《基本法》中的单一化方向
在上世纪80年代后德国学术界和政界关于联邦制的讨论中，常常会出现这样的观点，联邦德国随着时间的推移从开始时“分立的”、以“并行领域”的根本分立为基础的联邦制国家“不幸”发展成为一个单一的合作联邦制国家；1993年由联邦议院和上院组成的联合宪法委员会在其“最终报告”中也声称《基本法》中权力的重心最初并没有偏向联邦（BT Drs。12/6000：32）。
这些观点显然都经不起推敲。如前所述，1949年《基本法》规定了联邦和州的任务和权力划分，为州保留了不可触动的活动余地，但它同时也继承了德意志帝国和魏玛共和国时期的单一化取向，并在其复合联邦制的制度设计中为单一化的方向奠定了基础。这种制度设计的主要特征是：（1）联邦和州的功能性分权；（2）州（政府）通过联邦上院有效参与联邦政策的制定；（3）各州之间以及联邦与州之间的相互合作。三种因素都有助于联邦制国家中的单一化。《基本法》本身就是在国家中促成统一的工具（Graweart，1987：2338），它所设计的联邦制从一开始就不存在一种对称的分立。
在议会委员会中，单一化的倾向显然占据了主导地位。由于普遍认为战争后果的消除和德国的重建需要一个强大的中央政权，议会委员会从一开始就倾向于赋予联邦广泛的职权。最后《基本法》赋予联邦的优先立法项目高达37项，剩余不多的立法权才归州所有。因此，从诞生之日起，《基本法》就为联邦提供了几乎无所不包的权力，并通过对这些权力的列举保证了联邦在日后行使它们时不用再一一仰仗联邦宪法法院的裁决。因此，盟军对赫伦基姆湖会议提出的第34条所规定的联邦的广泛权力进行了干预，认为这种权力的前提并没有得到充分和明确的解释。而议会委员会中的几个大党几乎都认为，对联邦权力的限制是不可接受的；它们坚持联邦在整个地区实现或维护法律统一的权利。在《基本法》中与联邦的立法权联系在一起的“需要性条款”（见下）在议会委员会中被视为一种合理的强制。因此，它很早就被宣布无需司法审查（Zinn，1949：298）。联邦宪法法院也很快承认这一点。
各州在立法领域和财政制度方面能够自主作出立法规定的领域已经所剩无几，它们主要局限在州宪法（州行政机构的组织）、有关乡镇和州公务员的法律、警察、文化（特别是中小学和新媒体）、环境和健康（部分领域）、经济和交通领域的某些事务以及预算。州的真正权力，也就是被称为“《基本法》的联邦国家制度中州职权的主要部分”（Feuchte，1987：124），总的说来是随《基本法》功能性的职权划分而产生的在行政方面，尤其是执行联邦法律的权力。但就在这一方面，从1949年起联邦就已经具有广泛的干预权。
而且盟军，尤其是美国也没有像人们所认为的那样坚决地支持一种严格的联邦制组织形式。无论是出于经济政策的考虑，还是鉴于已经开始显现的东西方冲突，一个受到地方分立和分权削弱的西部德国并不符合它们的利益。
所有这些情况都说明，第二次世界大战结束之后联邦主义思想在德国的复兴（Merkl，1965：37-39）并不是绝对的。在反普鲁士思想和天主教社会学说的影响不断扩大的同时，人们对德国联邦制的反思最具有决定性影响的因素是由各州所进行的国家的重建。人们将联邦制这一抽象和孤立的概念作为一个“筐”，将自己的种种理解装进去。尽管联邦制的概念在占领的早期阶段已经被视为不可或缺的“民主的自我意识的象征”（Foelz Schr。der，1974：13-14），但当州行政机构的自身利益可能成为未来跨州联结起来的整体的一种威胁的时候，联邦主义就落得分立主义的名声，人们就开始担心联邦的权力会受到太多的限制（Scheuner，1956：33）。显然，对州的权力的强调只有在维护联邦制国家结构的情况下才能是正当的。正如哈特穆特·克拉特指出，1949年后德国新的联邦制国家的组织和安排存在两个前提：“制度上，它们必须符合联邦制的条件；然而在内容上，联邦制应该为生活条件的统一服务。单一联邦制国家的模式表明，就其制度来讲它是联邦主义的，而以联邦和州奉行的政治来衡量，它则是以单一主义为取向的”。（Klatt，1982：5-6）
为了适应现实的需要，《基本法》中存在不少模棱两可和妥协性的规定，它们被学者认为是“矛盾”的、甚或被称为是“反联邦主义”或“中央集权”的。这主要体现在联邦在立法和财政方面获得的广泛权力。联邦享有的这种广泛权力从三个方面得到了联邦主义的“修饰”：（1）联邦法律的执行即国家在其他方面的行政管理权主要归州所有；（2）州通过州政府在联邦的代表机关（联邦上院）参与联邦的意识形成；（3）在宪法法上对州的原初权力的强调。但实践很快表明，这种联邦制的修饰实际上也表现出一种单一主义的目标取向——它们或者一开始就提供了向单一化路线调整的可能，或者被设计得具有强烈的合作取向，因此也具有单一化倾向。
总的看来，1949年《基本法》中存在多种有利于单一化的规定，它们显然不是出于偶然才进入宪法的。《基本法》的制定者已经在《基本法》的最初版本中植入了一种值得注意的单一化潜能，它隐藏在《基本法》从那时起所规定的联邦在立法领域的主导地位中，隐藏在德国作为一种复合联邦制国家的制度设计中。在这种体制中，集中和非集中的机构或决策层的功能交织在一起，因此，几乎一切重要的政治决策都面临各方取得一致和达成共识的压力。而且，《基本法》所突出的一些联邦制特征，尤其是州对联邦法律的执行以及联邦上院的设置，并不是以分立的形式，而是以合作的形式出现，它们从根本上建立在一种划一效应的基础上（Reh，1989：62）。正如耶利内克评论道，联邦德国实际上拥有一种一统的特征，因为仅有州参与联邦的意志形成构成其联邦制的特征，而其他组织都具有一种完全一统的突出特征（Jellinek，1960：772）。
所以，克罗伊特尔指出，《基本法》穿着“联邦制的外衣”，但又为中央集权和单一化的发展留下了“通风口”（Kreutzer，1959：19）。事实上，在《基本法》中所规定的这种得到制度保证的“行动通道”（Handlungskorridor）也只拥有单一化方向的这一通风口。因此，奥托·基希海默早在1950年就已经预言，“尽管波恩《基本法》对强调联邦制的，但在魏玛共和国已经付诸实践、在第三帝国达到完满的政治和行政的中央集权已经不远。”（Kirchheimer，1950）
1949年后单一化趋势的多种原因
从1949年建国起就在《基本法》中埋下联邦的主导地位以及以合作为取向的制度安排等单一化潜能对德国发展成为单一的合作联邦制国家发挥了决定性的影响。
然而，单一化并不是凭空产生的，除了其制度上的条件和可能性，1949年后德国社会、政治和经济等方面的框架条件也有利于这种单一化的制度潜能的发挥。北莱茵-威斯特法伦州议会委任的专家委员会在其报告中对此有精辟的分析，列举了如下对德国联邦制1949年后的单一化发挥了重大影响的因素：（1）现代工业社会生活空间的总体成长，经济和交通上日益紧密的联系以及人口不断提高的流动性；（2）《基本法》中社会福利国家的规定，要求政府考虑整个联邦区域内“生活条件的统一”（《基本法》第72条第2款、第3款；第106条第3款）；（3）解决战争带来的后果，其负担只有联邦能够承担并平等地在各州之间分配；（4）波恩联邦官僚的广泛活动，他们以传统的单一化思想和相应的行为准则为取向；（5）联邦主义的价值观念由于地理、历史以及州的归属感等方面的原因，尤其是由于1200万难民和人口中异质的背井离乡者的影响，其正当性受到一定的削弱；（6）1945年之后新建各州历史长短不一，这些州的政府官员对于联邦制下的独立自主缺乏敏感；（7）德国大多数政党都作为联邦性的政党继续存在；（8）在整个联邦范围组织起来的协会和团体；（8）随着占领军统治的结束、联邦国防军的建立以及60年代覆盖地域广大、无所不包的计划趋势，联邦获得越来越多的权力。（LT Kommission NRW I，1990：47-48）
因此，《基本法》作为“联邦式过程”的框架，从1949年起就面临一种联邦权力增长的总体趋势。当时的政治行为准则以及德国向现代计划国家、调控国家和福利国家的持续发展使越来越多的国家任务成为具有全国重要性的整体（联邦）的任务（Hesse，1970：141），它们跨地区的性质使全面和统一的规定成为必要，制定相应规定的权力不再可能留给各州。此外，不少州也常常无力承担履行这些任务所带来的开支。
德国联邦制在结构上对行政一方的偏重，使行政方面在联邦制的实际运作中占据了主导地位。单一化的主要推动者无疑是德国行政联邦制的主角——联邦和州两级政府的行政官员。他们出于部门的特殊利益，常常更倾向于划一的策略，自建国起就推行一种起源于中央集权单一化的“合作的持久化”（Lehmbruch，1998：97）。
然而不容忽视的是，各个在联邦组织起来的政党也是“中央集权的一个重要载体”。事实上，联邦与州的不少争端常常也是政党之间的争端，不过“它以联邦争端的外衣从宪法法上得到解决”（Beyme，1993：338）。即便是基民盟和德意志党等最先把联邦制写入纲领的政党，它们一旦执掌联邦政府，很快就转变为一种所谓的“成熟的联邦制”的支持者。在这种成熟的联邦制中，州与其说是一种独立自主的单位，不如说是经济、社会和财政总体的一分子（Lambrecht，1975：77）。从这种观点出发，联邦上院不再被解释为守护各州利益的“州的议院”，而是“州作为整体的构建块实现其对整体责任的”联邦机关（Ridder，1962：520-521）。反过来，社会民主党和自民党同样能灵活地偏离它们原来坚持的中央集权和单一化的立场。特别是作为反对党的社会民主党——后来在野时的基民盟和基社盟也是如此，很快就开始打“州”牌，以提高联邦上院的地位，把自己塑造为联邦制的捍卫者，结果是须经联邦上院批准的法律日益增多，从另一个方向推动了单一化的趋势。
