三、环境保护社会管理创新的路径是公众参与
（一）环境保护社会管理创新中的公众参与
1.公众参与及其理论基础
社会管理一定要有社会力量的参与，否则就不能称之为社会管理。解决环境问题离不开公众参与。社会公众要求改善环境质量的迫切愿望是解决环境问题的原动力，社会公众的理解和行动是环境立法和政策得以落实的最坚实基础。所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说，参与就是所有公众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。创新社会管理中的“公众参与”，主要是指要为公众创造常规化和组织化的参与渠道，使其得以表达各种诉求。这种常规化和组织化的参与渠道，正是普通民众从个体走向社会的主要途径。环境保护社会管理中的公众参与，是指在环境保护社会管理领域，社会公众有权通过一定的程序或途径参与一切与环境相关的决策活动、实施活动，使得其符合广大公众的切身利益。强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化保障，强调参与过程的公开、互动、协商、对话和有效。在现代环境社会管理中，公众参与是其中的一支重要力量。
公众参与环境保护的理论基础是公民环境权理论。一般认为环境权是指：每一个公民都有在良好环境下生活的权利。公民的环境权是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认并受到法律的保护，是公众参与环境社会管理制度得以确立的理论基础。环境权对环境保护社会管理诸多方面发挥着作用。第一，环境权确立了公民的主体地位，可以促进环境管理的社会民主化，开辟公众参与环境保护与管理的渠道；第二，环境权可以成为社会公众对环境行政进行调查、请求采取适当措施的根据，为环境诉讼带来便利；第三，环境权的确立还能推进公害防止协定的缔结，促进立法和政策的实效性。
2.公众参与环境保护社会管理中存在的问题
公众参与环境保护社会管理是推进环保进程的一个重要方面，在实践中也取得了一定的进展，但还存在不少问题，主要有：（1）参与能力不足。近年来公众参与环境管理的意识不断增强，例如PM2.5被公众广泛关注就是一个生动的例子。但由于我国教育发展不平衡，公众整体素质不高，环境社会管理涉及环境、科技、法律政策以及社会生活的方方面面，公众参与还有赖于社会公众的整体素质的不断提高。（2）参与程度不够。我国一些立法赋予了公众参与的权利，如《环境影响评价法》中对公众参与制度作出了专门规定，还有如保障公众参与的《环境信息公开办法（试行）》等，但总体而言制度供给不足。需要注意的是，在这些制度的具体措施执行过程中还存在着这样那样的偏颇，造成公众参与渠道不畅，影响了公众参与环境保护社会管理的积极性。（3）参与缺乏有效性。在环境保护过程中，由于权益保障、诉求表达、利益协调、矛盾排除等机制不健全，公众参与的社会组织化程度低，要么行政化色彩过浓，自主性不足，要么经费短缺，缺乏必要的法律保障，大都表现为一种自发性、间歇性的民间参与行为，根本没有与庞大的国家机构对话、沟通与互动的能力，因而参与缺乏有效性。
3.公众参与环境保护社会管理路径的选择
公众参与环保社会管理路径的选择主要是：（1）培养公众参与意识，提高参与能力。培养公民以人为本和人与自然和谐的观念和意识，提升公众的主体意识、权利意识和必要的维权能力，从而使之积极参与环境社会管理。（2）加强制度建设，拓宽公众参与环保的渠道。要努力使公众参与制度化、规范化和程序化，使公众能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公众参与环境保护作出自己的贡献。（3）加快政府职能向服务型转变，处理好与不同社会主体之间的关系。要重视、支持环保社会组织的工作，并加以积极的引导。让社会组织成为开展环保工作的重要力量，这是现阶段创新环境管理模式的关键。（4）发展环境非政府组织，形成制度化、组织化的公众参与。公众参与环保的主体有个人和组织两种。由于个人的力量过于分散，所以各种环保组织就成了公众参与的主导。我国需要有大量民间环保组织的涌现，这就需要从法律和政策上鼓励公众组建各种环保社团，参与环境保护。
四、环境保护社会管理创新重在发挥社会组织的作用
（一）重视环境保护社会组织的作用
一般来说，社会管理包括两类：一是政府社会管理，二是社会自我管理和社会自治管理。而现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，发展非政府的社会组织，提高社会公众的社会参与能力，提高社会自治与自我服务能力已成为当代社会管理发展的一个大趋势。我国公众参与环境社会管理中存在的问题，不论是参与能力不足，参与程度不够，还是参与缺乏有效性，其核心问题就是社会组织的制度化和组织化程度低，没有形成一定的参与力量。环保创新管理模式，必须要重视发挥社会组织的作用。政府、企业、社会组织是开展环保工作的三方力量。过去，环保工作的主要对象是企业，关注点是企业排污；近几年，环保工作开始注重政府责任，如目标考核、总量控制等制度的实施；今后，应更加重视环境保护社会组织的作用。
目前，许多国家的法律都规定公民有权依法成立旨在保护环境的社会团体，保障公众团体参与环境保护活动。近十多年来，我国的一些官方环保组织（如中华环保联合会），许多民间环保团体（如自然之友、地球村）及一些环保志愿者及其组织，频频出现于各种媒体，通过报纸、杂志、电视、互联网等传媒向人们广泛宣传环境保护知识；或者在学校、社区开展各种环保活动，鼓励并引导人们建立环境友好型的生活方式；或者就环境问题的调研提交议案，参与到一些敏感环境事件中发挥作用。特别是近几年，国内较有影响的一些环保组织抓住了一些地方开展环境法庭试点工作的契机，提出若干涉及公益的环境诉讼，有效地提高了我国公众在环境保护中的组织化参与度。但与发达国家相比，我国的环保社会组织的发展还处在初步阶段。
（二）我国环境保护社会组织的主要作用
1.开展环境保护的宣传教育，进行环境信息交流，提高公众的环境意识。环保社会组织通过举办宣讲会、展览会、座谈会、研讨会，在公共场所设立宣传站、宣传牌，建立环境资源信息中心，组织环境专题讨论会、学习班等方式普及环境科学知识，促进环境信息交流，提高公众的环境意识、环境道德和环境法制观念。还可以通过出版物的发行，组织在大自然徒步、野营、观察自然等各种形式的户外活动，培养公众的环境意识。
2.对政府环境保护管理的参与与监督。可以通过其参与政府环境管理和对政府环境管理监督，将公众的愿望、要求反馈给政府，以加强公众对政府的监督，使政府及时修正、提高其决策和管理。当政府作出有关环境的立法、重大决策或有重大的环境污染事故发生时，社会组织要跟踪调查，掌握详细的材料并向公众及时公开事态进展情况，以呼吁和引起公众关注或参与到有关活动中去。
3.开展咨询服务等活动，解决公众实际面临的环境问题。环境社会团体中有专业人员，如教师、科学研究人员、医生、律师、工程师、国家公务员等，可以从不同专业领域提供咨询意见，帮助公众对有关环境资源的问题或事务作出正确的选择。如律师可以指导被污染者通过法律途径获得合理的行政救济或损害赔偿。
4.对政府、企业和个人影响环境资源的行为进行监督。环境保护社会团体可以以其成员或以团体的名义，凭借强大的社会公众基础和社会舆论声势，对政府的不当、违法行政行为，对单位和个人的环境违法行为进行监督，施加社会压力迫使他们改正或取消其行为。
5.以其他多种方式发挥自己的作用。通过加强和媒体、企业、政府和公民个人的合作，引起人们对社会环境问题的关注；帮助提起公益诉讼或作为环境公益诉讼的原告提起公益诉讼以保护环境和社会公众利益，化解社会矛盾；推动政府制定绿色产业政策，倡导社会公众绿色消费，依靠市场和消费者的力量推动环境社会管理工作。
环境保护社会组织作用的发挥，其目的在于预防和治理环境污染与破坏，解决环境问题，以及由于环境问题引发的社会矛盾和利益冲突，化解社会风险，维护社会稳定。
