（五）现行财政体制、行政体制的运行
现行财政体制名为“分税制”，却由于实施过程中的不完善，形成了各级政府财权与事权不对称，层层向上集中财权、下放事权的格局。现行财政体制和行政体制的结合，还导致了许多地方财政体制的运转变成了分税制和财政包干体制进行机会主义结合的产物，由此导致县乡政府被迫虚报财政收入，财政困难和财政风险不断蓄积，从而容易挤占本应用于支持农村公共品供给和社会发展的支出。越是在中、西部地区和欠发达地区，这种现象越是严重和普遍。因此，至少在中、西部地区和欠发达地区，县乡政府可用财力的分配往往并无多大回旋余地，容易导致对农村社会发展和公共品供给支持不足的问题（财政部农业司课题组，2004）；而在公共财政资源使用上，当前体制将公共事业建设资金不纳入公共收支管理制度范畴，使这部分资源成为预算外资金，监督不足、管理不力必然造成这部分资源使用的效率低下，并带来诸多严重的社会问题。这种制度内财力不足的制度外补充，实质上就是当前农村公共管理体制综合弊病的集中表现。
6.2.公共财政的城乡支出水平差异分析
6.2.1.义务教育方面
尽管中央和政府一直以来都很重视教育问题，特别是20世纪90年代以来，文盲率大大降低、平均受教育年限的提高和九年制义务教育普及率的提高等都可以说明这一点。而且近年来，我国国家财政性教育经费的年均增长速度高于财政收入的年均增长速度，教育投入一直保持着较高的增长水平，但是这并不是说我国的教育是均衡发展的。我们认为，受教育机会在地区之间、性别之间、民族之间以及城乡之间存在或多或少的不平等现象，特别是城乡之间，这种不平等现象极为突出。国家要求的九年制义务教育，按照世界其他国家的通行做法，理应实行全免费教育，但中国的义务教育仍收取并不算低的杂费。即使财政负担的义务教育费用部分，由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。如：1997年城市学生的人均教育经费为1397元，而农村学生的人均教育经费仅为316元，城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍，而城乡初中生的人均教育经费分别为2414元和316元，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍（孙开，2005）。
农村拥有80％的人口，却只占全国义务教育经费的55％左右。城市义务教育主要由国家财政负担，而农村却主要由农民自己负担。据统计，1995-1999年，全国义务教育经费中政府财政拨款的比例为53.5％，教育费附加、集资、学杂费（包括按规定的和违规收取的）约占经费总投入量的40％；而在各级政府对义务教育的投入中，中央财政支出仅占1.5％～2％，省级财政投入约为11％（一般不超过20％），乡镇一级高达78％左右。然而，许多基层政府的财政入不敷出，甚至出现数额可观的赤字。由于国家公共财政对农村的转移支付力度仍不够大，从而使得城乡教育经费投入差距悬殊，也就直接导致农村义务教育经费短缺。1998年以来，虽然政府增加了对基础教育的投入（见图61），但相对于基础教育阶段的大量学生人数，特别是相对于中国广大农村地区基础教育的薄弱状况，相对于义务教育提高国民素质的重要意义而言，所增加的支出还是杯水车薪，几年来没能从根本上解决农村地区义务教育的困难局面。
根据2002年《中国教育经费统计年鉴》显示，2001年中国预算内农村中小教育事业经费占总预算投入的比例分别为9.98％和21.12％，这一比例远远低于世界上绝大多数国家的相应比例数据。以预算内教育事业费为例，2001年，国家财政为改善教学条件、提高教学质量而投入的生均成本，分别是其对小学投入和初中投入的近60倍和30多倍（见表62）。而通过对近几年来的城乡人均教育经费的比较发现，无论是普通中学还是普通小学，城乡之间的人均教育经费都相差巨大（见表63），普通中学的城乡人均教育经费基本上都是农村的2倍及2倍以上，均值之比为2012.63∶986.9，普通小学的人均教育经费的城乡均值之比为1071.69∶707.61。
在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育在师资、教学设施及其他条件均较城市差，这必然导致城乡师资数量和质量上的显着差别。从教师负担学生数来看，城镇也要占据优势。从师资质量来看，城市普通小学教师总数中文化程度在大专及以上的教师比例比农村高出一倍以上，普通中学大学及以上文化程度的教师则超出更多。除此以外，其他的一些软硬件因素（如图书馆藏书、体育设施等等），城乡也表现出巨大的差异。
6.2.2.城乡医疗和公共卫生方面
无论在东部沿海发达地区，还是中、西部地区，城乡医疗和公共卫生都存在着巨大的差距。首先，卫生资源存在巨大差别。占全国人口近70％的农村拥有的公共卫生资源不足全国总量的30％；农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市约3.5张；农村每千人只拥有1名卫生技术人员，而城市则在5名以上。其次，卫生经费投入存在很大差距。1991-2000年，全国新增卫生经费投入中只有14％投入农村，而14％中的89％又成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3％；而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9％（陶学荣、史玲，2005）。也就是说，4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。根据卫生部卫生统计信息中心发布的《1997-2001年我国卫生事业发展情况简报》报道，占全国人口15％的城市居民享受着2／3的医疗卫生资源，而占85％的农村人口却仅获得不足1／3的医疗卫生保障服务。2001年，全国71万个行政村设有70万个村卫生室，乡村医生和卫生员129万人，比1997年下降了不少，农村预防保健机构、乡镇卫生院数量和床位数也减少了。“小病撑，大病抗，重病等着见阎王”，“救护车一响，家里一头猪白养”，是农民对当前农村健康医疗状况的真实写照。由于医疗设备陈旧老化，乡村医护人员长期得不到培训，人员流失严重，防疫保健工作削弱了，绝迹多年的流行性、传染性、地方性疾病又死灰复燃。绝大部分农村，特别是欠发达地区的农村是我国流行性、传染性、地方性疾病的高发区。
根据2000年卫生部召开的全国结核病防治情况新闻通报会：全国有500万肺结核病人，其中有200万传染性肺结核病人，而且80％分布在农村地区；每年有15万结核病人死亡，50％的病人因经济困难而中断结核病治疗；全国传染性肺结核发病率0.42%，而西部12个省（区、市）则高达1.97%；有贷款项目地区传染性肺结核患病率比1990年下降了36.8％，而非贷款项目地区仅下降了3.2％。“世界卫生组织”的《2000年世界卫生报告》显示：在191个国家中，中国在卫生费用负担公平性方面排在倒数第4位，在卫生系统的总体绩效评估方面列第144位（宋斌文、熊宇红等，2003）。
农村中因病致（返）贫的农民占贫困户的30％至40％，有的地方甚至高达60％以上；即使在经济发达的苏州地区，仍有20％以上的农民看不起病（郑秉文，和春雷，2001）。与此同时，原有的农村合作医疗制度已经几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人；共筹集资金仅30.2亿元，其中地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中、西部地区补助3.9亿元。筹集资金和参保人数对于我国有9亿庞大人口的农村居民来说，差距十分巨大。
从卫生支出绝对额看，城镇是农村的2.22倍；从医疗卫生条件看，城镇每万人口拥有的医院病床数是农村的6.19倍，拥有的医疗卫生技术人员是农村的1.85倍，况且城里的医院设施比农村也好得多，平均每个医院的病床数是农村卫生院的8.63倍，卫生技术人员数是农村的6.02倍。从城乡医院或卫生院的诊疗状况来比，城里医院的病床使用率是农村卫生院的1.86倍，病人在城里住院平均日数为10.9天，而在农村仅为4天，以药养医的现状，使得许多农民住不起医院（李燕凌、曾福生，2005）（表66）。
从公共卫生的角度来看，农村医疗条件很差，农民缺医少药、看不起病的现象非常突出。2004年，国务院发展研究中心农村部对地域涉及25个省市的114个县的118个村中的1000多个农户的调查显示，农村妇女住院分娩率和农民患病就诊率依然较低：2003年32％的婴儿在家出生，其中西部高达41.6％；过去3年中，死亡人口中有78.6％在家病故；在医生建议住院的情况下，43％的农民病患者不愿意住院，而其中的83％又是因为经济上的原因所致。现实状况是，农村公共卫生水平与城市的差距比城乡收入的差距更大。从公共卫生的财政支出来看，国家财政去年用于医疗卫生的开支380多亿元，其中用在乡镇卫生院的还不到60亿元（只占15.5％），也就是说，财政开支的医疗卫生经费用在城里的是84.5％（陈锡文、韩俊、赵阳，2005）。
6.2.3.社会保障方面
2003年，中国人均GDP超过1000美元。根据国际经验，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，也是该国公共产品需求快速增长的时期，这一时期的现代化是以公共服务为基础的。中国正步入公共产品需求的大扩张时期，人们已由对满足温饱需求开始转为对教育、医疗、卫生等社会性公共服务的需求，但目前这些公共产品的供给却远远不能满足，结合中国的特殊国情而使问题更严重。
建国以来，中国提供的公共产品主要是满足城镇居民的需求，8亿农民无缘充分享受财政提供的公共产品，社会保障按照所应付的风险事件分为养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险及社会救助等保障项目。目前，城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全，而相比之下，农村社会保障项目十分缺乏。如：2002年末全国参加养老保险的人数为14731万人，失业保险人数为10182万人，基本医疗保险人数为9400万人，全国共有2054万城镇居民得到政府最低生活保障救济，这些都覆盖在城镇，而绝大部分农民则无法享受到这些作为公民的基本权利。对于“农村养老保险制度”，至2003年底，只有5428万人参保，积累基金259亿元，198万农民领取养老金。从社会保障资金水平来看，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6％，农村仅支出126亿元；城市人均413元，农村人均14元（其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等），相差将近30倍。
1991-2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15％，已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平，而农村只有0.18％，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多（杨翠迎，2005），而相对于覆盖和支付对象几乎全部是城镇居民的全国基本养老保险。2003年，全国基本养老保险参保人数达15506万人，其中参保职工11646万人。基本养老保险基金因存在基金收不抵支问题而需要中央和各级财政补助，仅2003年，各级财政补助基本养老保险基金544亿元，其中中央财政补助474亿元，两者对比差异十分明显。城乡居民收入差逐年拉大，由1994年的2500元拉大到2003年的近6000元，实际收入差距为1∶6。居民社会保障的城乡差别化，是我国城乡二元分割格局的一个特征性问题。当农村经济体制由集体变革为土地家庭承包经营后，原本依赖集体经济的农民最低生活、医疗和养老保障等一系列社会保障问题便出现了城乡之间的极大偏差，并造成了城乡之间的严重失衡。按照农业部软科学课题《市场经济条件下农村卫生医疗保障模式研究》研究报告中的观点：尤其是中央政府开始承担起农村社会保障的更大责任，但仍然存在保障覆盖面小、保障水平低、城乡差别大、土地保障和医药流通等配套制度尚待完善的问题。
