战后德国联邦制思想的复兴
在西德各州总理接过盟军“法兰克福文件”、受委托建立“一个联邦类型的政府形式”之时，不仅西德各州联合的形式已经出现，而且，联邦制的思想不论在德国学术界、政治界，在出版物还是公共舆论中都已经广为传播。
一方面，联邦制本来在德国就具有悠久的传统（见第1章）。另一方面，中央集权和单一制的国家由于第三帝国的倒行逆施已经声名狼藉。第三帝国的灾难导致了一种回归地区传统的取向，使人们对德国历史的“错误道路”、对俾斯麦和普鲁士帝国进行批评和反思。早在战争结束之前，抛弃民族主义的权力国家、反对普鲁士、从横向和纵向两个方向进行较为彻底的分权，已经是德国一些抵抗运动制定的宪法计划的核心，也是德国的其他一些进步人士努力的方向。1945年之前，不少学者在其著作中就表达了使德国回归联邦制的愿望，尤其是移民到瑞士和美国的德国学者建议将联邦制作为治愈战后德国国家的药方，他们中比较知名的有天主教神学家卡尔·巴尔特和埃米尔·布龙讷、国民经济学家威廉·勒普克、移居瑞士的慕尼黑国家法学家汉斯·纳维亚斯凯（Hans Nawiasky）以及社会民主党政治家、后来的巴伐利亚总理威廉·赫格纳等等。对美国占领政策影响最大的是评论家詹姆斯·K。波洛克。他建议分割普鲁士，加强乡镇管理机构，以法兰克福为首都建立一个由相对平等的成员国组成的联邦制国家。在德国国内，国家法学家格奥尔格·拉弗瑞特、弗兰茨·W。耶鲁萨勒姆、博多·登内维茨、汉斯·彼得斯以及威廉·格雷维都支持联邦主义，认为以此为基础建立的国家有助于防止集权统治的重演；魏玛共和国正是由于削弱了联邦制的权力制约成分，从而有利于权力的集中，使纳粹的划一成为可能，导致权力的滥用。
同时，强调联邦制超越国家和民族的联邦主义理论和强调社会组织机构和地区与中央关系的辅助性原则的天主教理论，也在德国出现某种程度的复兴。而且，与北部、新教地区以及工业区相比，这些联邦主义思想的影响在南部和西部的部分地方以及天主教地区更为强烈。
不过，人们也必须看到，联邦主义的声音无论在民众还是在政治家中都没有压倒性的优势。一个重要的原因在于，除了巴伐利亚、城市国家汉堡和不莱梅，新建各州都没有悠久的传统和历史特征，它们大多是占领军随意划界的产物。其居民因战争造成的巨大迁移浪潮来自德国各地，很多对自己现在居住的州并没有故土一样的情感。而且，更为普遍、影响更大的观点是，战争带来的巨大社会经济后果和贫困问题的解决以及国家的重建，都必须依靠一个强有力的中央政权。此外，按照当时主流的民主观，民主的要求是民族的要求，全体人民是主权的承担者，其全体的代表应该不受制约地对宪法、政府的构成、立法等重大的政治问题拥有最终的决定权。这种倾向以及在此基础上对联邦制的疏远或者说对新建各州的不信任态度，甚至在议会委员会的各个政党中也有反映（见下）。
因此，在战后的德国既存在联邦制的讨论、联邦主义的复兴以及拥护联邦制结构的呼声，也存在相反的声音。所以，德国学者普费茨贴切地将西方盟国的作用总结为“首先和主要是进程的组织者，或者说发起者和推动者”（Pfetsch，1985：173）。可以说，如果没有占领国的指令和美国对于这一指令的坚持，议会委员会在联邦制的问题上可能会有所偏离，使新建国家的联邦制色彩不如1949年真正建立起来的国家那样鲜明。但是，德国固有的联邦制传统使人们能够接受这种指令，对之作出妥协。
所以，战后德国联邦制的建立不是某些学者所说的强制联邦化，不能被简单地理解为一个由“外部”或者“自上而下”控制的过程。西方占领军关于战后德国重建的构想是德国采取联邦制的一个决定性因素。但是，德国悠久的联邦制传统和战后德国人民对它的认同也是一个重要因素。盟军外部和自上而下的命令与德国内部自发和自下而上的两个进程是相互影响的。这从议会委员会的制宪过程中也可以窥见一斑。
议会委员会的召开
西方占领区各州总理在接过“法兰克福文件”之时，完全意识到他们承担的责任所具有的历史意义。由于与盟军军政府仍然存在分歧，他们并没有完全接受“法兰克福文件”。分歧主要集中在三个方面：首先，各州总理担心在西占区举行制宪会议会成为对德国分裂的一种承认。因此，他们希望西占区的宪法只是一部临时宪法。其次，各州总理不同意“法兰克福文件”所规定的宪法经过全民表决通过的方法。他们认为，“盟军所希望的那种全民公决，隐藏着增加西德持续发展的难度或者延缓西德持续发展的危险，因为共产党和其他激进的力量将借此得到一个送来的挑起反对‘分裂的西德国家’的民族主义煽动的机会。”（S。rgel，1985：48）第三个问题是核查、重划各州边界的时间过于紧迫，各州总理认为这在规定的短暂时间之内是不可能完成的。事实上，重新划界最终也未能完成，直到1951年12月9日的全民公决和一场激烈的大选之后，巴登-符腾堡州才在《基本法》第118条的基础上成立。
军事长官起初并不准备接受各州总理的意见。后者面临艰难的抉择：或者终止谈判，让盟军继续单方面对德国的政治发展负责；或者利用已经开启的机会，在西德建立一个新的政治实体。经过各州总理与盟军军事长官在法兰克福的多次会谈，盟军最终承认即将成立的西德国家具有临时性质；制定“基本法”，而不是“宪法”；不召开制宪会议，而是成立一个议会委员会；代表由各州议会选举产生，通过的决议不交全民公决。至此，在德国西部领土建立一个新的联邦制国家的道路已经铺平。
1948年8月，在巴伐利亚州总理艾哈德的主持下，各州总理在赫伦基姆湖（Herrenchiemsee）举行会议，提出了第一份《宪法草案》，供几周后召开的议会委员会以之为基础进行讨论。
1948年9月1日，由70名代表组成的议会委员会如期在波恩召开。制宪会议的举行使州政府首脑所代表的政府因素与政党所代表的权力政治因素的力量对比向更有利于后者的方向推移，战后德国政治主要受各州总理影响的发展阶段宣告结束。
议会委员会中各个党派的联邦制设想
议会委员会并不是民选的制宪会议，成员由州议会根据议会党团的建议按照各党在议会的席位比例派遣。其组成如下：社会民主党（27名），基督教民主联盟（19名），基督教社会联盟（8名），自由民主党（5名），德国共产党（2名），德意志党（2名），中央党（2名）。在5名没有表决权的柏林代表中，社会民主党占3名，基民盟和自民党各1名。当时活跃于德国西部的各种政治力量——德国共产党、社会民主党、自由民主党、基督教民主联盟、基督教社会联盟在议会委员会中都得到代表，他们又代表了保守主义、自由主义、民主社会主义以及共产主义这几种思潮。
权每州政府派出两名代表组成的联邦上院，其权力包括：平等地参与联邦立法；对联邦政府发布行政条例、有关联邦机构的组织法、对各州的一般性指令具有否决权；在特殊情况下向联邦总统提议解散联邦下院；参与未来的制宪机构；参与选举联邦总统中央机关由州的机关组成：中央议会由人民院（州议会或直选产生的代表）和联邦院（州政府的代表）组成；中央政府由各州政府的代表组成无成员由各州议会选举，但不能同时为联邦或州议会议员的联邦参议院，其权力包括：参与立法和审议国家预算；对下院通过的法案具有搁置性的否决权由各州代表组成的上院：部分成员由州政府指派（每州两名），部分由州议会选举产生（每100万人口一名），部分为对民族作出特别贡献的杰出人士（每州最多2名），其权力包括：联邦政府提交的法案的一读，对下院通过的拥有法案的延搁性的否决权，法律提案权资料出处：Kilper and Lhotta，1996：57.各党文件通过的时间都在1946—1947年间，这表明各党已经预料到西方盟军建立“一个联邦类型的政府形式”的规定；而且，除了德国共产党之外，多数党都持有明确的建立联邦制国家的立场。不过，各党派对于联邦制的态度存在很大的不同，共产党的“民主集中制”方案和基督教社会联盟的“极端联邦主义”方案代表了两个极端，其他三个政党的态度在这两极之间。所以德国学者梅尔克尔（Merkl，1965：78）指出，“最重要的争议问题、议会委员会的制宪者们持有不同看法的……是古老的德国联邦制的问题。”
共产党的宪法草案主张建立一个中央集权的国际机关——中央议会。从立法、政府的组成和监督一直到司法，几乎一切国家权力都集中于它手中。同时，它也是出现宪法争端时的最高裁决者。立法、行政和司法的横向分权在这份宪法草案中极不突出，联邦与成员国之间的纵向分权根本没有被提及。草案也没有规定设立一个代表州参与联邦事务的机关。由于权力全部集中于中央议会，各州只是中央议会的执行机构，没有什么实质性的权力。
巴伐利亚的基督教社会联盟以其建立“一个德意志联盟”的要求代表了另一个“极端”。它在“未来德国的国家结构”的备忘录中指出，纳粹专制与中央集权的国家结构存在直接联系，因此，未来德国的国家权力应该集中于州。中央机关的职权应该被限制在几个有限的领域，其财政资源也局限于完成这些职能的需要。而且，中央机关的合法性来自各州政府。
其他三个政党的立场处于共产党和基社盟这两个极端之间，其宪法构想的内容部分与它们相似，部分则表现出不同。值得注意的是，基民盟和基社盟工作小组和社会民主党的“正式的”宪法草案表明，基民盟和社会民主党内部在关于德国未来的联邦制问题上存在不同的看法。
联盟党内部主要分为两个集团：一方为康拉德·阿登纳领导下的北部英国占领区的基民盟，另一方为南部美国和法国占领区的基民盟和基社盟党组织。在南部联盟党集团中，基社盟又有单独的立场（见上）。两个集团之间争议的中心问题是州在联邦制的国家结构中应该获得哪些职权，人们又应该怎样在制度上保障这些职权。
在社会民主党内部，分歧主要出现在较为倾向于中央集权的国家结构的党中央（特别是党主席库尔特·舒马赫）与支持联邦与州的纵向分权的社会民主党各州高层政治家之间，这在社会民主党关于未来联邦制构架的《联邦德国结构的方针》中也得到反映。在《方针》中，社会民主党明确指出，它支持一种“健全的分权”，原则上反对“任何公开或暗中的分裂主义和分立主义”，拒绝“使德意志联邦共和国变为邦联，因为邦联对外将阻挠欧洲统一的发展，对内将意味着一种对恢复和建设所必要的力量的一种违背人心的分裂。在分裂成多个自主国家的情况下，德国将没有存活能力。没有任何理由让德国退回长久以来陈旧的状况。发展成为更大的国家统一体不仅仅是德国或欧洲的现象，而且是一种在向普遍性的一般发展中和现代技术的本质中存在的事实，因此是所有大陆政治和美好生活的一种普遍现象。”
基社盟的联邦制方案以州的主导作用和州政府在联邦中的强势地位为特征，而社会民主党的联邦制方案强调人民主权的原则。后者认为，中央政权的民主合法性不应该来自州的国家机构，而是来自全体德国人民，来自普遍的、平等的、直接的和秘密的选举。与基民盟在备忘录中要求的一样，社会民主党也认为中央立法机构应该由两院组成，但第二院不是“联邦院”，而是由州议会选出的“参议院”，拥有参与联邦立法和制定联邦预算的权力。
总的看来，除了德国共产党，没有一个政党在纲领上和政治活动中对联邦制持反对态度。但在联邦制取向的强弱程度上，它们之间存在不小的差异。联邦主义倾向最弱的是自由民主党，最强的是巴伐利亚党。社会民主党、基督教民主联盟、基督教社会联盟处于这两个极端中间。
