一旦职工的劳动收入转化成住房公积金，虽然名义上仍然属于职工个人，但职工对这部分收入的支配权却受到极大的限制，必须专项用于住房消费。根据《住房公积金管理条例》第5条的规定，住房公积金只能用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，甚至连用来支付房租都受到严格限制。在目前城镇住房的供应模式下，职工几乎只有通过购房的方式才能动用自己名下的住房公积金。而住房公积金制度对缴存者最大的优惠就是提供低于商业银行利息的贷款，职工也只有通过购房才能享受这一优惠。
但如今的房价已远远超出普通职工家庭的购买能力，只有中上收入家庭才有能力购买商品房。对于无力购房的低收入职工而言，缴纳住房公积金不但自己用不上，还要“逆向补贴”给中高收入家庭享受低息贷款的福利。此外，并不是所有的人都有购买住房的意愿，即使有能力购房的职工也可能因为各种原因而不买房，或许是已经拥有住房且无计划再购房，或许是因为工作流动的关系更倾向于租房。总而言之，住房公积金只对有购房意愿且有能力购房的职工才具有实际的效用；对于无意购房或无力购房的职工而言，缴存住房公积金不但无用武之地，而且因为工资总额的24%被限制使用，势必影响职工在住房之外的其他消费水平，一定程度上降低了其生活水准。
职工缴存的住房公积金如果不能用于住房消费，长期来看，这部分住房储金必然会贬值。住房公积金储蓄存在三种贬值风险：政策性低利率贬值、普遍的通胀性贬值和快速上涨的房价带来的公积金购房支付能力急剧贬值。后两种贬值，对于一般的银行储蓄也存在，但第一种政策性低利率贬值却是住房公积金制度人为设计的结果。一般的银行储蓄遵循自愿的原则，老百姓将钱存在银行表明他愿意接受存款可能贬值的风险；住房公积金则不然，因为是一种强制性的长期储蓄，并且实行低存低贷，相当于强迫职工将工资的一部分以低于市场的利率长期存在公积金账户，存款贬值的风险是制度强加给职工的。根据1996年国务院房改领导小组发布的《关于加强住房公积金管理的意见》，“当年归集的职工个人住房公积金按照活期存款利率，上年结转的职工个人住房公积金本息暂按3个月整存整取利率计息”。以2012年6月8日公布的最新利率水平来看，当年归集的住房公积金存款利率仅为0.4%，上年结转的住房公积金存款利率为2.85%，远低于同期银行的五年期存款利率5.1%。如此低水平的利率显然不能保证住房公积金的保值增值，在漫长的岁月中只能被通货膨胀啃噬掉原先的价值。
综上，相较于政府、事业单位与垄断型国企，非公企业消极抵制住房公积金是出于“理性人”的必然选择；对企业职工而言，则因职工自身住房消费意愿与家庭经济能力的差异而产生不同的效用，对实际购房并获得公积金贷款的职工有一定的正面效益，对无意或无力购房的职工则是负效益。一项法律制度如果明显损害一部分参加者利益，为另一部分参加者图利，且这一损一益之间存在明显“劫贫济富”的倾向时，强制所有用人单位及其职工参加的合理性与公平性令人质疑，以强制性为基础的住房公积金行政执法权也因此失去正当性。
三、住房公积金行政执法的合法性不足
住房公积金的行政执法权不仅因为制度设计不公平不合理使其正当性受质疑，而且其执法的依据也存在合法性不足的问题。《住房公积金管理条例》是整个住房公积金制度的法律基础，如果这部条例本身就存在合法性的疑问，那么以该条例第37、38条为依据的行政执法权的合法性也要画上一个大大的问号了。
（一）国务院无权对住房公积金制度立法
根据宪法学国家机关的分工理论，国务院行使的应当是行政权而不是立法权，立法权只能由民意机关行使。但在我国的立法实践中，又确实存在大量的行政立法，行政立法权的膨胀事实上已成为近20余年来中国立法体制的基本特点。行政立法包括授权立法与职权立法。行政授权立法的出现是因为现代社会的发展使得立法事务日益繁杂，立法机关没有足够的精力与能力应对社会对法律规范的需要，故而将一部分本应当由自己行使的立法权转授给行政机关行使。行政机关本来只是执行法律的机关，并没有立法权，它之所以能够制定行政法规和规章，就是因为立法机关的委托或授权，授权应当是行政机关立法权力的唯一权力来源。由于行政授权立法有其合理性与合法性的基础，所以被学界通说所接受。行政职权立法是指行政机关依照宪法和组织法所赋予的行政管理权限，在其职权范围内自主地制定和发布文件的活动。对于行政职权立法，学者多有批评。因为未经立法机关的授权，直接通过宪法与法律将立法权限赋予行政机关，等于让行政机关集行政权与立法权于一身，既是规则的制定者又是规则的执行者，极易导致行政机关滥用权力，肆意侵害公民的自由与权利。
《住房公积金管理条例》作为一项全国性的经济制度安排，这部行政法规的制定并没有获得全国人大的授权，不属于行政授权立法，只能属于行政职权立法。根据我国《宪法》第89条以及《立法法》第56条的规定，国务院不但有权为执行法律的需要而制定行政法规，还有权就其行政管理职权范围内的事务制定行政法规，《立法法》第8条所列的必须制定法律的事项除外。因此，从实在法层面判断，国务院确实有权就住房公积金制度进行立法。但就应然法的层面而言，制度设计是立法机关的专属权责，国务院作为行政机关，除非获得立法机关授权，否则无权对住房公积金制度立法。
（二）行政法规无权限制公民私有财产权
住房公积金制度是对公民私有财产权的一种限制，公民的一部分财产收入被强制储存专项用于住房消费，其所有权名义上虽未转移，但实质上的占有、使用、收益与处分权却受到种种限制。不仅如此，根据《住房公积金管理条例》第29条的规定，住房公积金的增值收益除了用于公积金贷款风险准备金和管理中心的管理费用，还要用作城市廉租房的补充资金。建设城市廉租房是政府的责任，建设经费理当由政府财政承担，而住房公积金的增值收益作为法定孳息属于缴存职工所有，将公积金的增值收益用作廉租房建设无疑是侵占了缴存职工的私有财产权。根据各国的宪政实践，只有国家立法机关制定的法律才能对公民的私有财产权进行限制和剥夺。我国的《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》明确了对私有财产权的保护和限制应当依照“法律”这个效力等级的渊源。而根据《立法法》的规定，只有全国人大和其常委会才有权制定法律。住房公积金的立法主体是国务院，《住房公积金管理条例》只是一部行政法规，而非法律，以一部行政法规来限制公民的私有财产权本身就“不合法”。
四、结语
其实自20世纪90年代住房公积金制度实行以来，住房公积金的缴存主体几乎没有太大变化，一直局限于政府机关、事业单位与国有企业，非公企业则是能躲就躲，想方设法避免加入该制度。但在之前，各地的管理中心并不热衷于行政执法，强制非公企业为其职工缴纳住房公积金。一方面政府也考虑到非公企业的经营环境与利害得失，且违法企业众多，执法难度大；另一方面大多数地方的住房公积金使用效率不高，大量资金沉淀，沉淀资金占缴存余额的比例多在20%以上，因为资金不紧张，现有的公积金用不完，所以管理中心也没有催缴的必要。但在2008年金融海啸以后，国家大力推进保障性住房建设，由于建设资金的巨大缺口，2008年底国务院明确提出要将住房公积金的闲置资金用于经济适用房等住房建设。
正是这一轮保障性住房建设热潮对资金的巨大需求，才使得各地方加大了住房公积金的执法力度，纷纷出台执法细则，狠抓资金的落实。这样突然被强化的行政执法，实际上违背了依法行政的本义，是政策的指挥棒在利用法律，利用《住房公积金管理条例》第37与38条为政府筹措保障房建设资金。这样的行政执法不是为了公积金的真正主人谋福利，而是为政府的施政求方便。在住房公积金制度本身的合理性与公平性存疑、合法性与正当性不足的条件下，带有强制性的住房公积金行政执法权本就应当自我克制、谨慎行使，更不应该为政府一时的施政利益而借机膨胀。与其加大执法力度，强行实施一部并不受欢迎的法规，不如反思制度本身的合理性与合法性，改进制度设计，提高效力层级。如果住房公积金立法本身能够获得多数用人单位与职工的支持，那么行政执法的难度就会大大降低，不但降低行政机关的执法成本，更能通过执法收获良好的社会效益。
