人民领导国家（Oberreuter，1990：525-526）。只要州议会没有能力充分行使赋予它的职权，并以此扩大自己的决策权，那么，讨论赋予它新的权力或者返还它原来的权力就没有什么意义。20世纪80年代以来，州议会主席会议、宪法改革恩奎特委员会、马丁委员会以及众多的联邦制改革委员会都提出建议，要求扩大州议会的参与权，将部分立法权返还给州。但是，众多建议只能停留在纸面上，上述原因无疑也起了重要作用。
联邦德国——分立联邦制还是复合联邦制？
总的看来，德国联邦制度的分立与并行的决策结构在这一时期制度化地重新交织和重叠在一起。这两种在制度上所预设的结构是德国联邦制单一化发展的前提。不过，仍然有不少德国学者认为，《基本法》的基本方案是一种分立的联邦制（Klatt，1982：4；Grimm，1991：346-347；Stern，1975：23）。
因此，在这里有必要着重解释一下，分立联邦制指的是什么？从《基本法》的哪些规定中能够推导出德国联邦制符合此类型联邦制模式的标准？
如上所述，分立联邦制，或者说国家之间的联邦制模式，是从美国的联邦制中归纳总结出来的一种联邦制模式，其中心是各个国家层级的管辖领域原则上自主、分立和同等，并且受到保护，不受其国家层级的干预。在实践中这表现为职权、任务以及财政上的分立。
当然，联邦和州的国家属性是其中的关键。这种国家属性指的是联邦和州都拥有国家的结构性特征，如拥有自己的法庭、行政机构、立法机关，其存在受到宪法保护；同时，联邦和州通过这些机构来行使宪法赋予它们的国家权力。
不过，在联邦制国家中并不存在一种标准的权力划分模式，至少在政治实践中，现代联邦制国家的发展很少展示出一种清楚的权力划分和分立体制。联邦和州的任务领域常常相互重叠，要求它们共同解决问题，这样的事实冲淡了明确划分的相互分立的权力领域。
对德国联邦制的“分立”式解读常常出现于对其开始阶段的分析中。例如，弗里茨·奥森比尔这样写道：如果人们概括地看一下这几十年，这种发展显然突出表现在从无论如何基本模式是分立的“《基本法》”的原始方案以及州的国家属性受到强调的联邦制国家，向现在的单一化合作联邦制国家的转变。在1949年，《基本法》是以联邦和州之间相对明确的职权和财政的分立作为出发点的。（Ossenbühl，1989：1232）如前所述，《基本法》第79条第3款规定了一条禁令——“本《基本法》的修改不得影响联邦由各州组成的事实，不得影响各州参与立法”。因此，德国联邦制度决定性的、不容通过宪法修正改变的特征显然被视为这样一种组织形式，其决定性的特征在于州的独立自主，或者说州的国家属性。德国联邦宪法法院把德国各州称为拥有自己（受到具体限制）的、不由联邦衍生出来而是受其承认的主权的国家。《基本法》第79条第3款保护它们的国家属性和国家属性的基本成分不会因宪法修正而受到侵蚀。这种自主国家的属性中，州的专属权力，特别是它在立法领域的专属权力被视为州的“家产”而受到强调。此外，州的自主国家属性还意味着州必须拥有允许其完成国家任务的最低限度的财政资源。联邦宪法法院的解释与K。C。惠尔所谓“联邦原则，指的是分权的方法，目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立”（Wheare，1991：13）的说法确实非常接近。
科隆大学国家法学家克劳斯·施特恩曾经把下列特征列为《基本法》“基本上是分立联邦制”的证据（Stern，1975：23）：
（1）修改宪法的法律须取得联邦议院议员2/3的同意和联邦上院表决票数2/3的批准才能通过（《基本法》第79条第2款）。
（2）具有全国效力的联邦法律规定必须经过联邦上院中州的多数票的批准。
（3）撇开同质性原则（《基本法》第28条第2款）不谈，各州的宪法自主权得到保证，各州内政治意志的形成极少受到联邦的影响。
（4）与1871年《帝国宪法》和1919年的《魏玛共和国宪法》相比，联邦监督和强制已经受到削弱（《基本法》第28条第3款，第37、84、85、91条），州的行政主权基本未受触动。
（5）联邦与州的关系是一种法律关系，这种关系由宪法法院的裁决决定（《基本法》第93条第1款第2、3、4项）。
（6）在联邦经济调控规定越来越多的同时（《基本法》第109条第2—4款），联邦和州的财政拥有一种——即使不是完全的——独立性（《基本法》第109条第1款）。
（7）在联邦上院，州的意志能够在对整个国家的领导中较强地发挥出来。
这一系列证据表明至少在重要的领域，“分立制”受到遵守，或者说，州享有广泛的自主权。这种论述显然是以宪法法中的标准为取向的（参见序言）。它的基本思想是州的国家属性以及保证州（和联邦）自己独立的领域。初看起来，这似乎不无道理。
然而，我们同样可以对施特恩提出的作为分立联邦制国家所具有的制度安排的特征进行另一种解读，然后再比照复合联邦制的特征进行分析。施特恩指出的（1）、（2）、（7）这三点特征实际上是德国联邦制合作和交织的特征，它从一开始所指向的方向就不是竞争、二元和分立，而是联邦制国家各个层级的合作。第三个特征从法学上看虽然贴切，但鉴于在德国联邦制国家中州宪法法在实践中意义不大，因此并不重要。第四点并没有什么意义，因为联邦拥有对州的行政施加影响的其他手段，联邦与州的合作大部分正是在行政领域中进行。联邦与州在财政上的紧密联系，证明第六点实际上并不存在。因此，施特恩自己也承认，他的这些指标，也就是这些宪法法上的图景“与现实相对照可能会被人们认为受到粉饰”（Stern，1975：24）。
人们很难无视这些事实而把德国伴有紧密的政治纠缠机制的复合联邦制称为“分立联邦制”。德国《基本法》现在没有规定一种分立的联邦制，它在1949年也没有。职权和财政的“清楚的”分立，从一开始就被违背。在德国不存在一种联邦与州对等的、权力相当的分立联邦制。尽管联邦和州的宪政机构原则上拥有自主权（Vogel，1984：817-818），尽管《基本法》第30条和第70条作出“理论上有利于州”的原则规定，尽管《基本法》第79条第3款为保护州的权力和联邦制特别设计了“需要性”条款，人们所说的从《基本法》1949年的文本中所发现的“分立制”，至多是一种重心在于联邦的极其不均衡的分立制。
将1949年的联邦制视为分立联邦制的学者常常将他们所说的分立原则的消失或削弱归咎于权力集中于联邦，强调“单一联邦制国家”的集权倾向，事实上，这种说法本身就承认了这种分立制重心偏向联邦的不均衡情况。
同时值得注意的是，《基本法》同样奠定了联邦国家的合作趋势，其影响在20世纪60年代末后才完全发挥出来。格哈德·勒姆布鲁赫指出：总的说来，德国联邦制在制度上的重建首先表现于，它在极大程度上与俾斯麦的联邦制国家的支柱原则联系起来，与作为其特征的行政和政府组织机构的纠缠联系起来。此外，各州之间第一次有了一种较为突出的均衡，因此，州相对于联邦同样有了较强的起始地位，这说明与俾斯麦的联邦制国家相比，等级制式的和合作的冲突解决和问题解决之间的关系已经进一步向有利于合作的一面推移，换句话说，谈判的强制性更具有决定性的作用。（Lehmbruch，1998：83）德国联邦制从一开始就被设计为“复合联邦制”，而不是“分立联邦制”（Hesse/Rensch，1990：562；Steffani，1990：44-46），其联邦制中的单一化潜力大部分来自这种结构性特质。功能性的任务和职能划分要求联邦国家内各个层级的紧密合作。冈特·基斯克尔对此有非常精辟的分析：我们的联邦国家制度受联邦与州合作因素的影响，从它一开始（1867年）就比其他联邦国家制度强烈得多。当人们将“《基本法》”中的联邦制国家的设计与美国宪法中的联邦制国家设计进行比较，这就特别清楚。在美国宪法中，对中央国家一方和各个次级系统极大程度的自给自足的显著努力引人注目。而德国宪法则以还受到旧的诸侯统治约束的1867年和1871年宪法为开端，帝国和单个的成员国（也就是联邦和州）由于一直紧密地结合在一起始终需要广泛的合作。
联邦法律的执行就是如此：它常常不是联邦的事务，而是州的事务。因此，联邦立法的实现最终靠的是州的合作。当然，为保证州正确地执法，联邦拥有分级的监督和指令性的工具。在联邦委托行政中，它增强到这样的程度，以至于人们可以从宪法理论上提出这样一个问题，它实际上是否恰当？它在何种程度上还可以说是州的行政？但是，撇开这一点不说，即联邦委托行政一直是一种例外情况，不过人们仍然必须注意到，单单缺乏联邦对执行其法律的各州官僚的公务监督已经使联邦极大地依赖于州的合作意愿。
另一方面，德国各州官僚执行联邦法律的习惯也产生了各州官僚的一种不取决于公务员法分类的对联邦的开放性，这对于其他联邦制国家来说并非如此理所当然。
这两者（法律执行上联邦对州的依赖性和因此产生的州官僚对联邦的开放性）形成了一种氛围，在这种氛围中，“分立联邦制”模式的联邦与州之间的强硬对抗从一开始就几乎不用设想。（Kisker，1977：689-690）此外，与其他联邦制国家相比，德国各州通过政府派遣代表在联邦上院直接参与联邦意志形成的方法也是独一无二的。从中产生的联邦和州在联邦立法及制定法规等方面合作的必要性“标志着德国联邦国家法律相对于一般的联邦制国家在更大的程度上具有合作性”（Kisker，1977：690）。一些学者说德国联邦制合作和协作的加强可以证明它从《基本法》制定者以其明确的权力划分形式的千层糕式的联邦制发展成为大理石蛋糕式的合作联邦制，他们并没有看到相反的事实：在《基本法》中一开始就确定的复合联邦制从来就不是一种“千层糕”，它并没有一种“明确的任务划分”（Steffani，1990：45）。
此外必须注意的是，政治纠缠体制对于允许有效地参与联邦制决策过程的行动者具有一定的选择性。分析德国联邦制时，人们必须认真地区分行动者的不同角色。如分析“州”的作用时，州在联邦上院的角色实际上意味着州政府的角色；也在政治纠缠和合作联邦制的谈判系统中，它同样意味着州政府的角色。议会这一政治体制的组成部分即使不是处于策勒所称的“完全的下级地位”（Zeller，1994：150），也显然在政治纠缠体制中受到削弱。从这一点看，联邦制和议会制之间的矛盾尤其在从1969年以来得到强化的政治纠缠中表现出来。行政机构和议会成为德国联邦制中的新对手，原因在于不同的制度化的冲突解决模式之间的矛盾——议会制自身以政党竞争以及多数决的冲突解决机制为基础，而参与联邦制的冲突解决机制则建立在行政机构方面的冲突解决以及制度化的达成共识的压力基础上。
总的看来，我们可以把德国联邦制到此的发展概括为：权力集中于联邦 政治纠缠=单一化。权力向联邦推移而导致的不断单一化和政治纠缠所导致的去议会化造成的联邦制的“架空”互为呼应。二者是相互联系的，正是政治纠缠通过其特有的行为机制导致了效率的缺失以及极度的官僚化，并因此导致了联邦制的去议会化；有利于联邦的权力转移造成的州议会任务的丧失，同样也促成了去议会化。
事实上，这两个问题已经涉及到德国联邦制是否还能顺应经济社会环境的变化，特别是两德统一和欧洲一体化的冲击而进行调整的重大问题。德国联邦制是否还能进一步发展，或者是否还能继续以这样的形式保持下去，要回答这一问题，我们必须把这种单一化的合作联邦制与两德统一和欧洲一体化的挑战结合起来进行具体的分析。
