中国社会科学院1997年度立项重点选题《中国经济转型期间市场秩序法制化、规范化问题研究》(专题报告)。“背景简介”依法规范市场秩序和交易行为是中国经济改革和对外开放的重要内容，是建立市场经济体制的要害问题；在加入世界贸易组织后的今天，这一点显得更加突出了。本研究报告从这个基本估计出发，对中国经济转型时期的市场行为作出了背景、特点和对策三个层次的深入考察。这份研究报告并非“孤立的存在”，而是多年积累的产物，也是中国社会科学院1997年度立项重点选题《中国经济转型期间市场秩序法制化、规范化问题研究》的专题报告。
1.本文的基本内容和思想观点形成于1994～1995年，并以《着力解决市场秩序混乱两个要害问题的建议》为题，于1995年5月中国社科院要报的《信息专报》第51期呈报中央。修改后以《市场秩序混乱的背景及矫正》为题在《光明日报》发表(1996年5月30日)。国家工商局内参《工商调研》1995年底发表了最初的全文，所用标题是《经济体制转轨期间的市场秩序规范化问题研究》。
2.这份报告的基本内容和思想观点促成了课题组成功设计、申报中国社科院1997年度重点课题《中国经济转型时期市场秩序法制化、规范化问题研究》，并为课题启动提供了重要思路。
3.研究报告的最终创作定稿，几经修改，即此文，是为参加1999年7月初在香港举行的《中国经济改革与社会变迁国际研讨会》而撰写的。在论文提交大会并作重点发言之后，香港《大公报》于次日(7月9日)以《市场交易行为的规范调整》为题，摘要发表，故在会内会外有一定反响和评价。《财贸经济》正式发表此文时限于篇幅，有所删节。这里的全文为1万余字，国际研讨会后被收入《会议论文集》。
本文提要
在传统计划经济体制中，市场机制和市场交易行为受到否定、排斥和严格限制。中国自20世纪70年代末实行改革开放以来，由于政策环境变化，国内萌生和海外输入的市场化因素迅速增强，全国上下不断掀起“经商热潮”。商业意识、市场意识、竞争意识、自我利益意识在民众中普遍觉醒、广为传播，社会经济行为和价值取向发生深刻变化。
在这一内容广泛的社会变迁中，可以清楚观察到市场经济现代文明同中国几十年中央计划体制、几千年封建自然经济传统的剧烈冲突。经济秩序和行为规范的除旧布新，经济体制和经济行为的市场化转型，一方面推动了市场体系的迅速发展，促进了经济的活跃与繁荣；另一方面也难以遏制地出现了市场秩序混乱、商业信用低下和交易行为失控，致使经济纠纷猛增。这个问题自80年代就已有所表现，到90年代则显得更加突出了。信用下降、商业欺诈和行政垄断招致民众的强烈不满和极大愤慨，已经影响到正常的社会生活秩序。
在市场交易行为中，第一，商业欺诈随处可见，愈演愈烈。只知牟取货币化利益，全然不顾及“游戏规则”，不讲商业道德和商业信用，不守合同契约，藐视法律法规，公然制假售假，实行不正当竞争；第二，行政化垄断不断蔓延。政企不分、官商勾结、权钱交易，制造市场歧视，实行不公平竞争。
对商业欺诈和行政垄断这两类市场交易行为及其成因和危害，中国在经济转型时期尤其需要保持高度警惕。鉴于“转型期”两类交易行为的复杂背景，实施“反欺诈”和“反垄断”政策要有长远打算，制定长期战略，付出更大努力。主要内容是：健全法制、信守契约、重建信用、明确规则、规范行为、改革机构、发展商会、严打犯罪、惩治腐败，确保权益(切实保障消费者和工商企业的正当权益)。
自20世纪80年代积极推进以“放”为主(放权、放价等)的市场化改革以来，中国的市场秩序混乱、交易行为失控问题就已经有所表现，到90年代，特别是最近一个时期，这一问题越加严重了，信用下降、商业欺诈和行政垄断已经招致民众的强烈不满和极大愤慨，直至干扰了正常的社会生活秩序，甚至出现了民众害怕欺诈、抵制购买、拒绝消费的无奈现象。怎样看待市场秩序混乱，如何扼制交易行为失控的进一步蔓延，并最终实现市场秩序、交易行为的法制化和规范化，已经成为值得认真对待、深入研究的重大经济和社会问题。
一、背景分析：市场秩序混乱、交易行为失控
是社会、经济转型时期的伴生现象经济秩序，从经济行为的角度观察，可以理解为当事人对法律法规、政府政策、价值观念、伦理道德等行为规范的认同和遵从。经济秩序的“好坏”，取决于人们对这些行为规范的认同和遵从程度。认同和遵从程度越高，经济秩序就越“好”；反之，经济秩序就越“糟”。具体说到市场秩序(Market Order)，在本文中是指参与市场交易的各种当事人，对市场化法律法规等“游戏规则”及其价值观念的认同和遵从。如果当事人对游戏规则比较熟悉，并在主观意识上表示接受、认同，在实际交易行为上予以遵从、信守(无论是否自愿)，那么市场竞争和市场交易就会井然有序，市场经济的公开、公正和公平原则就能够得到贯彻；反之，如果当事人由于种种原因对游戏规则十分陌生，或者虽然熟悉但并不打算接受、认同，更不愿遵从、信守，那么市场交易就会陷入一片混乱和无序，就不会有任何公开、公正和公平可言。当事人对游戏规则认同和遵从的程度，体现着市场秩序“好坏”程度。按照这一思路，中国国家工商行政管理局1996年曾立项研究“中国市场秩序评价体系”问题，以期对市场秩序、交易行为是否得到改善作出定性、定量的系统评价。笔者有幸参加了这一研究和尝试。
中国目前的状况，一方面，市场经济的“游戏规则”还不够健全，应当立下的规矩例如《反垄断法》等法规尚未出台；另一方面则更为突出，即已经出台的法律法规得不到市场交易当事人普遍的认同和遵从，有法不依、执法不严的现象随处可见。中国存在的市场秩序混乱和交易行为失控，不同于成熟市场经济国家，它发生于中国社会变迁、经济转型时期，自有其独特的历史背景。
任何经济行为的目的都是为了追逐、获取经济利益。市场秩序混乱和交易行为失控的实质，是人们“逐利秩序”的混乱和“逐利行为”的失控。而这种失控在计划经济时代几乎是不存在的。
当传统计划经济体制在最初就打算把市场机制尽可能剔除的时候，一个顺理成章的问题是，用什么机制来取代它？答案别无选择，只能是行政化机制，即单独依靠政府力量推动经济运行的机制。并且，同样顺理成章的潜在假定是，政府有充分能力掌握生产和消费、供给和需求的所有信息，有充分把握妥当安排社会生产和人民生活，有充分权力动员、调配、控制和处置所有的资源。这是建立计划经济体制起码的信心和条件。反过来，政府也顺理成章地有足够的理由要求所有当事人的经济行为，必须认同和遵从由此目标和信心派生出来的经济行为规范。这种经济行为规范具体表现在中央政府和地方政府的职权划分、机构设置、办事程序、经济政策、法律法规、观念信仰、工作制度、党内纪律和行政规章，以及社会舆论导向和伦理道德约束等方方面面。
因此，传统计划经济体制特征是，“全国一盘棋”，高度集中统一。资源由中央计划统一配置，工农业生产统一安排，工农业产品统购统销，工资物价统一制定，各种比例关系和经济利益矛盾统一协调。
与这种传统计划经济体制相关联的经济秩序的突出特点是：①经济体制、经济政策、法律法规、纪律条例、价值观念、公众舆论、道德规范相互间的高度一致和协调配套，很少留有空隙，使得逃避约束的经济行为极少发生。换句话说，发生扰乱经济秩序、逃避各项约束的行为，缺乏主客观条件。②以中央计划为轴心，以强大的行政力量推动和维系，保障了经济运行高度的井然有序。统一思想、统一意志、统一步调、统一指挥、统一行动即通常所说的“五个统一”，得到普遍认同，由此设计的经济行为规范得到严格遵从。时至今日，当有人看到市场秩序发生的混乱现象时，经常会情不自禁地回想、感叹，当年的人们，在经济生活中的行为，是怎样的高尚自觉，怎样的一心为公，怎样的令行禁止，怎样的清正廉洁，怎样的勤勤恳恳，怎样的无私无畏，怎样的不计个人得失。
传统计划经济体制下经济秩序集中到一点，就是倡导、约束和依靠每个人的大公无私，即不允许、也不需要个人刻意追求自己的物质利益。这样做既不光彩、也无必要。因为，共同利益高于一切，个人是渺小的、微不足道的，实在算不了什么；至于个人利益，包括工资、福利早已由“所在单位”代表了，由政府政策敲定了，自会有“组织上”来安排，个人再“想”也是徒劳、多余的。
在这种高度集中的计划体制之下，严格的政策约束、道德规范和行为限制，使得无论企业还是个人，都几乎不存在追求自主利益的机会和可能。企业运行的导向是中央、地方政府计划下达的生产任务，而不是利润。讲求企业利润常常被错误地当作“利润挂帅”来加以批判和排斥；居民的个人收入也是由中央和地方政府统一安排、严格规定的，并且多年一贯制，极少弹性。在这种场合，耻于讲“钱”，蔑视金钱被奉为时尚，而追求个人利益，特别是追求以货币为代表的经济利益，简直就是“自私自利”、为社会难容的“罪过”，至于谈“钱”、想“钱”、“多挣钱”，更使人极自然地产生“负罪感”和内心的不安。于是，人们不知逐利，也不敢逐利。对大一统、行政化、非货币化的政策、纪律和道德规范的认同和遵从，构筑了牢固的“违规防线”。
与此同时，在理想化舆论环境之中，“我们的计划经济体制‘就是好’，无与伦比、无比优越”的自我感觉十分盛行。而对市场经济，则极力当作社会主义的对立面——资本主义，来加以批判、否定、曲解和排斥，市场经济被错误地解释和描绘成了金钱至上、尔虞我诈、无恶不作、弱肉强食、一无是处、毫无秩序、混乱不堪的衰败经济。
这种高度集中的计划经济体制同中国几千年金字塔型封建自然经济传统文化，有着千丝万缕的联系。例如，传统文化中“不患寡，而患不均”的平均主义观念，经济实物化、蔑视货币、重农轻商观念，上下尊卑有序、层层依附的权力观念，君子予于义、小人予于利观念，崇尚皇权、人治(圣人之治)观念等等，都是根深蒂固、一脉相承、影响至今的主流正统思想。这些传统观念都或多或少起到了维护计划经济体制及其经济秩序的作用。
中国改革开放20年来，经济、社会发生的最大变化，莫过于在旧秩序解体过程中人们“自我利益意识”的觉醒。企业利润最大化和个人收入最大化，在企业改革、价格改革和分配体制改革的过程中，急剧上升为社会追求的核心目标。对于企业和个人利益，压抑越久，反弹力就越强烈，失控现象也就越容易发生。
市场经济的“魔瓶”一旦开启，以货币财富为代表的经济利益角逐便迅速在全社会范围内展开了。从主流来看，这种多元化的利益驱动，极大地刺激了人们勤劳致富的积极性和创造性，带来了国民经济的空前繁荣和整体实力的迅速增强。但是，与之俱来的，还有事情的另一面，即政策“闸门”打开以后，人们更多的，只是开始“知道”追逐自身的物质利益了，并且具有了强烈的致富欲望。然而，这些经济行为，刚好是在对市场经济规则全然无知或知之不多的条件下发生的，特别是在“不择手段”地追求货币财富，千方百计进行资本“原始积累”的场合表现得最为突出。
在不少急于致富的人们头脑中，所谓市场经济，无非就是中国曾经长期误解并极力贬斥的那种“毫无秩序、混乱不堪”的无政府、无规则状态的经济。许多人果真以为，市场经济就是自己可以作主、废弃信用、“自己说了算”的经济，今后可以不再受管束、想怎样干就怎样干了。于是，“撑死胆大的，饿死胆小的”，只要政策一时“管不到”，能抓住机会赶紧“捞一把”的行为，被认为是令人羡慕的“有本事”的表现，否则反倒会被看成是没本事的“胆小鬼、窝囊废”。出现这种心态和行为，不能不说是“历史的回报”。尽管中国这些年来为建立市场经济新秩序付出了巨大的努力，但是由于古老的传统积淀、民众的习惯意识、原有的舆论误导和管理经验的缺乏等等因素，毕竟没有可能在一夜之间消失。因而在经济、社会转型时期，“只知逐利，不知规则”，直至无视规则、蔑视法律的状况，有可能呈现一定的普遍性和不可避免的阶段性。
市场经济不仅是“逐利经济”，更是非常讲求“逐利规则”和商业信用，需要法制和秩序保障的经济。而上述简要分析的“只知其一，不知其二”，无规则地“乱来”，逐利行为与逐利规则严重脱节的奇特状况，构成了中国目前经济、社会转型阶段市场秩序混乱的深层原因。不受任何约束的利益驱动，是中国制止市场秩序混乱状况的真正困难所在。而这个本质原因常常被“四处冒烟”的“紧急情况”(混乱现象)所掩盖，致使管理者频频发出“防不胜防”的感叹。
简要而言，中国改革开放所面对的阻力和障碍，不只是来自几十年的计划经济体制，更来自这个体制背后几千年的古老文明。这是古老文明几千年与改革开放20年的“对比关系”。因此可以说，中国社会、经济转型的力度、决心前所未有，已经取得的成就前所未有，依然存在的问题和困难前所未有。仅从改革开放本身来看，所有迹象显示，中国以“破”为主、以“放”为主的前期改革阶段与市场发育阶段已经结束，以“立”为主，以构造逐利规则、规范逐利行为、建立市场秩序为主的新阶段已经到来。
二、特点分析：低水平无序竞争与
行政化垄断并存在多元化、无规则的利益驱动下，市场秩序的混乱必然是全方位的，能够列举的现象一定不会太少。但是，所有混乱现象都可以归结到两个基本特点上来。认真疏理众多的表象，有可能对市场秩序混乱的标本兼治，提供重要的思路和线索。
应当确认，改革开放以来，中国的市场体系得到了初步发育，但是有针对性地实行法制化和规范化建设，解决市场秩序的深层构造问题，始终未受到足够的重视，由此引发的市场状态不能令人满意。一个基本事实是，作为颇具封建历史传统而又脱胎于旧计划经济体制的国家，中国的市场体系在发育过程中，遇到了各种反市场化(或非市场化)因素的强烈抵制和干扰。由于来自权力的、血缘的、人情的和“关系”的侵蚀，由于小生产意识顽强支配着的急功近利和“发财饥渴”，也由于经济疲软造成的压力，在市场流通领域充斥着大量不正当交易甚至是危害性交易。分类来看，中国市场的健康发育面临着来自两个方面的严峻挑战或两个值得注意的突出特点：(一)从实物经济到货币经济：低水平无序竞争和商业欺诈行为日益猖獗、十分普遍规模经济不足、粗放经营、技术管理水平低下、质量意识薄弱和产品质量低劣等等，是目前中国许多工商企业，特别是遍地播种、却从不知如何长大的“小老树”企业的共同特征。由于目光短浅的小农意识作怪，对市场经济的误解，法制观念的淡薄和体制转轨的漏洞，为这类企业混迹于市场提供了温床。于是，在低水平重复、相互复制、从众模仿、“挤独木桥”的同时，伪劣假冒、以次充好、走私贩私、暴利定价、缺斤少两、不讲信用，“什么钱都敢挣”，“谁的钱都敢骗”的商业欺诈行为和严重违法行为大肆泛滥。其中，越是涉及消费者身心健康和生命安全的产品，如食品、饮料、药品、保健品、家用电器等等，欺诈行为越是严重，胆大妄为已到了令人发指、难以置信的程度。在沿海中小城市和某些大城市，世界的“名牌”应有尽有，但稍微留心观察，则无一不是当地的“土特产”。“谈假色变”，广大消费者对相当一批企业及其产品失去了信心。假化肥、假农药、假种子更给农民和农业生产造成了巨大损失。假钞票、假发票、假广告、假商标、假企业、假许可证，假合格证、假产品等，在这种伪劣假冒横行的市场氛围中，人们受到的侵害远不止是物质上的，更包括精神上的：消费者受到了愚弄，人的尊严受到了蔑视，人的权益和安全感失去了有效的保障。于是，拒绝购买、以防上当受害，成了民众自我保护的被迫选择。商业欺诈已经殃及到工商企业自身，销售困难、库存积压已经使相当一批企业面临能否继续生存下去的窘境。
除了一般商品交易以外，商业欺诈更表现在股票、期货等金融交易方面。例如，股票交易中的大户操纵，散布虚假信息人为制造股票价格的大涨大跌，利用尚未公开的重大信息，从事内幕交易，欺诈客户，损害多数股民的利益，少数人牟取暴利；期货交易中，经纪人欺诈委托人，常常使客户在瞬息之间血本无归，少则几万、十几万元，多则几十万、上百万元“不知去向”。此外，房地产市场上的不正当交易也曾使少数投机者成了“一夜之间”的暴发户。在市场经济中，从事商业性投机属于正当行为，但在这种高风险投资领域，对法制化和规范化的要求更为严格，并以确保高收益和高风险的对称性为前提，而各种欺诈行为则严重破坏了对称性原则，以逃避或转嫁风险的方式来达到高收益的目的。
(二)从权力经济到货币经济：行政性垄断势力侵入市场，从深层次上扰乱市场的正常秩序
传统计划经济体制的种种特征也可归结为国家垄断，即凭借国家政权的力量直接控制所有的经济领域。这种全面国有化和国家垄断趋势，固然存在种种弊端，但由此带来的垄断利润是“封着口”的或“全封闭”的，即归国家所有，由国家支配。“肉烂在锅里”，泄漏的机会不多。当时国家所有、分级管理、大一统的经济体制，以及各项配套政策、社会舆论、价值取向等等可以保障这一点，故染指垄断利润、化公为私、化国有为部门地区机关所有的可能性极小。
改革开放，实行放权让利以后，行政权力格局发生了重大变化，国家垄断及其全封闭管理体系已经基本解体，公平竞争的市场体系尚不健全，加之放权让利多被各个主管部门和地方机关截留，并没到位。于是，在部门、地区权力和自身利益有了经济市场化这个大舞台作为依托之后，分享行政化垄断种种“好处”的机会大大增加了。在这种场合，垄断利润所能够诱惑的，还主要不是真正意义上的企业，而是行政管理机关及其人格化的表现——各级各类的某些政府官员。因此，现在所能看到的，大多明显表现为由条条块块权力格局所造就和维护的行政化垄断，也即超经济垄断或排斥他人进入的超经济独占。
中国垄断现象具有特殊表现。一是某些部门和地方的行政主管机关，强化独占地位，热衷于“唯成分论”(国有经济)和“唯(本)系统论”，制造进入障碍和市场歧视，保护落后，阻止公平竞争；二是滥用权力，走私贩私，冲击市场；三是违规评比，欺骗舆论，制造混乱；四是政企虚假脱钩，牢牢控制人事权力，保持双重身份，维持“官商一体”，热衷权钱交易，破坏竞争秩序；五是公开“设租”，控制信息，从中渔利，排斥公平竞争；六是巧立名目，乱收费用，增加经营成本和市场交易成本，造成了“费大于税”的混乱、失控局面；七是通过参与立法设计的机会“给自己授权”，将某些部门利益合法化(针对立法过程中的“行政垄断”和包办，社会各界多有异议)；八是行政化垄断善于自我修复、不断扩张，在已经被弱化的领域卷土重来，同时向以往不曾覆盖的领域“进军”；九是运用行政垄断控制资源、人为制造短缺，制造省区际的贸易摩擦。
中国特有的行政化垄断名目繁多，危害极大，而剔除行政化垄断的难度更不可低估。日本一家报纸就此载文指出：“这种艰巨性体现在各利益集团的抵抗，而官僚集团是最大的利益集团。其对改革的抵抗性也就更大。至今为止，中国的改革一直无法通过官僚机构这一大‘关’。”见日本《时报》1998年1月20日。由于中国企业整体上还属于规模经济不足，低水平过度竞争、无序竞争的格局，因此，目前的市场垄断，主要的还不是成熟市场经济国家规模经济和企业集中化高度发展、市场竞争、优胜劣汰的自然结果，而是来自传统体制在新形势下的某些变种，即源自旧体制的行政性垄断(包括行业性垄断)。也就是说，中国的垄断不是规模经济高度发达的产物，而是规模经济水平还十分低下的产物，恰恰是这种行政性垄断排斥了公平、充分竞争，限制、阻碍了规模经济的应有成长。
如前所述，这是一种至今凭借手中行政特权，为保护既得利益，侵入市场、支配市场、操纵市场的垄断行为。它们或者是行政管理和市场经营一体化的“官办”公司、“翻牌”公司；或者是以接受“挂靠”当资本，支配依附其下的“企业”混迹于市场；或者是滥用行政权力制造市场歧视和“亲疏”差别，与自己的“嫡系部队”一起分享“胜利果实”；或者是凭借手中权力制造行政化的地区封锁和部门分割，以种种理由实行有利于自己的“保护主义”。在这种行政垄断的背后，常常是权钱交易、官商勾结、行贿受贿、腐败盛行的黑幕，它的“背景”和“来头”足以击败市场上的任何对手。这是中国目前最为严重的一类不正当、不公平竞争行为和市场秩序混乱现象。
由于这种垄断势力的侵入，使中国的市场状态发生了变异，即市场交易中被不断营造、复制和异化出某种非市场的因素，从形式上看似乎也是在进行商品交易，但骨子里从不是按照市场原则(效率、公开、公正、公平等等)行事。于是，市场本应具有的资源高效配置功能和公平竞争环境受到损害和削弱，有限资源不再按照效率原则，而是按垄断市场的“权力网”来配置。
因此，与行政性垄断所造成的社会危害和市场侵害相比，前述一般性企业的不正当竞争行为，只能算是“小巫见大巫”了。从已经破获的许多典型案例来看，以行政性垄断为基础的权钱交易、官商勾结、行贿受贿、吃回扣、得“好处费”等腐败行为，通常具有极大的隐蔽性和欺骗性，侵吞不义之财的数额和给国家造成的经济损失都特别巨大，其社会影响也更加恶劣。
通观中国目前市场秩序混乱的种种现象，大都可以归入上述两类基本特点。在旧秩序和新秩序的历史缝隙中，各具背景、无序化的利益驱动，使两类获利欲望和获利行为都得到了空前广阔的“满足机会”，因而也就顺理成章地为我们提供了从根本上制止市场秩序混乱，加快建立社会主义市场经济新秩序的充分理由。
三、对策分析：以法制为中心建立市场
交易行为的新规范针对社会、经济转型时期利益驱动和秩序失控过程中的两大特点，扭转市场秩序的混乱局面，需要紧紧围绕“反垄断”、“反欺诈”两大主题，制定长期战略，从多方面采取对策。具体要点是：
1.健全法制，加快反垄断立法，在反垄断立法中，要突出反行政化垄断的条款。
中国反垄断对策的基本思路是：行政化垄断要剔除，经济垄断要限制，规模经济要培育。实现这一基本目标，需要紧紧抓住三大主题。
(1)解决反垄断与规模经济的矛盾。解决的关键在于把握好“适度”，例如，在产业——产品结构调整过程中，要实行适度集中政策，鼓励按照市场原则，促进企业的规模经济成长；对经济性垄断的限制实行适度容忍政策，即讲求容忍度，避免简单化地在反垄断过程中损害规模经济成长。为了实现既能有效限制垄断，又能加快促进规模经济的双重目标，建议反垄断要采取“盯住行为，放宽结构”的灵活政策，即按照产业组织理论的思路，判定是否发生垄断的标准不是看企业拥有了多大的市场份额，而是看其是否存在操纵市场的共谋行为，只要没有“行为嫌疑”，对企业规模及其拥有的产品市场占有率就应尽可能“放宽政策”、予以鼓励。同时，注意研究界定行业组织自律和行业垄断的区别，行业组织协议定价和操纵价格的区别，制止重复建设和阻止企业正当准入的区别。
(2)将反垄断的最主要注意力放在消除行政化垄断上。要紧密结合中央和地方政府机构改革、职能转变和反腐败，坚决剔除行政性垄断。值得特别指出的是，反垄断法应当及早出台，反垄断法不仅不应回避行政化垄断，而且要将此作为立法的主要调整对象，并在条文内容上作出详细的、不致产生歧义的明确规定，以法律手段切实保障中国的经济增长、经济活力、技术进步和竞争能力。要同时调整各级政府机关的审批权限，清理审批项目，割断部门、行业和地方的机构、人员膨胀。
2.在社会、经济转型时期，反欺诈尤其要强化交易当事人的依法自律意识和法制的权威性，改变“事前规范不足，事后惩处不力”的被动局面。
有关反欺诈的经济立法，其目的首先不在于事后的“惩处”，而是事前的规范。这就要以当事人的法制意识和依法自律为基础。在社会经济转型时期，民众法制观念不强，法盲现象严重，相当一部分人“只知牟利，不知有法”的情况下，广泛宣传和普及经济法规就越是显得重要。但是，这方面的工作受畏难情绪的影响远远没有跟上。为扭转这种局面，就需要花大力气，下大决心，切实从大多数人的工作做起。为此，很有必要在全社会范围内，组织实施深入细致、耐心持久的“普法教育工程”。通过正面教育，完整理解市场经济的含义，提高民众遵纪守法、依法自律的意识和信守契约的意识。要纠正“法不责众”、“违法有利”、心存侥幸心理和随意违约、撕毁合同的行为，指出违法交易、商业欺诈、不守信用，不仅对公众而且对自己的危害性。同时，要积极宣扬和总结卓有成效的工商企业及企业家的成功经验；要增强广大消费者的自我保护意识、能力和法律常识，学会运用法律的武器保护自己的正当权益。
与此同时，在事前规范的基础上，要切实改变违法犯罪、不守信用“成本过低”，事后惩处不力的状况，强化法律的事后惩处功能和震慑力量。要以此显示出法律不容蔑视、不容践踏的权威性，对敢于以身试法者，随意违约者依法追究责任，决不姑息迁就。否则，只能失信于民，并对市场交易行为的事前规范造成严重的负面影响。在“惩处”方面，目前中国从总体上看，还显得过于宽容，执法不严、处罚过轻、打击不力的现象较为普遍，以权力、人情、金钱干扰执法的现象也严重存在。这对法制化建设是非常不利的。
针对中国目前法制化建设中存在的诸多问题(绝不仅仅限于“打假”不力)，建议要高度重视市场交易中商业欺诈行为的社会危害性，借鉴国外经验，从切实保护公众利益和社会秩序稳定的新视角出发，对已经颁布和今后即将颁布的有关经济立法，进行必要的修改和充实。因为，在很多场合，经济违法、犯罪的后果与扰乱社会治安和侵害公众利益，的确有着极大的相似性和不可分割的直接关系。
3.为切实贯彻“依法治市”的基本国策，需要结合政府机构改革，进一步改变“九龙治水”、政出多门、各行其是、自乱其制，交叉重复、多有遗漏的市场管理体制。
具体建议是，结合中央国家机关的机构改革，对原分属各大部委的市场管理职权，进行适当精简裁并，在此基础上创建自身利益超脱、拥有高度权威性的统管各种市场交易行为的高层次协调管理机构，例如，市场综合管理委员会。其职权是，参与立法设计，监督执法机构，重点查处大案要案，统筹市场建设规划，规范商品市场秩序和规范要素市场秩序并举，实施全民普法教育工程，提高管理者自身素质等等。
4.加快发展名副其实的、非官方的民间协会、商会等社团组织，充分发挥民间协会的自组织作用。与“还权于企业”相适应，将规范市场秩序的任务，“还权于民间”，进一步改变以往凡事由政府包办而企业和民众一盘散沙的状况。
在机构改革和经济行政化趋势减弱的同时，为避免出现运行机制“真空”，要同时大力发展城市和乡村的民间经济组织，不失时机地全面提高市场经济的组织化程度。正是由于行政化力量的无处不在和过于强大，中国民间性质的经济组织几乎没有机会得到像样的发育和生存空间，这一点应是今后反垄断、反欺诈、促竞争、建秩序过程中着力解决的重大问题。
具体建议是，提高民众、企业、行业的自身素质、自主意识和自我负责精神，对正当权益培养自我保护能力，对市场交易行为培养自我约束能力，增强对经济事务和社会事务的参与意识；弱化行政权力对民间协会组织的过多干预，使之拥有更大的自主活动空间；解除依附关系，创造条件提高协会组织的社会地位和社会影响，允许协会办更多的事情；提高协会的自身素质，加强协会的组织建设，淡化“官办”色彩；民间协会要向民间开放，扩大成员来源和经费来源；等等。这些建议的主要根据是，只有按照“还权于民间”的思路，将整顿市场秩序广泛纳入有民间组织的社会监督网和自律组织网的覆盖之下，才能使绝大多数人从旧体制的解体中，按照不同的利益群体，重新加以有序的组合，才能对市场秩序的混乱“釜底抽薪”，从根本上提高市场运行和市场经济的组织化程度。
5.明确界定政府边界、企业边界和市场边界。
要依法确认市场交易的法人资格，清理国有工商企业代行的政府管理职能和经营职能，在政企分离的前提下，严格按照《公司法》的规定，坚决清理背景复杂、来路不明的冒牌公司，同时为创建名副其实的有限责任公司和股份有限公司创造条件。国家机构改革之后，由于人员分流所组建的各类公司，必须同原政府机构严格分离、脱钩，并严格限制其利用原有的“关系资源”进行市场交易活动。要防止借机构改革之机，将行政性垄断行为向市场流通领域渗透。
(全文原载于《财贸经济》1999年第9期)
