钱水土
县域金融是县域经济发展的重要支撑。发展县域金融是推动县域经济发展，逐步实现工业化、城市化，全面建设小康社会的基础。可以说，解决“三农”问题、推进城乡一体化和实现经济持续稳定健康发展离不开县域金融的支持。近年来，随着信贷资金流向大中城市，县域经济发展的资金需求与资金供给的矛盾日渐突出，如何加快县域金融体制改革，建立符合城乡统筹发展要求的县域金融体系，已成为推进城乡一体化，统筹城乡经济社会发展，全面建设小康社会的重要课题。
一、当前我国县域金融与县域经济的现实矛盾分析
中国的经济体制改革沿着先易后难、逐步推进的路径已经走过了20多年，如今已经进入改革的深水区，而金融体制改革的相对滞后则成了经济发展的最大“瓶颈”。同样，虽然我国县域金融体系的框架初步确立，合作金融、政策金融、商业金融各自分工、相互合作的体系基本成型，但县域经济的快速发展与县域金融体制改革相对滞后的矛盾不断加大，县域金融需求与供给之间的缺口不断拉大，使得县域金融正逐渐成为县域经济发展不可逾越的障碍。实体经济内生的金融需求不断增长与外生的金融供给不断萎缩之间的矛盾成为县域经济与县域金融的基本矛盾，具体表现在以下几个方面：
（一）金融部门纵向的管理体制与经济部门横向的地区差异之间的矛盾
我国国有商业银行在向县域进行组织扩张时是均齐的，造成了县域商业性金融地区趋同的现象。首先，县域金融机构是按照行政区划来设置的，其营业网点在空间分布上相对均衡，并未因县域经济的差异而有所不同；其次，各金融机构的业务拓展方向和目标客户趋同，信贷配置上都实行“重点行业、重点项目、重点客户、重点地区”的“四重”策略，几乎没有基于竞争基础上的市场细化与业务分工；最后，同质性和易模仿性使得金融产品、金融服务之间的替代性很强，产品、服务手段都趋于相同。金融趋同导致县域金融部门与经济部门的差异不相适应，也增大了同一县域的金融同业竞争压力，造成事实上的资源浪费。
而且，国有商业银行实行的是总分行制，“一级法人、三级管理、一级经营”的组织机构高度依附于行政区划的既有格局，却无法适应不断变化的经济环境，更加不能适应各个县域在经济发展水平、资源禀赋、社会环境等方面的差异。总行统一调度其分支机构的资金以求全行资金效益最大化，而经济发达地区的贷款收益比欠发达地区高，贷款风险则比欠发达地区低，因而各银行总行必然倾向于以不同的形式从贷款收益低的欠发达地区集中资金，重点支持发达地区，使欠发达地区陷入“经济不发达与金融不支持”的恶性循环。
纵向管理体制最大的问题，就在于缺少具有放贷能力的基层金融机构。从节省交易成本和防止信息不对称的角度来讲，大银行一般主要为大企业服务，而中小金融机构则以中小城市和农村为根据地，把目标定位在中小客户。不同层次的金融机构组成一个多元的金融服务体系，不同量级的金融机构根据自身实际进行市场细分，提供差异化的金融服务。然而，县域范围却面临着“银行太大、企业太小”的问题，各国有商业银行的县支行几乎没有信贷权限，在业务上要受到市行、省行乃至总行的遥控，无法按照县域经济的实际自主配置信贷资源。
（二）单一的金融供给与多样的金融需求之间的矛盾
县域金融市场上存在着不同层次的需求主体，要求不同性质的金融服务。与大中城市相比，县域金融需求更加多样化、分散化。比如在贷款方面，既有农户小额农业贷款需求，也有乡镇企业和专业大户的较大规模贷款需求；既有生产贷款需求，也有生活和消费贷款需求；既有一些季节性的短期周转性贷款需求，如购买农药、化肥和农机具等，也有一些长期的固定资产投资需求，如建房、山林开发、设备购置等。
虽然农户、个体工商户和中小企业等经济主体存在着多样化、巨大的金融需求，但是县域金融的供给“瓶颈”问题突出，实体经济的资金需求得不到满足，这是因为：一是县域金融机构锐减，有限的金融机构难以满足多样化、分散性的金融需求；二是县域金融机构的信贷权限被上收，功能和业务有萎缩趋势；三是县域金融市场缺乏竞争、激励和活力，特别在乡镇以下的农村地区，金融机构和业务服务过于单一；四是农村金融机构实力不足，而且分工过于严格，缺乏组织协作。因此，县域金融的供给与需求之间存在明显缺口。首先表现为总量上供不应求，农户和中小企业贷款难的问题一直比较突出，其金融需求得不到满足；其次表现为结构性缺口，以贷款为例，主要是生产性贷款较多，生活消费性贷款很少；短期流动资产贷款较多，长期固定资产贷款较少等。从广义的金融服务的角度来看，县域范围内的金融服务主要是以存贷款业务为主，其他如保险、证券、信托、代理、结算、咨询等业务开展极少。比如与信贷同样普及和重要的保险业务，在农村开展就很慢，特别是农业保险。
（三）正规金融萎缩与非正规金融受压制之间的矛盾
20世纪90年代中后期，我国金融改革的重心转向国有正规金融机构的商业化，尤其是1997年中央金融工作会议确定“各国有商业银行收缩县（及以下）机构，发展中小金融机构，支持地方经济发展”的基本策略以后，四大银行开始大规模收缩战线，压缩基层经营网点。1998~2001年撤并境内分支机构和营业网点4.4万个，从业人员净减少约25万人（钟笑寒、汤荔，2004）。以浙江省衢州市为例，2002年末全市国有商业银行机构数为160家，比1996年初减少152家，下降48.7%。笔者在部分县市的调查也表现为相同的趋势（除海宁1999年的特例外，县市金融机构营业网点撤并情况非常明显），表1显示了1999~2003年被调查的县市金融机构营业网点撤并情况，浙江景宁县四大国有银行更是实行了“单点式改革”，四家县支行全部裁撤了乡镇网点，仅保留县城一个网点。在机构撤并的同时，贷款权限的上收同样造成了县域金融支持的下降，正规金融在县域范围内萎缩的趋势非常明显。
正规金融不能满足县域经济发展的金融需求，为非正规金融的发展提供了很大空间。对于不少地区的农户和中小企业而言，非正规金融市场的重要性要远远超过正规金融市场，两者之间发生了严重的功能错位。尽管非正规金融在满足金融需求、提高金融效率、活跃金融市场等方面发挥了积极作用，但监管当局对其一直采取了怀疑和压制的态度，这就形成了正规金融持续萎缩与非正规金融受压制之间的矛盾。
（四）金融剩余与资金短缺之间的矛盾
随着城乡居民收入的持续增长，县域经济运行出现了大量的金融剩余，主要表现为居民的储蓄剩余和银行内部的存差剩余。对于县域正规金融机构来说，持续攀升的居民储蓄率为其提供了可靠的资金来源，但不断扩大的存差又说明其资金运用并不充分，造成了县域范围内金融剩余和资金短缺的并存。这种矛盾的根源在于县域金融资源的大量流失，目前，县域资金外流的渠道主要有：一是商业性金融机构以资金上存的方式引起资金外流，各商业银行通过建立二级存款准备金制度和高于存款准备金利率1~3个百分点的系统上存优惠利率，把信贷资源层层向上集中，据估计，仅2001年国有商业银行以吸储上存方式从县域农村流出的资金达3000亿元。二是农村信用社通过存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债券等方式，也引起大量资金流出农村，20世纪90年代以来，农村信用社平均每年转移资金2000亿元左右（马忠富，2001）。三是资金外流的另一个重要途径是邮政储蓄，遍布城乡的网点优势和转存中央银行的高额利差收入，使邮政储蓄产生了吸收存款的强大激励。2002年底，邮政有3.1704万个营业网点吸收储蓄，农村网点达2.0242万个，且邮政储蓄规模发展较快。年增额从1998年的557亿元增长到2002年的1465亿元。2002年底余额已达7363亿元，其中65%来自县及县以下地区，乡镇及其所辖地区农村占34.11%。因不发放贷款，这部分资金直接流出了农村（何广文，2001）。四是非正规金融也是资金外流的渠道之一，在县域经济比较发达的浙江、福建和广东等省份，“地下钱庄”、“台会”、“标会”等比较盛行，由于民间借贷的利率更具吸引力，大量资金通过这一渠道被转移出县域。
二、我国县域金融组织体系改革的初步设想
我国现有的县域金融体系具有极强的外生性，是政府主导下的产物，不能适应我国县域经济发展对金融服务的需求，严重制约着县域经济以及县域金融业自身的发展。因此，深化县域金融体制改革，建立新的县域金融体系必须以满足县域经济发展的需要为前提，调动县域金融活动主体的内在动力，构建内生于县域经济的、适合我国县域生产要素禀赋结构特点的县域金融新体系。
（一）构建县域金融组织体系的基本原则
1.从县域金融的现实需求出发，全盘考虑县域金融重构问题。当前我国金融组织体系面临的最大问题之一就在于没有根据县域金融的现实需求，全盘考虑县域农村金融体制构建的一揽子问题。中国县域经济主体普遍存在着抵押品不足、收入不稳定、投资支出与消费支出难以区分、居住的分散性等特点，这就决定了县域金融需求多样化和分散化。此外，县域经济的发展也强化了金融需求主体的多样性。所有这些都是县域经济内生的金融需求，只有与这些需求相吻合的外生金融供给才是有效供给。
2.按照市场细分的原则，实现合理分工和适度竞争。从目前我国县域金融组织体系现状来看，基于现有金融机构的业务和功能分工并不是一种十分有效的方法。商业化和合作化两个方向的改革仍然面临着许多难以克服的困难和障碍，封闭运行的政策性金融也没有达到预期的目标。因此，我们必须按照金融市场细分的原则，让不同性质和不同规模的金融机构从自己的特点出发去从事各自的金融活动和金融业务，塑造合理分工和适度竞争的局面。
3.尊重经济的内生性金融变迁，鼓励和促进制度创新。我国县域金融制度变迁最明显的一个特征是由政府主导的自上而下的强制性制度变迁。建国以后，我国通过强制性的正规金融制度设计较好地实现了县域金融制度的一般均衡，但是随着经济的转轨尤其是县域经济的不断发展，初始的均衡状态被打破，诱致性制度创新的因素不断成长，这就要求管理当局放松金融管制，尊重基层组织的创新冲动，鼓励和引导有益的金融创新。
（二）县域金融组织体系改革的基本框架
建立和完善以合作金融为基础、商业性金融和政策性金融分工合作的县域金融体系，理顺商业银行、政策性银行、农村信用社和邮政储蓄的资金关系，才能形成县域资金的良性循环机制，增加县域的信贷资金投入。
1.坚持分类指导、区别对待的原则，进一步深化农村信用社改革。农村信用社体制改革要充分考虑我国县域经济发展的不平衡性和农村信用社发展的区域差异性，坚持分类指导、区别对待的原则，不搞一刀切。县域金融组织形式上不能只坚持过去一种模式，而是允许在组织形式上有所探索和创新。根据不同的经济背景，因地制宜地采取股份制或合作制的形式，分类重组农村信用合作社，彻底明晰产权关系。另外需要通过不断规范农村信用社的组织制度、经营行为和政策环境，才能真正解决农村信用社的生存和发展问题。鉴于单纯地实行自上而下改革的强制性制度变迁容易发生变异。因此，我们主张以自下而上为动因的诱致性制度变迁为主导，结合自上而下的政策推动和监管部门的引导与监督，严格按照“农民入股，由入股农民管理，主要为入股农民服务”的要求，建立决策权、经营权和监督权三权适当分离的法人治理结构，真正体现民有、民营、民管、民受益的原则，以服务于县域农村经济的发展。
2.完善县域政策性金融体系，强化政策性金融机构在欠发达地区的主导作用。政策性金融存在于几乎所有国家和地区，运用政策性金融手段对农业支持与保护也是国际惯例。政策性金融在欠发达地区应该起主导性而不是辅助性作用，我们应该以发展的眼光来认识、解决当前中国农业发展银行面临的困境。在欠发达县域地区，随着粮食购销体制改革的基本完成，作为履行政策性金融职能的农业发展银行，业务萎缩，职能单一。因此，对农发行的功能有必要及时地给予重新定位与调整，把农业政策性金融办成综合性支农金融机构，通过政府扶持项目强力拉动民间资本、商业性金融、合作金融及其他金融形式逐步从事满足欠发达地区县域经济发展需要的贷款和投资。同时可以考虑成立中小企业政策性金融机构，解决中小企业在创业过程中的资金需求，对需要扶持的中小企业发放免息、贴息和低息贷款，从而确保政策性金融对欠发达地区的支持力度。
3.加快县域商业金融改革步伐，鼓励县域中小金融机构发展。鉴于商业银行的趋利性和大量分流县域资金的情况，已经造成了明显的负外部性。政府必须运用税收等杠杆来解决这种负外部性。同时借鉴国外有关社区再投资的法律，要求设在县域的金融机构按其存款来源一定比例履行支农服务职能，明确各商业银行分支机构在城乡的资金使用比例，限制县域资金通过上存渠道流出县域。
改革开放20多年来，我国金融机构的多样性不断增强，但是这种多样性在县域范围并没有得到充分体现，县域经济并未享受到金融机构多样化带来的好处。相反金融体制的改革使县域金融机构逐步趋向单一化，考虑到县域经济的基本单位是各种类型的农户、个体工商户以及中小企业，适应县域经济主体小型化、个性化和特色化的特点，以及县域经济结构变化，满足县域经济微观主体多层次、多样化金融需求，理想的县域金融机构体系应该具备为农户、个体工商户以及中小企业提供充分金融服务的能力。因此，借鉴美国社区银行的运行模式，大力发展中小银行，为中小企业提供资金支持，实现中小银行和中小企业的共同发展。
4.理顺邮储金融体制，建立县域资金的良性循环机制。邮政金融体制的核心问题是邮政储蓄资金的运用。在邮政储蓄转变成银行的大方向下面，必须要明确，邮政储蓄银行不是普通的商业银行，而应该是定位于以批发性业务为主的特殊商业银行。之所以定位于批发性业务，是因为从邮政储蓄的员工素质、运作体制等条件来看，它并不具备零售金融业务的经营能力和风险控制能力。将邮政储蓄定位于以批发性业务为主的特殊商业银行，具有特殊的经济政治含义：一方面，能有效解决邮政、邮政储蓄、财政、中央银行之间复杂的历史问题。更重要的是，将邮政储蓄定位于以批发性业务为主的特殊商业银行，向政策性银行以及县域金融机构提供资金，就不单单是防止县域资金外流了，它可以实现资金注入县域经济，体现的是资金向县域的回流，是实现先富帮后富、城市反哺农村的一种有效的方法。
5.规范和引导非正规金融发展。放开对民间非正规金融（包括各种形式的基金会、互助会、民间借贷等）的限制，承认非正规金融的合法地位，允许民间非正规金融的发展，并逐步将非正规金融纳入金融监管的范畴中去。这不仅将直接扩大针对“三农”和县域经济的金融服务供给，而且由于更多的金融机构加入县域金融市场，将从根本上解决县域金融市场被农信社所垄断的局面，形成不同金融机构之间的良性竞争，从而改善县域金融机构提供金融服务的质量。非正规金融发展的核心问题在于制度安排。作为制度的供给者，政府的作用不是过多地限制或干预非正规金融，而主要在于制定合理的制度，确立公正、有效的竞争规则，同时要充分尊重微观主体的创新冲动和自主选择权。
三、我国县域金融体制改革的政策保障
县域金融体制的改革与重构不仅仅是“设多少金融机构”和“设什么样的金融机构”的问题。只强调县域金融机构本身的调整和改革，不解决县域金融整体的政策环境问题是不够的，这也是在我国金融体制改革过程中某些改革结果与目标不一致，容易发生变异的原因。我们认为：要使重构后的县域金融体系发挥有效的作用，还必须有相应的政策和措施的配合。
（一）完善金融立法体系
法律保障是解决目前我国县域经济金融支持不足的根本之策。当前，我们应尽快制定和出台《县域金融服务促进法》、《农村合作金融法》等法律法规，明确界定县域金融的概念，对县域金融体系、县域金融机构支农义务、县域金融机构的监管及扶持、农业保险与再保险等建立明确的制度。同时，中央银行在办理再贷款业务时，要考核金融机构县域贷款比例及成效。当然，政府也必须在条件允许的情况下，尽可能对县域金融机构提供支持。同时我们还可以借鉴美国的经验，制定和实施《社区再投资法》，以法律形式规定县域存款类金融机构将在社区内吸收的资金按一定比例投入本社区、反哺于本社区，这样可以有效地控制县域资金外流，加大对县域经济发展的资金投入。
（二）实行向县域倾斜的区域性货币政策
中央银行在制定货币政策时要充分考虑县域经济的实际，做到区别对待，适当倾斜，以引导资金向县域及欠发达地区回流。中央银行可通过再贷款与再贴现政策、利率政策和有差别的存款准备金制度等一切货币政策手段来引导县域经济结构调整，体现支持“三农”和中小企业发展的货币政策意图。各级人民银行要提高执行货币政策水平，建立和完善政、银、企沟通渠道，促进经济金融的协调发展。
（三）灵活运用财政政策支持县域金融的发展
金融体制缺乏效率的问题，不可能只由金融机构和金融政策的改善而得到解决。金融体制的改革应与其他非金融政策的改革配套进行。在改革金融制度时如不同时采取正确的国内税收刺激政策和财政政策等，仅仅改革金融制度是没有什么意义的。因此，在县域金融体系重构中，财政政策的配合是至关重要的，尤其是对欠发达地区，效果会更加明显。一般来说，财政政策有利于解决“外部效应”和“市场失灵”，鼓励和扶持欠发达地区金融经济的发展。政府可运用税收优惠、利率补贴等措施，发挥财政政策的调节作用，引导银行资金向县域流动，贷款向县域倾斜，校正市场自发调节的不足。通过财政补偿金融，金融支持经济，从而实现金融稳定和经济长期的健康发展。
（四）加强信用体系建设
加强信用环境建设是实现县域经济和县域金融协调发展的重中之重。各级地方政府要把加强信用制度建设，改善信用环境作为整顿和规范市场经济秩序，改善投融资环境的重要工作来抓。在加强县域信用体系建设中，要加强信用宣传，唤起全社会的信用意识，建立健全企业和个人征信体系，完善银行信贷登记咨询系统。要大力推进县域金融安全区的创建，以推广农户小额信用贷款、评定信用户、创建信用农户、信用企业、信用村、信用乡（镇）为重点，确立农户的信用等级，建立完整的农户资信档案，对符合条件的农户发放信用证，使农户真正享受到方便快捷的金融服务。要切实规范中小企业设立、兼并、重组，确保银行债权的落实，严禁用各种违法违规手段逃废金融债务行为的发生。司法部门要加大执法力度，严厉打击企业逃废债行为，对逃废债企业法人要建立严格的责任追究制度。
（五）构建与县域金融相适应的金融监管体系
强有力的金融监管与宏观调控，是经济金融健康运行的重要保证，县域金融同样需要有效的监管保障。我国是一个发展中的国家，各地经济金融差异很大。就银行业而言，规模结构差异亦十分悬殊。因此，逐步建立银行分层次监管审批制度是提高监管效率的有效途径之一。即全国性商业银行和跨地区的分支行制商业银行仍由中国银监会审批。而包括社区银行在内的地方商业银行和地方性中小金融机构，今后则可下放由各省银监局审批。从现实的发展看，赋予地方政府对于地方金融机构一定的管理职能，承担防范和化解区域金融风险的职责已经成为不可回避的问题。要构建起地方政府、人民银行、银监会统一协调的监管体系。加强金融监管和服务理念，确保金融安全，疏通货币政策传导机制，完善金融风险监测指标体系，建立金融风险监测系统和预警系统。
（六）建立规范的金融退出和准入机制
长期以来，导致我国金融体制改革与金融业发展滞后的重要原因之一是缺乏规范健全的金融退出和准入机制。因此，允许并鼓励中小银行的发展，必须考虑到风险的防范和控制，尽快构建适应县域金融特点的金融机构退出机制，有效的保护存款人的利益，增强政策导向效应，引导中小银行从根本上放弃对国家的习惯性依赖，改善和加强自身经营，提高经营管理水平。在建立规范的金融退出制度的同时，应按照市场化改革的方向，在金融领域实施适度开放，允许民间资本以各种形式投资中小银行。民间资本投资中小银行，一定要做到产权明晰、自主经营、自负盈亏，注意打破政府和国有资本的垄断。
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