第二，完善利益集团代表机制。所谓利益集团是指，在参与行政决策过程中，具有共同利益，为争取共同利益而组织起来采取共同行为以影响决策的团体。有时一项行政决策涉及面相当广泛，是否其涉及范围内的公民均要参与？随着现代科技的发展，也许可以借助网络来完成这个庞大的任务，但是，站在公众这一角度来看，由于我国目前网络还未达到完全普及的地步，特别是利益密切相关但文化程度偏低的农民、工人等弱势群体不能支配这种资源。除此之外，如此庞大的参与主体不但要增加决策成本，投入大量人力、物力，同时会影响行政效率，因此，必须完善行政决策的利益集团代表机制。
朱光磊教授以利益集团是否属于国家政治制度的基本组成部分为标准，将其分为两类：制度性意见表达集团，又称为制度内利益表达团体，和结构性意见表达团体，又称为制度外利益表达团体。我国制度内的利益表达集团有四大基本类型：即八大民主党派、工会、共青团、妇联。制度内利益表达团体因为其与政治体系的互动关系良好，能有充分的机会进行表达。但也正是这个优点，不可避免地带来相反的一个结果，即利益表达的不充分问题，这些团体的政治组织色彩较浓，机构人事编制套用的是国家机关的人事编制，决策参与过程中往往倾向于与决策机关保持一致，公众与这些利益团体之间缺乏一种亲和力。制度外利益表达团体，虽然不属于国家政治制度的基本组成部分，但它是代表着某一方面或某一部分群体利益的社会团体。该类利益表达团体于上世纪80年代在我国出现并得以发展，就是通常所说的社会中介组织，它以非官方性为主要特征，按民主原则成立与运作，是介于政府与公众之间的非营利性组织，大体上包括市场中介组织、社会公共事务管理机构、公益性服务机构、社区自治组织等。这些利益表达团体代表着一定社会利益群体的具体利益与要求，在我国决策过程中，它们已经成为不可缺少的一部分。
当代社会是利益多元化的时代，多元的利益主体需要通过一种新的方式联结和沟通，以维护自己的利益，相对于没有组织、人微言轻的个人，以集团方式参与，其影响力，受关注程度会大大提高；与此同时，决策机关也需要新的方式来与公众沟通，利益集团正恰如其分地起到了信息沟通的桥梁作用。总之，公众以有组织的方式参与行政决策是民主政治的一种积极方式，不仅可以降低政府决策的组织成本，还可以拓展公众参与的广度与深度，此种方式在我国未来的决策过程中将会日显其重要性。
第三，完善专家参与行政决策的机制。现代行政决策所遭遇的议题日益向复杂化、专业化、高科技化的方向发展，只有普通公众参与决策程序已不能确保现代行政决策的科学性与合理性。技术发展带来的困境只有依靠技术来解决，只有掌握专业技术的专家参与行政决策才能使行政决策合理化、公正化、科学化。专家参与决策还可以在社会矛盾发生后发挥重要作用，即利用专家的独立地位和专业知识向公众释疑解惑，化解矛盾。
基于目前我国专家参与行政决策还处于初始阶段，应当借鉴其他国家行政决策中专家参与决策的运作模式，总结我国一些地方在这一领域的成功经验，从专家论证会的组成、职权、程序性要求等方面来构建我国的行政决策专家咨询论证制度，为专家参与行政决策提供制度化的途径。
（二）建立行政决策程序中的公众动议机制
赋予行政相对人决策动议权，不仅可以增加政治民主化的程度，而且也可以实现行政决策的利益平衡功能。美国的《联邦行政程序法》对于公众参与的程序作了详尽的规定，该法将行政行为分为规则制定行为（rule-making）与行政裁决行为（adjudication），类似于我国行政法学上的抽象行政行为和具体行政行为，然后再进一步把二者分为适用正式程序的和非正式程序的规则制定行为和行政裁决行为。适用正式程序的必须采取审判式的听证，凡是权力和利益可能受到影响的人都可以申请听证。适用非正式程序的，必须经过通告和评论两个程序，通告就是行政机关把行政行为的建议在《联邦登记》上公布，供公众了解，评论就是公众对公告的内容发表意见，未履行法定程序的行政行为不能生效。然而，我国长期以来行政决策的启动权掌握在政府手中，“国家在决策意向上，首先是把政府的价值放在第一位；在决策定位上，即需要出台哪方面的政策，以政府阶段性决策进行演绎”。
行政决策虽然从形式上看是一种行政机关主导的活动，但是相对人有时更能切身感觉到行政决策的制定、修改或废止的必要，因此规定相对人行政决策动议权，能够更好地保障公民的合法权益，使行政决策更好地服务于和谐社会的建设。《广州市规章制定公众参与办法》中明确规定了行政决策的公众动议权，该办法第10条第1款规定：“公众可以通过信函、传真、电子邮件等书面方式向市政府法制机构提出规章制定、修改或者废止的意见，意见应当包括规章的名称，制定、修改或者废止的理由，可行性和必要性，需要解决的主要问题和措施等内容。”第12条第1款：“市政府法制机构拟订的市政府年度规章制定工作计划应当在上报市政府常务会议或者全体会议讨论前通过市政府网站、市政府法制机构网站等征求公众意见。”行政决策公众动议权作为行政决策公众参与制度的组成部分，应与其保持一致，因此，行政决策公众动议权主体应为：受行政决策影响的具有利害关系的个人或组织以及参与行政决策的专家。这样不但有利于行政决策公众动议机制的具体操作，而且有利于保持整个行政决策公众参与机制的统一。
（三）拓展公众参与方式，注重公众参与效果
参与方式越丰富，意味着公众决策参与越发达。我国应该在法律中明确公众参与行政决策的方式，除了座谈会、论证会和听证会以外，还应该明确规定一定数量的公众可以联名提出议案、可以对决策涉及的事项进行评议。应该特别注意规定公众参与决策方式的同时还应该明确规定采取该决策方式的约束机制，如规定在公共决策过程中不征求公众意见或者使用违法的方式征求意见（如政府选择的参与人与决策并无利害关系）将导致该草案无效，如此一来将避免行政决策过程中公众参与被架空。
随着全球化和信息化的迅猛发展，公众参与行政决策在技术上已经不成问题，关键在于政府的诚意；建立起一个可以联系各地区各部门的政府决策的公众参与信息系统，为公众参与提供技术支持和保障，是非常必要的。除此之外，政府还应通过召开新闻发布会、信息通报会，借助广播电视等更多媒体介绍行政决策，尤其是对决策内容直接约束的公众，要采取定向的宣传方式，保证民众能够更多地了解决策的基本内容及其决策背景、决策目的、适用范围，使得更多公众能够发表有效合理的意见和建议。
（四）建构行政决策程序中公众参与的意见反馈机制
如果公众参与仅仅是走走过场，决策机关对公众意见只是听听而已，或者有关方案早在公众参与之前就已经有了定夺，那么，公众参与就会流于形式，对决策结果不可能产生实质性影响，这样的参与是在浪费参与者的时间和精力。因此，为了对行政决策机关的自由裁量权进行限制，同时，为了提振公众参与行政决策的积极性，建立行政决策公众参与的意见反馈机制非常必要。
首先，各级行政机关应有专人负责处理公众意见，负责收集、分析、归纳各方意见。其次，明确反馈公众意见的方式，对直接利益关系人或组织要直接回复；对专业性较强的意见可通过新闻发布会的方式集中回复；对于其他意见，可先对其分类，然后通过报纸、布告栏或互联网的形式回复。最后，如果不进行任何反馈，那么，可以认为该行政决策程序存在重大瑕疵，经由有权机关予以撤销。这样既可以保证公众参与行政决策的真实性，又可以提升公众参与行政决策的积极性。
四、行政决策中公众参与的法治化路径
上述诸多问题及其完善措施必须通过立法的途径解决，立法是公众参与法治化的基础。西方国家一般都是通过行政程序法规范其公众参与活动的。我国的《行政程序法》正在紧锣密鼓的起草之中，已经出现了多个专家建议版本，这些版本尽管差异很大，但是，都把行政决策程序作为重要内容。例如，应松年教授主持起草的方案第6条规定了参与原则：“当事人、利害关系人有权参与行政程序的进行。行政机关应当告知当事人、利害关系人享有参与权，并为当事人、利害关系人参与行政程序提供便利。”并在第三章“行政决定一般程序”中详尽地规定了针对特定相对人作出行政决定的程序，比如，第37条规定了程序启动的方式：“行政程序由行政机关依照职权主动启动，或者由当事人向行政机关申请开始。”第五节规定了当事人参与听证的程序。第四章规定了针对不特定的相对人制定行政规范的程序。其中，第130条规定了行政规范制定的启动程序：“行政规范的制定，由行政机关依职权启动、草拟。公民、法人或者其他组织有权提议制定行政规范。”第133条规定了听取意见的方式：“制定行政规范，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。”姜明安教授主持起草的专家建议稿也非常重视公众参与。但是，二者都还存在一些需要进一步明确的问题，如，剥夺公众参与权的法律责任是什么，决策机关是否应当对公众的意见进行反馈，如何反馈等。我们相信，《行政程序法》的出台将会给我国的公众参与提供有力的法律保障。
