如果说在农村改革过程农民自发的改革要求和创造性是始终推动改革向前发展的重要力量，那么，由于城市居民（相对于农民）的种种特权和城市的经济微观主体对国家行政权力的高度依赖，城市改革则更多地依赖于党和政府的政策推动与制度创新，城市改革越是深入，党和政府的政策、制度供给创新的重要性愈是凸现。
一、不断创新企业制度，确立企业微观经济主体地位
（一）扩大企业自主权，企业主体意义悄然复苏
城市经济是整个国民经济的重心，而企业是整个经济体的细胞和微观主体。企业制度的改变是全部经济制度创新的逻辑起点和现实起点。城市经济改革从国营企业开始。改革开放之前，我国的工商经济活动以国营企业为主，企业相当于政府的一个部门，在行政管理等方面完全隶属于政府，生产任务下放，国家统收统支，企业利润全部上缴。国家统负盈亏，企业不负盈亏责任。企业基本没有经济核算制，同时也没有破产制度，由政府决定关停并转，企业没有劳动用工权，实行劳动终身制，职工工资等级由政府统一规定。十一届三中全会后，随着我国改革开放的不断深入，国有企业在原有的计划经济体制下的地位受到市场经济的影响，如在经济效益、生产、人事制度、工资制度等各方面都出现了不同的危机。针对传统国营企业政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端，浙江地方各级党和政府依据中央改革开放的基本精神和总体要求，结合浙江实际情况，逐步推进各项改革，从扩大企业经营管理自主权开始，到经营权与所有权相分离，再到产权制度改革，最终塑造了企业的主体地位及其主体性。
1979年10月，省革委会颁发了《关于扩大国营工业交通企业经营管理自主权的暂行办法》，并选定74个国营工交企业作为试点；同时，针对浙江集体企业多，而且存在“集体企业，全民管理”的状况，又确定109个城镇集体所有制工业企业也同时进行试点。此后，这项工作由点到面逐步展开。到1980年6月，试点的国营工业企业增加到211个，集体工业企业增加到337个。
1984年4月，省委、省政府制定《关于加快城镇集体工业经济发展若干政策问题的规定》，进一步放开对城镇集体工业企业的管理，要求在全省试行。扩大企业自主权的改革，包括以下要点：（1）企业必须保证完成国家下达的各项经济计划，在完成国家计划的前提下，允许企业制定补充计划扩大生产。（2）实行企业利润分成。改变按工资总额提取企业基金的办法，把企业经营的好坏同企业生产的发展和职工的物质利益直接挂起钩来。（3）逐步提高固定资产折旧率。折旧基金大部分归企业支配，企业在保证固定资产大修理费的前提下，有权将折旧基金、大修理费、利润提成中的生产发展基金等合理地结合起来，用于挖潜、革新、改造。（4）实行固定资产有偿占用制度。企业对多余、闲置的固定资产有权转让或出租。（5）实行流动资金全额信贷制度。企业所需的流动资金，统由银行贷款。（6）鼓励企业发展新产品。（7）企业有权向中央或地方有关部门申请出口自己生产的产品，并按国家规定取得外汇分成。（8）企业有权按国家劳动计划指标择优录用职工，有权根据职工的表现进行奖惩，包括给予开除处分。（9）企业有权根据精简和提高效率的原则，按照实际需要，决定自己的机构设置，任免中层和中层以下的干部。
（10）减轻企业额外负担。在上述原则指导下，试点单位可以根据各自实际，制定具体的实施办法。
扩大企业自主权，使企业在生产安排、产品销售、资金使用、机构设置、劳动招工、干部任免等方面在一定程度上开始可以自己做主，为长期以来处于政府及其经济主管部门附属地位的国营企业，向着相对独立的自主经营、自负盈亏、自我发展的经济实体转变，迈出了具有决定意义的第一步。特别是国家通过扩权让利，允许企业自产自销一部分产品和实行利润分成，让一部分利润提留给企业用于集体福利和发放奖金，以及提成多少与企业的经营好坏挂钩，这些政策都促使企业积极改善经营管理，努力把生产和销售等环节搞活，推动了企业依靠自己的力量扩大再生产。因此，扩大企业自主权试点，深受企业干部职工的拥护，试点企业绝大多数都取得了较好的经济效益。据1979年底对当年确定的74个试点国营企业的生产业绩统计，当年工业总产值就比上年度增长14.2%，上缴利润比上年度净增6930万元，增幅为21.36%，其中国家得4483万元，企业得2447万元。在企业所得留成中，如以30%用于奖金福利，则职工可得734万元。国家、企业、职工个人三者所得比例，大致为65∶25∶10，初步达到了国家多收、企业多留、职工个人多得的目的。1980年，确定试点的211个国营工业企业，总产值比上年增长32.3%，总利润比上年增长52.3%，上缴的利润比上年增长46.7%。这些指标，都大大超过了非试点的一般企业的增长幅度。
“扩权”激发了企业的活力，但是在实践中也暴露出一些问题。一是由于宏观改革尚未配套进行，政府赋予企业的自主权多数难以落实，真正落实的实际上只有企业利润留成、实行奖金制度和部分产品自销权；二是试点企业与非试点企业的政策环境不平衡，导致企业与企业之间苦乐不均；三是扩权试点只是着重解决国家与企业之间的利益分配关系，但还没有解决好国家与企业之间的责、权、利关系，也没有解决好企业与职工以及职工与职工之间的经济关系。为解决这些问题，1981年下半年浙江省委、省政府开始推行以落实经济责任制为中心内容的企业改革，全省有1299个工业企业实行了各种不同形式的国家与企业的经济责任制，3038个工业企业实行了企业内部的经济责任制，实行的面分别占应实行同类责任制企业的67.9%和65.89%。
浙江工业企业实行经济责任制，在处理同国家的关系方面，主要有利润提成、盈亏包干、以利代税、自负盈亏等几种。在处理企业内部关系方面，主要有：（1）实行计件工资，按完成任务的量和质计酬；（2）实行浮动工资，即把职工原有工资的大部分作为固定工资，小部分工资连同奖金、津贴一起浮动；（3）实行记分计奖，即将各项经济技术指标逐项分解，落实到人，按完成情况兑现奖惩；（4）实行定额保奖，主要用于没有硬指标的企业领导干部和管理人员。这些措施较好地解决了国家、企业、职工个人三者之间的责、权、利关系，调动了企业的生产积极性，提高了企业的经济效益。
扩权让利和推行经济责任制，对于搞活企业取得了明显效果。但是，实践中又出现国家收入减少和企业奖金过于分散的情况。特别是由于国家与企业的利润分成缺乏规范的尺度，企业之间留利水平差距过大，某些后进企业反而缴得少、留得多。为增加国家的收入，并纠正因留利水平不一带来的不合理现象，1983年4月，国务院又批转财政部《关于国营企业利改税的试行办法》，决定对国家与企业的利益分配办法进行调整和改革。
实行利改税，其用意在于把国家和企业的利益分配关系用税收的形式加以规范，并通过调节税的杠杆缓冲企业之间因收益不合理带来的矛盾，为企业创造一个大致公平的竞争环境。利改税还使国家与企业的关系成为收税人与纳税人的关系，企业只要能够完成纳税任务，政府对其经营就不应过多干预。这有利于企业摆脱条条块块的行政束缚，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。因此，这项改革是发展有计划的商品经济的必然要求，符合经济体制改革的方向。
为适应“利改税”后的税收制度安排和进一步扩大企业自主权，以适应商品经济的发展趋势，浙江省委、省政府在总结兰溪市工业企业改革经验的基础上，1986年8月，省政府发出《关于国营工业企业完善经济责任制有关政策问题的若干规定》。这一《规定》，对实行基本工资加奖励的企业，实行工资总额和上交税利挂钩浮动的企业，以及实行岗位工资制的企业，在工资分配和奖金使用方面提出了10条明确的意见。其核心精神，就是企业工资不搞“一刀切”、“大锅饭”，而是要同完成经济责任制情况紧紧挂起钩来。根据省政府的文件精神，杭州市从1986年下半年开始，在全市企业中全面推行了以完善经济责任承包制为中心的企业内部分配制度的改革。除实行计件工资制的企业外，其他企业一般都实行浮动工资制。有的企业实行工资全额浮动，有的企业把部分工资和奖金捆在一起浮动，还有的企业把工资套改中增加的那部分工资和奖金捆在一起浮动。对职工的考核指标也从以往的偏重于数量和速度，转到更注意质量和效益。这些改革，完善了企业内部责权利相统一的经济责任制，发挥了经济责任制的威力，从而一举扭转了杭州市上半年工业生产徘徊不前的局面。此后，全省各地各部门纷纷抽调干部，深入基层，帮助企业落实经济责任制，完善经济责任承包，搞好内部利益分配。
在深化工业企业改革的同时，浙江各级党组织积极推动国营商业企业的改革，从1986年起，在小型、微利、亏损的国营商业企业中，开展承包经营或租赁经营的试点。所谓租赁经营，就是由国家授权的出租方，将企业按一定期限并附加一定条件地交给承租者经营，承租者定期向出租方交付租金，企业可以依照合同规定实行自主经营。这是在不改变企业的公有制性质的前提下，实行所有权与经营权高度分离的一种形式，对搞活小型、微利或亏损企业，发挥了很大作用。到1986年底，全省2700多家小型国营商业企业中，已有81.7%的企业进行了改革，有的改为“国家所有、集体经营”，有的转为集体所有制，有的租赁给个人经营。在国营商业企业“改、转、租”的推动下，全省集体所有制商业企业的租赁经营也发展很快，达到500多家。租赁方式也有几种，有的是由个人租赁，有的是由几个人合伙租赁，也有的是由原企业成员集体租赁。这些商业企业实行租赁经营后，所有权与经营权分离，摆脱了过去统收、统支、统管的束缚，大大调动了职工的经营积极性，企业不景气现象迅速改观。在小型商业企业改革获得成功的带动下，大中型商业企业也开始试行承包经营，全省商业企业经营机制改革迅速铺开。到1987年12月底，全省大中型商业企业中实行承包经营的已有505家，占总数的44.9%；国营小型商业企业实行租赁经营的有620家，占22.9%。商业企业经营机制的改革，大大调动了企业职工的积极性，全省商业网点大大增加，职工服务态度大为改观，销售品种日益丰富，各项效益指标都有显着增长，获得了良好的经济和社会双重效益。
各地在完善企业承包经营责任制的过程中，注意引导企业行为的长期化、合理化。开始，政府及有关部门与国营企业签订承包合同，一般为一年一签，承包基数根据当年情况确定，每年都有变化。这样，国家的财政收入就难以稳定增长，企业经营者也因担心政策多变，不愿做长期考虑。1987年，各地在推行承包经营责任制中，普遍注意了适当延长承包期，承包期多数为3年，即签到1990年。承包期延长后，许多企业的行为发生了四个转变：即从眼睛盯着市长力争减税让利，转变为眼睛盯着市场力求搞活经营；从怕政策多变而“留一手”，转变为放心经营、放手经营，充分发挥自己的积极性；从只图眼前利益，“竭泽而渔”，转变为从长计议，注意增强企业发展的后劲；从只注重企业自身效益，转变为兼顾社会效益。
为使企业承包经营责任制更加完善，1988年3月省委、省政府提出：在确定企业承包合同时，要积极引入竞争机制；提倡优势企业承包和兼并劣势企业；要大力改革劳动用工制度，进一步完善企业分配制度。关于完善企业承包制的制度性安排，把竞争机制和风险机制结合起来，进一步强化了承包（承租）人的风险意识，使经营者的利益与企业经营的好坏结合得更加紧密，既克服了以往包赢不包亏、企业吃国家大锅饭的弊端，又维护了国有、集体财产的安全。而企业内部劳动用工制度的改革，特别是“工效总挂钩”的推行，使工资奖金真正体现职工劳动的好坏，从而有效地调动了职工的积极性，推动了企业生产的发展和企业改革的深入。
