（二）大陆地区行政决策程序立法中公众参与规则总体评价
从以上两表可以看出，就总体而言，当前行政决策程序的立法实践在一定程度上体现了公众参与的理念，都在致力于推动行政决策科学化、民主化的进程，特别是一些地区围绕公众参与制度制定了专门的法律规范，这些都体现出了当前各级政府对公众参与制度的重视，但仔细观察、对比之后，发现规范文本中公众参与的具体规则尚存在诸多问题，表现在如下方面： 第一，中央立法缺失，地方立法丰富但位阶较低。如上文所述，在行政决策程序立法方面，除国务院颁布的上述三个文件外（而且这三个文件并非是对行政决策程序的专门规定），中央层面的立法难觅踪影。虽然地方政府围绕行政决策程序的立法蓬勃展开，但均以规章或规范性文件的形式而出现，位阶较低；又由于我国尚无统一的行政程序法典，并不能像其他国家的立法那样在行政程序法典中将公众参与的理念与规则加以渗透，导致现有地方立法的公众参与规则没有统一的法律依据与法律保障，所以公众参与的制度规则尚未系统化而是呈现碎片化。第二，重视重大行政决策过程中的公众参与，忽视日常行政决策的公众参与。
从以上图表反映的情况来看，无论是地方政府规章，还是各地出台的规范性文件，就规范文本名称及数量而言，当前立法都侧重于关注重大行政决策中的公众参与而忽视了日常决策过程中的公众参与。实际上，不仅仅是重大行政决策才关乎公众切身利益，日常的行政决策也与公众利益密切相关，公众参与的常态化也应在立法中有所体现。第三，立法内容相似且过于原则，缺乏可操作性。地方规章及规范性文件的文本中对于公众参与的规定大都是在总则中采用：“重大行政决策应当遵循科学、民主和合法的原则，遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制”，之后体现公众参与的条文便是对听取意见与听证会的规定，甚至条文的安排体例都雷同，包括几部民族自治地区的立法文本，也无当地特色彰显，各地立法之间存在“照葫芦画瓢”的嫌疑；而且，只有《广州市重大行政决策程序规定》设专章且以公众参与为题细化了这一制度，此外其他立法文本中多以原则性规定为主，导致行政决策程序中的公众参与制度在实践中缺乏可操作性，难以具体落实。
三、大陆地区行政决策立法中公众参与制度具体呈现及评价
行政决策自身的性质决定了行政决策“有始有终”，行政决策的过程性也要求着公众参与应贯穿始终。当前的行政决策程序立法中的公众参与虽尚未系统化，却也零散地分布于决策进程的前、中、后，具体表现如下：
（一）决策进程前参与——公众参与行政决策启动建议权
决策启动是行政决策程序开启的首要环节，特别涉及民生事项的行政决策，如果启动权仅赋予行政首长和分管领导，而没有社会公众的启动权，是不合理的。公众应当与政府共享决策权，除了政府主动提起，必须要有公众的主动提起。
在当前的立法文本中，以表1与表2中笔者检索到的44个重大行政决策程序规则而言，尚有1部地方规章与14部规范性文件中未提及公众对行政决策启动时享有建议权，比例近乎达到三分之一（见表3）。而即使是在这些赋予公众决策建议权的规范文本中，也只有《湘潭市人民政府重大行政决策程序规定》对于公众参与行政决策启动程序进行了细致的规定，该文本第七条中规定了公众行使决策建议权的途径、政府审查建议的期限以及政府不采纳建议须说明理由等具体制度，其他文本中大都采用“公民、法人或者其他组织可以直接向政府或者通过政府各职能部门向政府提出决策建议”之类表述而一笔带过且没有了下文，对公众具体如何行使决策建议权并无进一步细化的规定，条文规定的模糊性也给实践中的具体操作增加了诸多阻碍。
（二）决策进程中参与——公众参与行政决策征求意见
公众参与行政决策的意义指向两个层面：第一种层面是提供意见和建议；第二种层面是形成公开辩论，提升行政决策的理性程度和可接受程度。第一种层面的提供意见和建议主要通过公众的静态参与实现，决策机关获得相关信息、意见、建议和偏好。第二个层面就是通过公众的动态参与，公众通过与决策机关、相关主体进行信息意见的交流，讨论、妥协，形成以论辩为核心的参与模式。从制度上看，第一种层面主要通过一般性的征求意见或“通告-评论”程序实现；第二种层面就需要通过正式的听证会实现。这两个层面的公众参与制度在行政决策程序领域具体体现为征求意见与听证会两种具体方式，下文中笔者将着重介绍这两种方式在当前行政决策程序立法中的具体体现。
1.征求意见方式欠缺多样性。由于地方政府以行政决策程序命名而出台的规范文本较多，笔者在此不对其中的征求意见规则一一整合，而是选择了以行政决策听取意见命名的三个规范性文件，分别是《北海市人民政府重大行政决策听取意见制度（试行）》、《南昌市人民政府重大行政决策听取意见办法》以及《三明市人民政府重大行政决策听取意见制度》。可以看出，目前，行政决策过程中采用的公众参与方式主要有公示、调查、座谈、听证，方法简单、形式有限，而且对于意见采纳的回馈机制也不健全。
2.听证回馈机制束之高阁。通过上文表2的归纳，可以看出，当前在行政决策听证领域的立法实践，占据整个行政决策程序立法的较大比例，这也体现了各级地方政府对于行政决策进程中听证制度的重视。而且关于行政决策听证的立法内容都较为详细，均从听证情形、听证原则、听证参加人、听证主持人回避及听证笔录方面进行了规定，笔者在此以大连、贵阳、汕头、重庆四地出台的以行政决策听证为主要内容的规章为例（见表5）加以整理。可见，目前听证会在我国行政决策领域中蓬勃发展，但是社会公众对于参与听证却越来越缺乏热情，其原因在于公众认为听证会仅仅是流于形式。个中关键在于现行行政决策听证制度在对听证代表意见有效回应方面存在制度漏洞，四地的立法中均规定了行政决策机关应当将听证记录作为行政决策或重大行政决策的依据，而贵阳与重庆的两地立法中却缺乏反馈机制的规定，立法的缺失导致听证制度的实效大打折扣。
（三）决策实施后参与——公众参与行政决策实施后评估
重大行政决策评估是指对重大行政决策活动整个过程中的各种因果关系以及决策效果进行的评价，涉及决策问题评估、决策规划评估、决策执行评估、决策影响评估等一系列活动和内容。
就当前出台的行政决策程序规范文本而言，并非全部都规定了行政决策实施后评估制度，如《广州市重大行政决策程序规定》第二十九条第四项详细规定了行政决策实施后评估过程中的公众参与，而《青海省人民政府重大行政决策程序规定》中就无行政决策实施情况后评价制度的规定，行政决策程序这一阶段的公众参与也就无从谈起。此外，在表2中笔者总结的9个专门对行政决策实施进行评估的规范性文件中，也只有《达州市市县政府重大行政决策实施情况后评估办法》中的第6条、第8条对评估过程中的公众参与有所涉及，其他几个规范文本均对公众参与评估过程鲜有提及。
（四）大陆地区行政决策立法中公众参与制度评价
1.决策启动权缺失。近三分之一的行政决策程序立法中，没有赋予公众在行政决策启动时享有参与权利。决策启动权是公众参与行政决策的第一环节，如果在这个环节缺少公众参与，决策机关就可以我行我素，需要公众装点门面时就启动参与程序，不想让公众参与时就不启动，这样，公众参与就成了政府决策的装饰物，行政决策的民主性显然会大打折扣。
2.参与方式有限。当前，行政决策程序立法中公众参与规则所提供的公众参与方式极为有限且形式简单，如果缺乏参与的良好途径，仅有参与意识与热情，不能全方位发挥公众的力量，而且，公众参与方式的不同往往也决定了公众参与深度与广度的不同。立法机关应不断总结在实践中日益涌现出来的新型参与方式，及时归纳，纳入公众参与的立法内容之中。
3.重事后评估，且决策评估主体单一。依据决策评估的对象，可以将评估的内容分为三大类：预评估、过程评估、结果评估。当前的立法文本主要侧重于决策实施后评估，而即使是在决策后评估的过程中，从立法条文中可以看出，评估主体单一，主要以政府评估为主，公众参与的广度与深度不够。
4.反馈机制缺失。无论是在听取意见环节还是具体到听证会后形成的听证笔录，当前的立法文本中均欠缺对公众意见反馈、回应的机制。公众参与政府的行政决策过程并不是公众决策。公众参与的意义在于公众的意见应受到决策部门的尊重，公众的意见必须得到决策部门的反馈。如果多数人的意见政府决策部门不予采纳，必须向公众作出解释和说明。反馈机制的建立，一方面让公众知悉决策是如何形成的，决策机关是如何采纳各种意见的，体现了对公众参与的尊重，加强了公众对决策的理解，有利于决策的执行；另一方面，也限制了政府决策作出过程中恣意行使权力，有利于理性作出决策。
四、结语
在当前行政权力扩张的大背景下，行政决策中的公众参与是时代不可逆转的潮流。也即当行政决策科学化与民主化已经成为时代发展对政府提出的基本要求时，通过微观法律机制的精巧设计加快行政决策法治化的进程便成为我国当下行政法治建设的重要议题。行政决策程序要符合民主原则，至少应有两个要素：（一）开放性之参与，政策确定前应广征公众意见，而非单方或由封闭之小团体密商。（二）有实效之参与，政策之终局确定，应切实斟酌权衡各方之多元意见。但仅有参与的理念并不能保障制度功能的发挥，我们仍需较为细致的规范约束，来落实公众参与的理念，来体现公众参与的要素，来落实公众参与的具体制度。
在上文的梳理中可以看出，目前大陆地区关于行政决策程序的立法尚不完善，并未将全方位、多层级的公众参与机制纳入到立法中来。而在台湾地区，对公众参与的理念与要素彰显得当，其统一的行政程序法典将行政机关作成行政处分、缔结行政契约、订定法规命令与行政规则、确定行政计划、实施行政指导及处理陈情等行为进行统辖且将公众参与的理念及具体制度安排渗透其中。这也是大陆行政决策程序未来立法完善的方向，通过总结当下立法文本中折射出的成败得失，借鉴域外地区的先进经验，使得行政决策程序立法文本日益走向规范化进而推动行政决策法治化进程。
