第二，文件指出：要“积极推进乡镇企业改革，放手让群众从实际出发，探索和选择企业的经营方式和组织形式，增强企业活力，调动投资者、经营者和劳动者的积极性，确保集体资产保值增值。”乡镇企业是中国农民的伟大创造，本质上是“民间经济”、“大众经济”，乡镇企业的改革和发展，都要走群众路线，放手让群众根据本地的实际情况，按照社会主义市场经济体制的要求，探索和选择适合自身发展的经营形式和组织形式，可以多种多样，多元化而不能要求一个模式，一体化，搞一刀切。对乡镇企业的改革，既要放手，也要放心，要按照小平同志关于以“三个有利于”为标准，鼓励试、允许看、不争论的指示，放手和放心地让广大干部和群众去闯，去创新。农村中的许多新生事物，都是在实践中群众创出来的。目前争论较多的是乡(镇)村两级集体所有的乡镇企业的改革问题。在这次宏观经济调整过程中，集体所有的乡镇企业受到的压力和冲击最大，本身的问题也比较多，出现了滑坡和效益下降等问题。经过各地两年多来的实践，大多进行了以改革产权制度为主要内容的企业改制，创造了以股份制，股份合作制为主的公有制经济实现形式，从而调动了投资者、经营者、劳动者的积极性和创造性，使农村中各种潜力得到发挥，也理顺了企业和社区行政组织的关系，激发了企业的活力，创新了企业的经营管理机制，促进了生产的发展，确保了集体资产的保值和增值。在改制过程中，实行抓大放小，把一些小型的微利和亏损企业，通过兼并、承包、租赁、拍卖、破产等形式，转为个体式私营企业。这些企业数量不少，但经济实力比重不大，所以改制以后，并未改变这些地区公有制的主体地位，并未削弱集体经济的控制力。例如苏南地区今年上半年，乡镇企业的资产中，集体经济所占的比重仍在60%左右。乡镇企业的最大优势是自主自强，机制灵活，适应性强，要放心放手地让广大干部和群众去实践，去创造。相信在新的形势下一定能开辟新天地，做出新的成绩来。
第三，文件指出：“乡镇企业要适应农业产业化经营的需要，着重发展农副产品加工业和储藏、保鲜、运销业。”90年代以来，农业产业化首先在山东、河北等省兴起，现在已遍及全国，农业产业化适应社会主义市场经济的要求，使农业从单纯的原料生产向贸工农一体化转变，使农副产品从初级产品经过加工、储运、转化实现多层次增值，使农民从单纯出售原材料，转变到分享加工、运销环节的利润以增加收入，使千家万户的小生产顺利地进入大市场，这是提高农业经济效益和市场化程度，使我国农业逐步走向现代化的现实途径之一。
各地的实践证明，要发展农业产业化经营，关键是要培育能进行农副产品深度加工，有开拓市场能力，为农民提供服务的“龙头企业”。各地要把推进农业产业化和调整乡镇企业结构结合起来，扶持培育创办一批“龙头企业”。乡镇企业要自觉主动地挑起办龙头企业的重任。一是乡镇企业本身就在农村，与农民、农业有天然联系，农副产品是近水楼台，咫尺可得；二是乡镇企业的一般加工业与城市、国有工业同构，产品遇到了激烈竞争，而搞农副产品的加工、保鲜、储运、销售，优势在农村，这是乡镇企业新的经济增长点；三是农副产品加工增值潜力巨大，前途广阔，有资料表明，发达国家农副产品加工产值与农业产值之比一般在3∶1以上，我国现在只有0.5∶1。1997年我国农林牧渔业总产值为24557亿元，其中农业总产值为13887亿元。撇开林牧渔业的加工增值不算，单以农业(种植业)产品的加工增值按3∶1的比重，可以有41661亿元的产值，而现在的加工值只有6943亿元。差距很大，办农业产业化的“龙头企业”的发展余地很大，办得好，大致可相当于现在所有乡镇企业的全部效益。
据农业部统计，现在乡镇企业中从事农副产品加工的企业，有35万个，每年的产值，只占乡镇集体工业产值的1/4。可见，确有很大的发展空间。各地应当适应这种形势，因势利导，推动“龙头企业”的兴办和发展。要根据实际情况，有的可以在现有的乡镇企业中转办，有的可以新办，有的可以从农副产品加工企业办起，逐步向后延伸，有的则可以从储藏运销搞起，逐步办成贸工农一体的“龙头企业”，政府要在立项、技术、信贷、能源、产品销售等方面予以扶持。这既是带动整个农业和农村经济发展的新举措，也是乡镇企业在新时期发展的一个重要方面。
第四，文件指出：乡镇企业“要结合整个工业结构调整，加强技术改造和企业管理，提高产品质量，增加竞争能力。”乡镇企业创办伊始，大多是白手起家、因陋就简办起来的劳动密集型企业，产品技术含量低，价格低廉，在商品短缺时期，这类商品受到社会的欢迎，现在城乡消费结构都发生了大的变化，多数商品由卖方市场转为买方市场，乡镇企业再销售这类产品就十分困难了。所以必须加快乡镇企业的技术改造，改善技术装备，提高企业的有机构成，开发新产品，增加科技含量，提高档次，生产适销对路的高质量产品，才能在新的经济大潮中占有一席之地。
要提高产品的质量，重要的还要改善企业管理。一流的产品是靠一流的经营管理企业创造出来的。经过这10多年的实践和锻炼，各地已涌现了一批技术装备精良、经营管理先进，产品档次高、质量好的一流企业，他们正在逐步建成现代化企业。但多数乡镇企业还处于传统的管理阶段，经营方式粗放，既缺乏必要的管理制度，也没有科学的管理手段，连起码的成本、质量、营销、资产等方面的管理制度都不健全。该是抓整顿和提高企业管理的时候了，要以提高质量管理和营销管理水平为重点，努力提高企业的整体素质，最大限度地向管理要效益。
加强技术改造，改善企业管理，关键是要有人才。乡镇企业要有一大批科技人才，经营管理人才。有了人才就掌握了主动，就拥有了市场。人才要靠自身在实践中培养，也要靠从外面招聘、引进。政府要组织和鼓励大中专毕业生到乡镇企业中去，建立引进人才的渠道，要培养和造就一大批懂经营会管理又有开拓精神的乡镇企业家，使乡镇企业越办越好。
第五，文件指出：“东部地区的乡镇企业要注重科技含量，发展高附加值产品和外向型经济。中西部地区要重点发展劳动密集型和资源加工型产业。”乡镇企业发展是不平衡的。东部沿海地区依靠经济区位优势和享有改革开放初期优惠政策，乡镇企业发展得比较快，比较好，到1993年占全国人口约1/3的东部地区，占有乡镇企业产值的2/3，而占全国人口约2/3的中西部地区只拥有乡镇企业产值的1/3。有的市县还刚刚起步，所以，我们对乡镇企业必须实行分类指导的原则，东部沿海经济发达地区的乡镇企业要在现有的基础上，注重调整结构，改进技术，增加科技含量，提高产品质量，增加经济效益，发展外向型经济，还要适时地使产品结构升级换代，逐步转向技术密集型生产，把劳动密集型产品转移到中西部去。
为了逐步改变乡镇企业区域分布很不平衡的状况，1993年月国务院发出了《关于加快发展中西部地区乡镇企业的决定》。
文件指出，加快中西部地区的乡镇企业发展，“对于逐步缩小东西部地区差距，振兴少数民族地区经济，改变贫穷落后面貌，巩固和发展团结稳定的大局，实现共同富裕，具有十分重要的经济意义和政治意义。”这个决定还提出了9条加快发展的扶持政策和工作部署，规定了从1993年起到2000年，每年给中西部地区发展乡镇企业单独安排50亿元贷款等的优惠政策。5年来，这些政策已陆续到位并发挥了作用，中西部特别是中部地区的乡镇企业发展的速度加快了，近几年中西部乡镇企业的发展速度都快于东部。所以东、中、西部地区乡镇企业发展的差距有所缩小，1996年全国乡镇企业增加值中，东部占56%，中部占38.5%，西部占5.5%。今年上半年，东、中、西部地区乡镇企业增加值分别比上年同期增长12.6%、14%和22.6%，可见，近几年，中西部乡镇企业发展势头是好的。
实践的结果表明，加快中西部乡镇企业发展的战略决策，不仅有利于中西部，而且也推动了东部地区乡镇企业的全面发展，实际是优势互补、互惠互利的。这些年来，在政府引导和社会主义市场经济的推动下，东、中、西部地区通过对口支援，干部交流，劳务(技术)输出，异地开发，产品展销等形式，实现了生产要素的流动和组合，中西部地区向东部输送了大批劳力，东部地区向中西部转移了技术、设备和经营管理经验，中西部地区还引进了上万个经济合作项目，东部地区的一些劳动密集和资源开发项目转到中西部，加快了东中西部地区合作办乡镇企业的步伐，现在合作项目已超过3万个，有350个县市结成了合作伙伴，办成合作企业2400多个，大量剩余的劳动力和丰富的原材料、矿产资源，得到开发利用，而东部地区的乡镇企业通过合作得到了原材料的供应，降低了成本，增大了发展空间，还争得了市场。所以乡镇企业的东中西部合作是经济发展的内在要求，发展余地还很大。
中西部地区要学习东部发达地区发展乡镇企业的经验，借助他们西进的动力，加快自身的发展，利用本地资源丰富的优势，先从发展劳动密集型和资源加工型企业搞起，逐步形成自己的特色和体系，同时也要吸取东部发达地区发展乡镇企业过程中的教训，做好自己的规划，避免“村村点火，处处冒烟”的过于分散的做法，避免一哄而起，重复建设等的失误，真正做到后来居上，把发展乡镇企业的事情办好。
四回顾乡镇企业发展的历程，从总结经验和教训的角度看，一个重要的教训是过于分散。因为乡镇企业是自下而上由民间就地就近办起来的，“遍地开花”，分散在村村寨寨里面，据有关部门统计，现在2015万个企业，有87%办在行政村和自然村里，其中相当一部分个体、私营办的企业，就办在农民家里或家门口。
这种极度分散的状况，不利于集约化经营，一个厂就是一个体系，供电、供水、供气等基础设施都要各搞一套，浪费很大；由于交通不便、信息不灵，增加了运输、邮电成本，也不利于对外交流；因为远离城镇，不容易得到科研、教育、文化等单位的支持，不能利用这些单位设施的有利条件，科技进步就受到影响；因为企业孤岛式的各据一隅，同行、同业间的合作、交流、相互观摩就少，经营管理也不易提高。所有这些都影响乡镇企业的发展和提高，这种状况也不符合第二、第三产业的发展要相对集中的内在要求。
乡镇企业的发展，经济事务日益增加，客观上要求有小城镇这样的载体为之服务。所以，各地的小城镇自80年代以来，无论是数量和规模容量都发展得很快。1978年，全国只有2874个镇，只占全国乡镇(当时称人民公社)的5.5%，1985年，有7956个镇，占全国乡镇的8.7%，到1990年有11392个镇，占全国乡镇的20.4%。90年代以来，特别是1992年以后，随着社会主义市场经济的迅速发展，各地特别是经济比较发达地区，更加自觉地发挥小城镇在发展提高乡镇企业中的作用，新办的乡镇企业多数办在小城镇上，许多原来办在村里也向小城镇迁移，并且提出了在小城镇办工业小区的规划。江苏省把这种现象称为农民的又一个伟大创造。把农民创造的历史进程概括为：“70年代造田，80年代办厂，90年代建城(镇)。”到1995年苏南地区常州、无锡、苏州三市所辖的346个乡镇全部改建为镇。全国各地的小城镇从90年代以后发展也加快了，从1978年到1990年平均每年新建709个镇，从1991年到1997年，平均每年新建1001个镇。到1997年，全国共有建制镇18402个，占全部乡镇的41.2%。1994年，上海市提出了“乡镇工业向工业小区集中，农村人口向小城镇集中，土地向种田大户集中”，并且准备用若干年，把全市5万多个自然村归并为3万个村。这个“三集中”
决策，符合乡镇企业发展的客观要求，符合农民群众的愿望，小城镇兴起了，繁荣了，推动整个城乡经济社会各项事业的健康协调发展。这个“三集中”的政策，得到了各地尤其是乡镇企业比较发达地区的响应。
当然，就全国而言，乡镇企业的发展是不平衡的，小城镇的发展也是不平衡的。现在小城镇建得多，建得好的主要集中在东南沿海发达地区，中西部地区建得少，有些虽然也由乡改为镇了，但功能并不完全，没有发挥为乡镇企业服务等方面的应有作用。现在发展小城镇已得到社会各方面的共识，各地都在积极发展小城镇。
十五届三中全会对发展小城镇的作用，做了肯定。在文件中指出：“发展小城镇，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长。”
原来，各地的实践是，先办乡镇企业，然后再发展小城镇，造成了过于分散等弊病。应该把发展乡镇企业和建设小城镇有机地结合起来。要做好规划，制定相应的优惠政策，鼓励社会各方面的力量把新办的乡镇企业就建在镇上。对已办在村里的乡镇企业，可以分别情况，创造条件，逐步搬迁到镇上来。使乡镇企业相对集中，可以发挥企业的聚集效应。同类的不同类的各种企业都建在一个镇上，形成相应的规模，相得益彰，小城镇建成后，对乡镇企业发展有利，对小城镇发展也有利。使小城镇建成为乡镇企业的载体，为乡镇企业的发展提供各方面的服务：而小城镇本身也因为可以得到乡镇企业在财力等方面的支持，把基础设施和科研教育等各种事业办好，使小城镇日益兴旺繁荣起来，使小城镇成为当地的经济、政治、文化的中心。一些地区的实践经验表明，小城镇的建设过程，是聚集人气、财气的过程。人财两气相聚集的地方经济文化就兴旺了。
