公务员惩戒制度是惩处公务员违纪失范行为的法律规范，是加强公务员组织纪律性、实现国家机关高效运转的重要保证。公务员惩戒作为公务员管理的一项法律制度，是追究违法违纪公务员行政责任的重要法律依据，即以事实为依据，以惩戒制度的法律规范为准绳对违法违纪的公务员予以惩戒。根据《公务员法》的相关规定，本章分别阐释公务员的纪律、公务员的有限抵制权、公务员处分的条件和种类、处分的程序和法律后果、处分的期限和解除等内容。
一、公务员的纪律
纪律是社会组织为了维持其正常运转并实现共同目标而制定的、要求每个成员共同遵守的行为规范。它是公务员管理不可或缺的重要一环。国家机关公务员就其特定的身份属性而言，公务员队伍应当是一个纪律严明、工作作风雷厉风行、带头遵纪守法的高素质群体，每个国家公务员都应当成为一名遵纪守法的模范。
（一）公务员纪律的含义和特征
1.公务员纪律的概念。公务员纪律的概念，近年来国内许多专家学者都有论述，但至今尚无统一的、权威的定论，见仁见智。借鉴有关学者的观点，我们认为，公务员的纪律是指根据有关法律、法规，针对公务员群体制定的，要求公务员在公务活动中必须遵守的行为准则。它具有规范公务员行为、保证公务员认真履行法律义务和维护国家机关良好的工作秩序的作用。
2.公务员纪律的特征。公务员的纪律是约束和规范公务员行为的制度规范，它具有以下几个特征：
（1）规范性。公务员的纪律属于社会规范的重要组成部分，是为了维护各级机关的公务秩序，提高国家机关办事效率，专门针对公务员群体制定的行为规范，是通过立法的形式制定的法律规范。它从结构上由行为模式和法律后果两个板块组成，形成了由因到果的逻辑关系，即公务员如果实施了一定违纪行为必然会产生相应的后果，那么，他就要对这种后果承担违纪责任。
（2）强制性。公务员纪律是以立法的形式确立的法律规范，这表明公务员纪律已通过法律形式上升为国家意志，而不能同一般社会组织规章制度之类的文件形式混为一谈，公务员纪律是由国家强制力保证实施的，具有鲜明的强制性特征。从法理意义上，这种强制性是以国家权力作为后盾的，对国家机关全体公务员都具有普遍的约束作用。
（3）独特性。从公务员的纪律适用范围来看，它是专门针对国家公务员群体的一种特定的法律规范，只适用于国家公务员，其他社会成员均不受公务员纪律的约束。国家公务员，无论职位高低，其手中都掌握一定的公共权力和公共资源，这是公务员有别于其他社会群体的职业特殊性。另外，公务员的纪律是根据国家公务员这种特定的职业身份而制定的法律规范，旨在约束每个公务员在公务活动中正确行使国家权力，防止滥用权力和以权谋私。
（二）公务员纪律的内容及其意义
1.公务员纪律的内容。我国《公务员法》第53条明确规定了公务员必须遵守的16条纪律，即不得有下列行为：
（1）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动。所谓“散布有损国家声誉的言论”，主要是指公务员采用非法方式或手段攻击或者故意诋毁党和国家制定的路线、方针和政策，或故意捏造事实，散布谣言，攻击党和国家领导人，鼓动群众对党和政府的不信任情绪等等。集会、游行、示威本来是宪法赋予公民的权利，但由于公务员是特殊的职业群体，即代表国家从事社会公共事务管理活动，因此他们必须在思想和行动上同党和政府保持高度一致，不能组织旨在反对国家或推翻政府的集会、游行、示威等活动。《行政机关公务员处分条例》第18条对此也作了明确规定：“公务员违反本条款给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
（2）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工。所谓非法组织是指未经法律许可和依照法定程序登记而成立的组织，如邪教组织、帮会组织以及其他带有黑社会性质的组织。公务员不但不能参加上述非法组织，更不允许为他们充当“保护伞”，或利用职务便利为其从事非法活动提供方便。公务员是运用国家权力、依法管理社会公共事务的人员，他们代表国家机关履行公务，这一职业属性决定了公务员不享有组织或者参加罢工的权利。众所周知，罢工不利于社会的稳定，甚至影响到经济社会的发展，即使是一贯标榜“民主”的西方国家，也对公务员罢工权规定了严格的限制。《行政机关公务员处分条例》第18条对公务员违反本条款与上述第一条款作了同样的处分规定。
（3）玩忽职守，贻误工作。玩忽职守是指公务员不思进取、消极怠工、工作松懈的状态。其结果必然严重影响机关正常工作，因为国家机关是一个由各部门、科室和人员组成的有机整体，每个公务员都应当在各自的岗位上为确保整个国家机器的正常运转而努力工作，这是人民赋予他们的责任，亦可理解为一种委托代理关系。如果公务员不能做到忠于职守、勤奋工作，就意味着他们单方面终止了契约，委托代理关系也就不复存在了。因此，任何公务员玩忽职守、贻误工作的行为都应当受到纪律的惩处。《行政机关公务员处分条例》第20条规定：“公务员违反本条款给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
（4）拒绝执行上级依法作出的决定和命令。我国是一个统一的单一制国家，一直奉行下级服从上级，全党服从中央的准则。上级依法作出的决定和命令，是忠于法律、依法行政的具体体现。因此下级应当坚决执行上级合法的决定和命令。如果公务员拒绝执行上级依法作出的决定和命令，就应当承担违纪责任的不利后果。但是，下级公务员如果认为上级作出的决定和命令确有错误，《公务员法》第54条为此也规定了公务员的有限抵制权。《行政机关公务员处分条例》第19条规定，公务员违反本条款给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（5）压制批评，打击报复。压制批评一般是指上级公务员凭借自己的有利地位和手中的权力对下级公务员或群众的批评进行压制，致使他们不敢继续坚持对上级批评的行为。打击报复是指处于权力优势地位的公务员对批评者或者利害关系人不择手段地进行遏制或打击，使其合法利益遭受损失或者断送其发展前途的行为。批评、申诉、控告权等是宪法赋予我国公民的基本权利，任何人都没有权力剥夺，因而必须对压制批评、打击报复的公务员给以应有的纪律处分。《行政机关公务员处分条例》第25条规定，公务员违反本条款给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（6）弄虚作假，误导、欺骗领导和公众。弄虚作假，误导、欺骗领导和公众是指公务员为了谋取个人或部门利益、造假作秀、编造政绩、传递虚假信息、欺上瞒下、蒙骗领导和公众的行为。近年来，弄虚作假、虚夸浮夸现象在我国机关有所抬头，导致决策机关错误地估计或判断形势，造成决策失误。群众对此意见很大，认为其严重损害党和政府的形象。对这种违纪行为，必须给予严肃的纪律处分，绝不能手软。《行政机关公务员处分条例》第22条规定：“弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
（7）贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利。这里所指的“贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利”行为是指违法违纪、尚不构成犯罪的行为。理解该款规定，要正确把握违法与犯罪的区分点，公务员一般的违法，属于公务员纪律调节的范畴，公务员所承担的不利后果是行政处分。而贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人牟取私利的行为达到一定的严重程度，就是刑法调节的范畴，公务员所承担的不利后果是刑罚。《行政机关公务员处分条例》第23条规定：“有贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、利用职务之便为自己或者他人牟取私利、巨额财产来源不明等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
（8）违反财经纪律，浪费国家资财。这是指公务员在公务活动中，不按财经纪律办事，利用公款请吃请喝、铺张浪费、超标准报销等行为。国家机关一切经费，都来自于纳税人。所以，作为国家机关每一位公务员，都应当具有视纳税人为衣食父母的思想境界，要将有限的经费用在刀刃上，多为人民办好事、办实事，多为人民谋福祉。我国《公务员法》将本款作为公务员纪律，旨在以行政处分的手段鞭策公务员遵守财经纪律，避免公务员走上犯罪道路。《行政机关公务员处分条例》第24条规定：“违反财经纪律，挥霍浪费国家资财的，给予警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。”
（9）滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。公务员滥用职权一般表现为：玩弄权术、错位用权、刚愎自用、独断专行、以权谋私等等，该管的不管，不该管的滥管，且个人利益至上，一切以自我为中心。其结果必然侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，属于滥作为性质的违法违纪。《行政机关公务员处分条例》第25条规定，公务员违反本条纪律给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。
（10）泄露国家秘密或者工作秘密。国家秘密是指在一定时间内只限特定范围人员或特定职业公务员才能知悉的、涉及国家安全的重要信息和情报。国家秘密分为秘密、机密和绝密三个等级。公务员泄露国家秘密或者工作秘密不仅威胁到国家安全，而且还可能致使国家利益遭受无法挽回的重大损失。公务员泄露国家秘密或者工作秘密的行为亦有罪与非罪的区分，一般性质的泄露国家秘密或者工作秘密，即没有造成威胁国家安全和国家利益的严重后果，适用纪律处分；公务员违反保守国家秘密的法律，故意泄露国家秘密，情节严重的行为就构成了犯罪，应该受到刑罚的惩罚。《行政机关公务员处分条例》第26条规定：“泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。
（11）在对外交往中损害国家荣誉和利益。改革开放以来，我国公务员对外交往活动日益频繁。公务员在对外交往中代表国家形象，他们的言行与国家利益和民族尊严密切相关。这就要求公务员在对外交往活动中必须始终坚持以国家利益和民族利益为重的原则，无论何时何地都要把国家荣誉和利益放在第一位。《行政机关公务员处分条例》第18条规定：公务员违反本条款“给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”
（12）参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动。法律明文规定，我国禁止色情、吸毒、赌博、迷信等活动。因此，公务员参与上述活动即属于违法行为。一旦参与就必须对其施以纪律处分。所谓支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动，是指公务员利用职权或职务之便，为黄、赌、毒等违法犯罪活动提供方便或者放任不管。《行政机关公务员处分条例》第30条规定：“参与迷信活动，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分；组织迷信活动的，给予降级或者撤职处分，情节严重的，给予开除处分。”第31条规定：“吸食、注射毒品或者组织、支持、参与卖淫、嫖娼、色情淫乱活动的，给予撤职或者开除处分。”第32条规定：“参与赌博的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。为赌博活动提供场所或者其他便利条件的，给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予撤职或者开除处分。在工作时间赌博的，给予记过、记大过或者降级处分；屡教不改的，给予撤职或者开除处分。挪用公款赌博的，给予撤职或者开除处分。”
（13）违反职业道德、社会公德。如前所述，公务员是运用国家权力、依法管理社会公共事务的人员。这个职业属性决定了公务员群体道德水平应当高于其他社会成员或职业群体。公务员行为有悖其职业道德和社会公德，虽然不能追究其法律责任，但是社会舆论和公众尤其不能容忍，负面影响很大。因此，公务员法把职业道德和社会公德作为一项纪律要求。公务员如果违反职业道德和社会公德并造成了一定不良影响，按照《行政机关公务员处分条例》第28条的具体规定施以纪律处分：“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分。”
