公务员交流与回避制度是公务员管理制度的两个重要组成部分，是公务员廉政勤政机制的有机组成部分。公务员法在总结过去公务员管理经验的基础上，根据实际工作需要和公务员范围扩大后出现的新情况，对公务员交流与回避制度的具体内容和要求进行了补充和完善，并注意了与其他法律法规的衔接。本章依据《公务员法》的有关规定，具体介绍公务员交流制度的基本内容。
一、公务员交流的含义和范围
（一）公务员交流的含义
公务员交流，是指国家行政机关根据工作需要，或者公务员的个人意愿，通过法定形式，变换公务员的工作岗位，从而使公务员职务关系或工作关系得以产生、变更或终止的一种人事管理活动。把这一活动与过程的有关事项以法律的形式确定下来，并保证贯彻落实，就形成公务员的交流制度。要准确理解公务员交流的含义，必须明确以下几点：
1.公务员交流的动因。公务员交流的动因，按照法律的规定是两大方面，一是工作需要，二是个人意愿。从工作需要来讲，主要是出于下列考虑：通过交流锻炼提高领导能力；避免在一个地方或者部门工作时间较长产生“裙带关系”，滋生腐败行为；根据规定需要回避。从个人意愿来讲，主要是考虑发挥个人专长，解决个人生活困难，避免情绪影响等，但从组织角度而言，在照顾个人意愿时应以不与工作需要相冲突为条件。
2.公务员交流的形式必须是法定的。根据法律规定，公务员交流的法定形式只有调任、转任和挂职锻炼三种，且每种都有其特定的目的、范围、对象以及相应的条件和程序要求，不能有其他任何借口随意交流。
3.公务员交流对身份的影响。《公务员法》第63条对公务员交流的范围规定得比较宽泛，公务员交流既可以在国家公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。公务员队伍内部的交流，不论跨地区、跨部门、跨单位、跨职位的交流，都只是职位和隶属关系的变化，不影响交流人员的公务员身份。而与公务员队伍之外的交流将导致公务员身份的取得和消失，其中公务员调出机关任职的，其与机关之间的人事关系随之消失，不再保留公务员身份。非公务员通过交流方式调入机关任职的，将与任职的机关形成新的人事关系，可依相关规定取得公务员身份。
4.公务员交流是一种横向的平级调动，不涉及公务员的职务或级别的升降。不得以交流程序代替公务员的职务升降程序，变相地晋升或降低某公务员的职务或级别，以免冲击公务员的职务升降制度。
（二）公务员交流的意义
公务员交流是整个公务员管理系统中重要的一环和必不可少的协调机制之一，对公务员队伍建设和保证整个公务员制度的正常运转有十分重要的意义。主要体现在：
1.有利于密切不同单位、部门间的关系，促进交流，增进合作，促进机关整体工作效率的提高。
2.有利于促进机关内部人才的合理配置，在一定程度上满足公务员的个人意愿，解决其工作生活中的实际困难，消除后顾之忧，极大地调动了公务员工作的积极性。
3.有利于提高公务员的综合素质，跨地区、跨行业、跨部门的工作经历，丰富了公务员的实践经验，并增强其顾全大局的观念。
4.有利于净化公务员的工作环境，避免公务员陷入不良的人际关系，预防和减少公务员腐败，促进廉政建设。开展公务员交流，既是对事业的负责，也是对公务员个人的关心和爱护。
（三）公务员交流的原则
公务员的交流管理往往涉及多个单位、多重关系和多种因素。一般而言，公务员交流要受到以下因素的影响和制约：对用人单位来说，交流必然受机构编制的影响，在交流中，组织必须考虑人才需求状况，职位结构、职位空缺情况和与人才输出单位的协调等；对人事主管部门来说，必须考虑交流的总体规划、交流形式和程序等，对被交流的个人来说，必须考虑其任职资格、素质能力和个人职业生涯发展等。正是由于交流管理的复杂性，人事主管机构和各单位的人事管理部门在进行交流管理活动的过程中，应当坚持以下原则：
1.依法交流原则。即在组织开展公务员交流时，应严格遵守公务员法及其他相关法律的规定，在组织交流的单位管理权限和编制员额、职位数内，按照相应职位的任职资格、任职条件要求，通过法定程序进行。
2.合理稳定原则。适度的交流，对激发公务员队伍活力，促进工作质量，提高工作效率有积极的作用。但交流过于频繁或交流规模过大，也会打乱工作秩序，挫伤公务员工作积极性，影响队伍的稳定。虽然公务员法未吸收原国务院《公务员管理暂行条例》“每年应当有一定比例国家公务员进行交流”的硬性规定，但在实际操作中仍应注意把握公务员交流的“度”，要有计划、有组织地进行，统筹考虑交流的需要与工作安排，科学组织。
3.科学用人原则。交流必须量才有人、适才适用，从具体职位的具体需要出发，充分考虑拟调配的公务员的专业特点和能力水平，达到人与事的最佳结合，以提高机关的工作效率。公务员主管部门要公道正派，坚持任人唯贤，对每个工作职位所需人才类型及每个公务员的素质能力有较为全面、科学的认知、掌握，综合分析，科学调配。
4.个人服从组织原则。交流是对公务员的管理手段和管理活动之一。实际工作需要是交流考虑的首要因素，在保证工作需要的前提下，兼顾个人的志愿和实际困难，力求最大限度地将两者统一起来。所以，首先个人要服从组织上的工作需要进行交流，其次公务员的个人利益和志愿也应得到尊重。对无正当理由拖延或拒绝执行交流决定的，机关有权依法运用纪律措施来保障工作的进行。
（四）公务员交流的范围
根据《公务员法》第63条的规定，公务员交流的范围，包括内部交流和外部交流两种。
1.内部交流。内部交流，是指公务员在国家机关内部各机关之间的流动，既可以跨地区、跨部门交流，也可以在同一部门的不同职位之间交流；既可以在同级国家机关之间交流，也可以在上下级国家机关之间交流，包括中央机关和地方机关之间的交流。
2.外部交流。外部交流，是指公务员与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员之间的相互流动。外部交流的范围仅限定于国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员，主要是因为：公务员的交流是一种特定的组织行为，而公务员与国有企事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员同属国家工作人员范畴，这种国家人事管理结构内的人员流动，比较容易通过沟通协商来实现。
二、公务员交流的形式及其要求
根据《公务员法》第63条的规定，公务员交流的形式包括调任、转任和挂职锻炼三种。与《国家公务员暂行条例》相比，公务员交流的方式由过去的四种变成了现在的三种，把原来的轮换（也称轮岗）并入了转任。以前，根据交流目的的不同，内部交流分为转任和轮换（轮岗）两个形式。但在实践中，转任和轮换这两种交流形式实质上没有太大的区别，分开后反而造成了概念上的交叉重复。因此，公务员法在总结公务员交流制度实施经验的基础上，将两者合而为一，用转任代表所有的内部交流形式，从而使各种交流形式概念明确，界限清晰，便于实践操作。
（一）调任
1.调任的含义。调任是指将国家机关以外从事公务的人员调入国家机关担任领导职务或者助理调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务的一种公务员交流形式。这是国家机关与其外部系统之间进行人员交流的主要形式，即指让公务员队伍以外的其他从事公务的人员变成公务员的一种方式，是公务员队伍除“录用”以外的另一个“入口”，反映了公务员系统的开放性。
从世界范围看，公务员的人事管理手段上大致在“内升制”和“外补制”两种不同的任用方式上进行选择。内升制，是指公务员队伍职位出现空缺时，由在职的低级公务员依级补充的做法；外补制，是指从公务员机关外选拔合适人员进行补充的做法。这两种做法各有利弊，内升制使在职公务员晋升有望，易激发公务员的积极性，也易保持机关工作的稳定性和连续性，但这样长期下去没用新鲜血液输入，机关会缺少活力，易导致因循守旧；外补制能够从外部吸收优秀人才充实公务员队伍，起到优化人才结构的作用，不利之处是对在职公务员来说又会感到晋升机会变小，从而降低工作热情和机关的效率。从我国实际出发，应以内升制为主，兼采外补制，通过系统内外人员的合理流动，密切机关与国有企业事业单位、人民团体和群众团体的关系，既吸收优秀人才进入公务员队伍，改进机关工作作风，提高工作效率，又消除在职公务员晋升无望的消极情绪和不稳定因素。
2.调任的条件。为了保证公务员素质的提高和公务员队伍的整体优化，增加机关活力，防止出现漏洞，公务员法对调任人选的条件作了比较严格和具体明确的规定。
（1）调任人选必须是国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员。
（2）调任人选必须能够胜任拟任的领导职务或助理调研员以上及其他相当职位层次的非领导职位。
（3）调入公务员必须确因工作需要，且接收单位必须有相应的职位空缺。
（4）调任人选必须符合关于成为公务员的其他条件。即调入人员应具备《公务员法》第11条所述的各项条件，如拟调入人员与调入单位的某公务员之间有《公务员法》规定的需要回避的情形的，也不能调入。
3.调任的程序。第一步，由机关在出现编制空缺或职位空缺时，根据工作需要和年度公务员调入计划，提出拟调入公务员的要求和资格条件，确定报名范围和选任范围。调任人选，既可以由符合条件人员的所在单位推荐，也可以由公务员管理部门直接确定。第二步，通过考核，必要时还可以对调任人选进行考试。第三步，对初选合格人员进行严格考察，确定拟调入人员，按程序报相关组织公务员管理部门审核，最终确定资格，对其中担任部分领导职务的公务员还需依法定程序报任免机关进行任命。第四步，调入者还需到行政学院或其他指定机构接受培训，合格后由任免机关正式任职，取得国家公务员身份。
（二）转任
1.转任的含义。转任是指公务员因工作需要或者其他正当理由在机关系统内进行平级调动的一种公务员交流形式。它包括在同一地区、同一部门内的不同职位之间进行的转换任职，也包括跨地区、跨部门的调动。
转任是公务员在自身系统内部的一种交流方式，是实现公务员合理流动的有效途径之一。转任作为一种内部交流方式，不涉及公务员身份的变化，这是转任与调任最大的区别。
2.转任的原因和类型。公务员转任的具体原因，可以分为组织原因和个人原因两种。
转任的组织原因：一是机关工作需要。公务员是各项工作任务的具体实施者，如果现有人员人浮于事或不能满足工作之需，机关可以有计划、有组织、有目的地对人员结构进行必要的调整，调出部分人员或补充所需要的人员。二是机构调整、撤销、合并而引起的编制总额和职数变更。三是回避之需。回避制度要求符合回避条件的公务员必须按照法定要求实行职务回避，通过转任方式可以达到这一要求。
转任的个人原因：一是公务员所任职位要求与其专业不对口。通过转任对其职位进行调整，可以优化人员布局，提升人与事结合的程度，充分发挥公务员的专业特长，提高机关工作效率。二是公务员的生活实际困难。如存在夫妻两地分居、居家上班交通不便等，均可能影响公务员正常工作。通过转任解决这些困难，可以体现用才之道、爱才之心，进一步激发公务员的工作积极性。
根据上述两种原因可将转任的类型分为因工作需要的转任和依个人申请的转任两种。因工作需要的转任由单位作出决定后，对转任者就是一种行政命令，如没用充分、正当的理由，转任者必须服从。依个人申请的转任，首先由个人提出申请，再由单位按管理权限进行审批决定。不论哪一种类型的转任，都应协调好工作需要与公务员个人愿望和实际困难的关系，合理地把工作需要与照顾个人愿望或解决个人实际困难结合起来，同时又符合法规和政策的规定。这样进行的转任才能真正发挥其应有的作用。
3.转任的条件和要求。不管是何种情况的转任，都必须符合下列三方面的要求：首先，转任公务员必须具备拟任职位所要求的资格条件。我国公务员管理按照职位分类对每个职位都有相应的资格条件，转任人员必须符合这些条件，否则就不能转任。其次，转任必须在规定的编制限额和职数内进行。按照职位分类的原则，每个公务员都要有一个职位。因此，即使公务在本单位转任，要新任的职位也必须是空缺的。最后，转任应在相同级别的不同职位之间进行。因为公务员的交流与职务升降制度是相互独立的，有不同的要求，不得以转任的程序代替职务升降程序。
4.对转任的特别规定。所谓对转任的特别规定，实际上就是对领导成员转任的特别要求，也是对原来的领导干部轮换制度的进一步规范。
根据《公务员法》第65条第2款的规定，对省部级正职以下的领导成员应当有计划、有重点地实行跨地区、跨部门转任。这是优化领导班子结构，促进领导班子新老交替、新陈代谢的一项有效措施。2006年，中共中央下发了《党政领导干部交流工作规定》，对党政领导干部的交流工作做了明确的、具体的规定。
