曾被认为是欧洲社会主义国家渐进式改革首创者的匈牙利，在20世纪80年代末前，取得过丰硕的改革成果，其中包括土地制度改革，留下了许多值得我们借鉴的宝贵经验。但是，匈牙利在经济转轨时期也走过了许多弯路，特别是“休克疗法”下的土地私有化改革让国家陷入了长期的艰难探索，不过由于匈牙利国家小，且在土地私有化过程中尚能关注农民利益，因此在“东欧剧变”各国中算是经济社会恢复较快的国家。匈牙利土地私有化变革所带来的深刻教训是值得我们很好汲取的。
考察匈牙利农村土地制度特别是农村土地产权制度变迁的历程，可以看出，中匈两国农业发展中出现的问题不尽相同，但影响发展的内在实质仍都与农民土地权益息息相关。分析匈牙利农村土地产权制度变迁历程以及变迁中农民土地权益的演变，吸取其中的经验教训，这对于促进我国农村土地制度创新与农民土地权益保护有着积极的意义。
一、匈牙利土地制度改革及其绩效除特别注明的之外，本节数据来源均为西匈牙利大学地理信息学院（College of Geoinformatics，University of West Hungary）提供的合作交流资料。
农业生产部门一直是匈牙利最重要的经济部门，在所有欧洲国家中，匈牙利属于农业经济基础相当优秀的国家之一。匈牙利经济改革的历史由来已久，农业部门是匈牙利经济体制改革开展最早的部门，社会主义时期的农业改革是匈牙利各项经济改革中最成功且具有典范性的改革，其成果有目共睹。匈牙利农业经济改革特别是农地制度改革的理论和实践直到今天都值得给予其积极的肯定。但是，1989年东欧剧变后，匈牙利实现土地私有化，经济社会从此走上了一段艰难的探索之路，其土地制度变革为我们提供了深刻的经验教训。自1945年以来，匈牙利农村土地产权制度主要经历了四次变迁。
（一）1945～1956年
这一阶段的匈牙利农地制度有过曲折的变化。在第二次世界大战以前，匈牙利农业部门生产者占到全国劳动力的一半以上，1945年全国解放之后，匈牙利先是展开了反封建的土地改革。1945年第六号法令颁布后，匈牙利耕地的34.8%从贵族后裔手中被分给了65万农民，约300万英亩的森林、渔业和大地产被收归国有。这次改革涉及所有农村土地，改变了传统土地产权结构和分配方式，2007年7月笔者出访匈牙利时由第二作者本人提供。不久，匈牙利又逐步通过农业合作化的方式，将以小私有制为主的农业结构转变为以集体所有制为主的结构。这个时期的匈牙利几乎全盘照搬了“苏联模式”，当时的拉科西政府采取了强制农业合作化和“义务征购”的方式，并通过法律刑罚，不断用征购、征税以及不合理的价格政策，强迫农民最终加入合作社。这一不顾及现实条件的政策很大程度上伤害了当时农民的感情，直接后果就是这一时期的农业生产大幅萎缩，合作社社员的收入甚至比入社前减少了2/3，农民权益无法保障，使得众多农民出走，大片土地被抛荒，最终爆发1956年的“匈牙利事件”当时爆发的冲突实际上也是由于匈牙利人民为摆脱苏联模式束缚而直接引发的。这一事件后，约50%的合作社社员退社，合作社土地面积直接从占全国可耕地面积的22%下降到9%。
（二）1956～1968年
在第一阶段的农业改革特别是农村土地改革受挫后，匈牙利政府及时做出总结与调整。从1956年11月起，卡达尔政府颁布了新的农业政策，废除了农产品义务交售制度，允许农民自由出售农产品、自由选择经营方式和拥有少量自留地，并在信贷、投资等方面支持农民。王景新：《村域经济转轨与发展——国内外田野调查》，中国经济出版社2005年版，第190页。1957年7月，匈牙利政府颁布了《农业政策纲要》，开始实行第二次合作化改革。这一时期，农民入社采取的是完全自愿的原则，可以保留土地所有权，或者实行合作社有偿使用、逐年付清土地价格的办法。由于完全放弃了“苏联模式”，考虑到了匈牙利本国的实际状况，理顺农民与合作社以及其他利益主体之间的关系，较好地维护了农民的土地权益，匈牙利这次土地制度改革因此得到了农民的欢迎。到了60年代初期，合作化改革基本完成，农业生产合作社和国营农场的耕地面积从1959年的占全国耕地面积9%增加到1961年底的95.6%，而农业生产也得到了迅速恢复和提高，到60年代中期，匈牙利已经基本做到了粮食自给。林卿、林翊、王荧、Gombas Katalin：《匈牙利土地管理制度及其对中国的借鉴》。
（三）1968～1989年这一时期的数据主要取自美国农业部1983年11月出版的Agricultural Statistcs of Eastern and Soviet Union，1960～1980（1960～1980年东欧及苏联农业统计）。
1968年1月开始，匈牙利在各经济部门全面推行了经济体制改革，从此进入了农业发展的黄金时期（沙巴·福格斯，2002）。迟福林：《把土地使用权真正交给农民》，中国经济出版社2002年版，第401～402页。从1968年到20世纪80年代初，匈牙利经济持续稳定地以年均6%以上的速率增长，在整个70年代，农业是匈牙利最为辉煌的产业部门之一，赢得了广泛的国际赞誉。匈牙利依靠仅占世界农村土地0.14%的土地，生产了占全球0.8%的农产品，单位面积产值达610美元，生产的粮食1/4出口国外。匈牙利也因农业的发达，成为当时欧洲较为富裕的国家。
这一阶段，匈牙利的土地所有权结构是以集体所有制的土地合作社所有占主导，以自愿原则和利益原则重新组织起来的农业生产合作社已经成为农业生产中最基本的组织形式和最主要的农产品供应者。合作社除了占据超过3/4的全国耕地外，还拥有了2/3的农业劳动者、2/3的农业生产工具以及绝大多数的牲畜。此时的国营农场所占比重虽小，但因为专业化和机械化的程度高，成为先进技术和新品种的主要试验、推广和供应基地。
以私人经营为基础的自留地经济和辅助经济，是当时匈牙利农业又一支十分重要的生力军。由于农民对合作社之外的家庭小生产仍有要求，给农民自留地及相关优惠政策的做法对增加农民收益起了重要作用。整个70～80年代，农业生产总值的1/3是由自留地提供的。KovachI。（1994）。Privatisation and Family Farms in Central and Eastern Europe。Sociologia Ruralis，34（4）：369-382.充分关注农民土地权益，将私人、集体、国家土地权能有效组合，以高效率的土地资源配置促进农业经济增长，是这一时期匈牙利农地制度的主要特征。
匈牙利社会主义时期，绝大多数农民从自留地经济政策中获得了利益。即便是在1989年剧变之后，右翼的政府从政治利益出发，以法令的形式，限期强制解散农业生产合作社，农民仍然反对解散合作社，并以最快的速度重新组织起农业生产合作社。王景新：《俄罗斯、匈牙利农地改革和农村经济转轨：赴俄罗斯、匈牙利转轨考察子报告》。
（四）1989年以来
1989年开始的东欧剧变之后，渐进式改革同社会主义一起在匈牙利成为历史。在以私有化为中心的“休克疗法”背景下，匈牙利农业部门推行了土地完全私有化的改革苏联加盟共和国、东欧国家农业私有化的两大任务是：土地私有化和建立私人农场。（Csaba Csaki，世界银行专家、国际农业经济学家协会主席、匈牙利经济学家）资料参考：胡长明：《中国农村集体土地制度研究》，西南政法大学博士学位论文，2005年3月，第30页。国会相继通过了紧急过渡条例（1990年10月）、赔偿法（1991年4月）、合作社改组法（1992年1月），实行了把农村土地退还给“第二次世界大战结束后、社会主义农业集体化前”的土地所有者的政策。与其他中东欧国家一样，匈牙利通过发放“赔偿券”（Voucher）的形式推行土地私有化。
土地重新分配后，560万公顷的土地被分给260万的私人所有，新的所有者平均获得2.2公顷土地，与此同时，土地私有化也使匈牙利的土地所有权结构发生了显著的变化，国家所有土地从1990年占国土面积的31.79%下降到2001年的19.65%，集体所有土地从1990年占国土面积的60.89%下降到2001年的6.67%，私人所有土地从1990年占国土面积的7.32%上升到2001年的63.61%农村土地制度深刻影响着农村土地资源的配置效率，农村土地资源的稀缺性又使农村土地资源的配置效率成为影响农业经济增长的决定性因素。总的来看，匈牙利在推行土地私化的过程中暴露出很多问题，原本要达成的“土地私有化”和“建立私人农场”的任务目标，实际上只能做到前者。由农民土地权益遭受损害而带来的诸多负面影响至今难以熨平。
1.土地流失现象非常严重
一方面是出现了较为普遍的农村土地抛荒现象。原大土地所有者中的很多人只是将土地作为不动产或遗产，无暇经营甚至根本不愿管理，而农民因租种土地使得生产成本大大提高，也不愿对这些土地进行耕种，由此形成了“占地者不想耕，耕地者无能占”的土地所有权与土地利用局面，造成了大片耕地荒芜。另一方面是外国人对匈牙利土地的收购与占有。尽管在1994年，匈牙利政府匆忙宣布将土地卖给外国人为非法，但种地成本居高不下、土地权益已遭严重损害的农民还是以各种方式绕过政府的禁令，将土地出卖以养家糊口。
2.国有资产和农业基础设施遭受较大破坏
匈牙利原本实行的是有完善基础设施的大规模农业经营。20世纪整个90年代，在被称为“自发的私有化”的资产重组旗号之下，匈牙利国营农场集体农庄基本全部解体，而对外土地财产的拍卖分割却十分混乱，机器设备甚至建筑也都遭到分解拍卖，国有资产被肆意低估。尽管政府制定了各种法规和政策，但这个阶段实际是一个没有监管的过程，整个匈牙利农业经济的规模经营基础因此被破坏殆尽。
3.农业生产的动荡和持续衰退
农业原本是匈牙利经济改革最成功的部门，却成了遭受破坏最大的部门。1990～1999年间，匈牙利的农业产值有7年在下降，1999年的产值只相当于1989年的66.2%，农业生产水平下降了10～20 年。迟福林：《把土地使用权真正交给农民》，中国经济出版社2002年版，第427页。农村社会呈现出这样的情景：一方面是农民生产积极性降低，另一方面却是失地农民生活无着落。有些地区的经济水平较高，这些地方可以通过工业企业来吸收农民就业；但在经济落后的地区，如匈牙利西北部的一些州，大量企业倒闭，农民又没有土地可以耕作，这些地方的失业率十分高，有的甚至高达40%。因此，有学者对此这样描述到：“在90年代‘自发的私有化’资产重组过程中，整个匈牙利遗留下来的是被分散在各个私有土地上已失去生产积极性的忧郁农民”。
二、匈牙利土地改革中农民土地权益的保护
1956年“匈牙利事件”给匈牙利政府一个重大教训，那就是农村土地制度变革中不能不考虑到农民基本的土地权益，否则会造成改革的失败。因此，在之后的农地制度变革中，匈牙利都在一定程度上重视了对农民土地权益的保护。
（一）经济转轨前的农民土地权益保护
1.中央计划与市场机制有机结合
匈牙利经济模式的特点是计划经济与市场机制的结合。早在20世纪50年代初，匈牙利经济学家们就开始研究社会主义条件下的经济运行机制，讨论照搬“苏联模式”带来的问题，对高度集中的计划经济体制以及由此产生的官僚主义提出了尖锐的批评。被称作匈牙利“新经济体制之父”的，原中央经济政策委员会主席、中央经济工作组组长涅尔什·雷热所设计的“计划经济与市场经济有机结合”经济模式对匈牙利经济体制改革产生了重要的影响。此外，匈牙利经济学家科尔内·亚诺什的《短缺经济学》以及他提出的“行政协调”和“市场协调”相结合的社会主义经济模式，也在匈牙利和国际上产生较大的影响。匈牙利政府开始重视市场的作用，于1966年5月通过了两个历史性的决议——《关于经济体制改革的指导原则》、《关于经济体制改革的决定》。这两个文件是匈牙利经济体制改革的重要指导性文献，也是社会主义市场经济的行动纲领。
匈牙利充分利用市场机制，取消计划指标，使农业合作社独立经营，并用市场手段促使农村土地有效流转，实现和保证了合作社农民基本的土地权益，优化了农村土地资源配置，大大调动了农民的生产积极性，从而促进了农业经济的发展。
2.农业合作社化提高农村土地经营收益
1956年以后，匈牙利政府总结了之前土地制度变革的失败教训，正确引导农民走上了集体化的道路。到1961年，全国实现了农业合作化，农业社发展到4752个，社员120万人，入社土地466.6万公顷张名恢：《东欧各国的农业经营形式与经营规模》，载《世界农业》1987年第9期，第9～11页。农业合作社成为农民基本的生产组织形式。农业合作社的形式主要有两种：一种是土地和一切生产资料都入社；另一种是土地入社，宅旁园地、果树、牲畜和生产工具留归社员所有。杨少平：《匈牙利合作社在不断探索和改革中发展》，千社千品富农工程网，http：//qsqp。chinacoop。gov。cn/web/shouye/news/news_detail。jsp？classid75＆infoid5210.大部分农业合作社采用了后一种形式。农业合作社实现了农村土地规模经营，到20世纪70年代中期，匈牙利已经基本上实现了农业机械化生产，大大提高了农民农村土地的生产性收益。
匈牙利政府对农业合作社给予大力扶持，70年代初对农业新项目的资助约占拨款的70%。合作社向社员提供从耕种到收获的全程农机服务，有的甚至免费提供种子和化肥，家庭副业的产品大部分也是通过合作社销售。杨少平：《匈牙利合作社在不断探索和改革中发展》，千社千品富农工程网，http：//qsqp。chinacoop。gov。cn/web/shouye/news/news_detail。jsp？classid75＆infoid5210.社会主义建设时期的合作化对后来匈牙利合作社经济的发展产生了深远影响，即便是90年代农业合作社被强制解散，农民仍尝试通过各种方式尽快恢复农业合作社，这说明农业合作社制度本身并没有任何问题，合作社是否能有效保护农民利益才是问题的关键。匈牙利的农业合作化制度对于保护农民土地权益、促进农业发展起到了非常积极的作用，已经拥有了深厚的社会基础。
3.允许保留自留地，处理好国家、集体和个人三者利益这部分数据主要取自Agricultural Statistcs of Eastern and Soviet Union，1960～1980（1960～1980年东欧及苏联农业统计），美国农业部，1983年11月出版。
农业合作社为每个农户保留一小块的自留地，一般约为0.5～1HaHa（霍尔特），匈牙利度量衡，1霍尔特8.55市亩0.57公顷。若是一家农户中有两名以上的家庭成员是合作社社员，可得到1～2Ha自留地；国营农场的职工和干部一般则可获得0.25Ha的自留地。自留地面积虽然不大，但农户可以利用这些土地从事辅助性生产，经营诸如蔬菜、水果、养殖业等以此获得额外的生产性收益。匈政府制定了许多优惠政策鼓励自留地经济和小果菜园经济的发展，还专门设立自留地经济委员会，负责为自留地提供技术服务。各级银行向从事辅助经济的人员提供生产贷款，每笔2.5万福林按照1968～1971年美元贬值前的汇率计算，1美元约合30福林；到1975年12月31日，按官方汇率计算，1美元可兑换8.51福林。（按当时的汇率计算相当于4000多美元），期限1～5年；自留地的劳动成果可以折合集体劳动日，折算为工龄，作为退休时领取退休金，享受社会保障的依据。
4.新的管理体制
匈牙利农业领域从1968年开始推行新的管理体制。新管理体制强调农业效率、农业利润等新理念，如政府取消了农业合作社积累的债务，使之轻装上阵；取消计划指标，提高农产品收购价格，使农业合作社独立经营，让农民能有更多的赢利等。王景新：《村域经济转轨与发展——国内外田野调查》，中国经济出版社2005年版，第193～194页。在土地方面，国家通过合理税收（包括土地市场的交易税等）获得利益，国家的主要职能是监管；土地狭义所有权（归属权）可以统一归国家，但占有、使用、收益等分离出来的权利与国家脱钩下放到集体和农民；集体主要起到协调作用，最大的经营收益落到农民手中，这样充分保证了农民权益。笔者以为，这一点十分值得我国借鉴采用。匈牙利政府广泛运用市场手段，理顺国营农场、农业合作社、个体农民和其他辅助经济成分之间的利益关系，充分利用合同的方式以及价格、税收、信贷、补贴等经济调节手段，使合作化符合农业生产计划要求。对入社农民给予各种优惠，入社生产资料实行折价返还、土地分红、免交土地税、建立农民社会保险和退休制度，这些政策得到了农民的拥护。
从1968年到20世纪80年代初，在新管理体制作用下，匈牙利经济持续、稳定地增长。农业改革在为其他领域提供良好经验的同时，更由于对农民土地权益的充分保障，令农民得以无所顾虑地投入生产，快速发展的农业生产自然也就给农民带来了更大的财富。
（二）经济转轨时期的农民土地权益保护
值得注意的是，虽然匈牙利土地私有化对农业带来了巨大的负面影响，但由于匈牙利在经济体制剧变中为了稳定社会，尚能考虑到农民的基本利益，因此匈牙利的改革动荡相对于其他东欧国家来说是小的。具体表现在：
1.较为完善的法律保护
在经济转轨时期，匈牙利议会修订了1987年制定的土地法（1990年修订），并制定了《紧急过渡条例》（1990年10月）、《赔偿法》（1991年4月）、《合作社改组法》（1992年1月）、《合作法》（1992年4月）和《农用地保护法》（1994年4月）等多部法律来解决某些特殊历史遗留问题（例如对1939年没收的犹太人的土地、政治犯和在这之后被镇压者的土地问题的处理），并对土地所有权与使用权、土地利用与交易、土地与土地占有的优先购买权、农村土地保护等做了更全面的规定。此外，进入21世纪后，匈牙利通过了关于国家土地基金的一系列法案，并颁布了包括2002年第254号、第255号法令在内的一系列政府法令，在国家土地基金的登记管理与利用规则、农业用地利用方式、土地交易过程中的土地价值确定方式、农民养老金制度、农产品补贴等方面做了详细规定。这些法律对创造条件以维护未来农场主的利益起到重要作用。
2.政府对土地所有者的补偿
根据匈牙利《赔偿法》规定，对在1939年3月到1989年10月期间被没收、被损坏或由于政治原因被剥夺的包括土地在内的财产进行赔偿。财产损失的公民可从政府处领取补偿券，以此获得相应的补偿。补偿券属政府发行的有价证券，不能兑换货币，但可以用于购买公司（进行私有化时）股票、抵押、买卖，或者以财产形式存入银行，也可购回土地及其他国家财产。为减少对国营及集体农场的农业生产的破坏，匈牙利政府规定，原土地所有者在以补偿券购买将要私有化的土地时不得要求购回原来的土地。土地购回后，其所有者可以自己耕种，也可以出售或出租给集体农庄或私营农户。
3.积极推进土地流转
土地私有化使土地经营规模极度分散，1000万人口的匈牙利就有200多万人口成为土地所有者，每个人平均所有的土地为2公顷。迟福林：《把土地使用权真正交给农民》，中国经济出版社2002年版，第426页。为了解决生产资料私有化后土地分割、生产规模变小和生产效率低下等问题，匈牙利政府出台了一系列政策来促进农业生产效率的提高，推动农业生产的发展。匈牙利政府成立了全国性的耕地储备基金会，不愿从事农业的人可以把土地卖给土地基金会。尤其是在促进土地自由转让和规模经营上，政府推行以土地换养老金制度，特别是给予老年人更多的优惠，便于他们不再依赖土地，可以将自己无力经营的土地卖出；此外，为了有利于规模化，政府还推行相邻土地购买优先的原则。另外，政府还推行给经营者提供收购土地的分期付款等优惠措施。匈牙利政府的这些措施使得善于经营和有实力的农场主的土地规模不断扩大，相应地推动了农业机械化水平的提高，农业生产的效率也得以大幅地提高。
