再比如，在这20年中，流通领域改革快于生产领域的改革，经济体制改革先于社会体制改革，从而形成了双轨制现象，出现体制内和体制外的新二元格局（相对城乡二元结构格局而言）。这种格局至少带来这样的问题：一是政府官员和政府部门利用这种格局进行权力“寻租”，达到权力、位置和机会变现为利益的目的（通俗地说，就是权钱交易目的），许多政府部门都力图使新的改革开放有利于自己部门利益和权力“增殖”，从而阻碍了整体改革开放的实施，也使许多单项的合理改革开放措施出现走形、错位和扭曲，同时由于双轨制有利于官员的“利益寻租”，所以招引更多的人通过各种关系和手段进入政府机构，有的人为了在政府部门获得一官半职，不惜拿出（甚至借款）巨资开后门、拉关系、行贿等等，出现了跑官、买官、骗官现象，进行“权力投资”，政府机构的人员则变得越来越多，因人设事（比如设置处长助理、处级调研员、局级调研员等）、机构臃肿、人浮于事、办事效率低下、腐败现象不断滋生和蔓延等问题也就越来越严重，严重地损害了政府的合理性和合法性，使政府的合理决策得不到很好的社会配合，而且对社会风气产生了很坏的影响，世风日下。二是体制内仍然保留着计划体制时代所构筑的高福利、高保障给许多人以极大的安全感、舒适感和满足感，从而也增大了行政机构对人员的吸引力，一些官员说：“现在在机关工作，表面上工资不怎么高，甚至比公司低很多，但是工作压力小，福利待遇比较好，比如住房比较宽敞、医疗保障好，如果当个一定级别的官还可以坐上公车，孩子可以上条件好的幼儿园、小学、中学。”这种高福利高保障不但增大了行政机构的福利支出，以致从中央政府到许多地方政府只能过着吃饭财政的日子，而且也使许多机关干部失去了对工作认真负责、不断开拓进取、讲求实事求是的务实精神和态度，而热衷于在下级面前耍威风摆架子，在上级面前奉承拍马、投机取巧、走关系送人情等等不正之风和不道德行为，从而也在一定程度上带来了很坏的社会风气。
尽管任何改革开放都是政府行为，从这一点上看20年改革开放必然涉及到政府机构的改革，这种改革更多的是从政府那里划拨出一部分权力而已，对计划体制时代形成的行政机构运行机制、整合机制并没有进行彻底的改革（对此，我们从下一部分有关政府机构改革历程的回顾中将看得更加清楚），结果在我国商品比较发达的今天行政干涉经济发展的现象还是相当普遍。如果这种状况不改变，那么不论我国商品怎样发达，真正的市场经济仍然难以建立，也很难溶入到整个一体化的世界经济体系中去，不但不能从中获取经济一体化和全球化带来的许多好处和发展机会，而且很有可能导致本国经济的衰退，以致影响社会稳定和国家的前途。如果不改变这种状况，许多社会问题特别是腐败问题、社会风气问题也不能得到很有效的解决。确实，现在已经到了非全面改革行政机构不可的时候了。
二、我国行政机构改革历程
行政机构改革对我们每个人来说并不是一个新鲜的名词和概念了，过去我们的许多领导人提了不知有多少遍，广播电视和报纸不知宣传多少次了。具体地说，我国行政机构改革不是现在才提出来的，也不是在1978年以后才提出来的，早在50年代新中国诞生很短的时间内就已提出，并表现为当时就对国务院行政机构进行的改革上。如果从那次国务院机构进行的改革算起，今年提出和进行的是第六次行政机构改革了。第一次行政机构改革发生在1958年到1960年期间，进行大规模的精简，部委机构由原来的48个精简到40个，直属机构从23个精简到15个。导致第一次国务院机构改革的原因是：一是大跃进运动、人民公社运动号召机关干部下基层、下生产第一线参加生产劳动，第二个原因是与国家经济发展受到严重的挫折密切相关，经济大灾难使财政收入大幅度减少，行政开支显得非常紧张，在这迫不得已的情况下国务院率先进行机构合并、人员裁减的改革。
1970年国务院又进行了一次机构精简改革，国务院所属部门从79个缩减到32个。这次改革也与当时的经济发展不景气有着直接的关系，经过“文化大革命”初期三、四年的全国性折腾，本来在1965年已经有了很大好转的经济再度陷入了困境，反过来也影响到行政收入和开支，与此同时，由于“文化大革命”冲击机关，大量机关于部被下放农村、“五七”干校劳动，使一些国务院的部委几乎瘫痪，在这种情况下，国务院也不得不进行缩编和精简。
第三次机构改革发生在1982年到1985年，历经三年，这次改革不仅仅限于国务院，地方政府也进行了改革，国务院100个部门减少到61个，人员从5.1万压缩到3万，净减1.8万；省、直辖市、自治区党政机关人员则从18万压缩到12万，净减6万。与前两次相比，这次精简是最大的。与前两次机构改革不同的是，这次改革是在我国经济出现快速发展的情况下进行的，目的是配合经济体制改革，力图改变计划体制下的行政运行方式和机制。尽管当时由于在总体上还没有很清晰的改革开放方向和目标设计，也没有真正把握住行政机构改革的实质，但是至少这次改革是有着一定的新思路，不是像过去那两次改革那样仅仅维持现行的运行机制和管理制度。当然结果并不令人满意，没有真正达到与先前不同的全新改革目的。
1988年国务院进行了第四次机构改革，部委数量从45个减少到41个，减少的数量不多，但是这次改革的特点是国务院非常设机构和部委下属的司局机构大幅度减少，前者减少了41.3%，从75个精简到44个，后者减少了20%；国务院人员净减了9000人。最近·一次机构改革是从1993开始，党中央机构精简15%编制，国务院精简20010编制，共精简200万人。这两次机构改革实际上是第三次机构改革思路的延续，目的和结局基本上相似或相同。
总起来看，以前的五次行政机构改革尽管力度各不相同，裁员、缩编和机构撤并情况大不一样，后三次机构改革与前两次还有一定的思路差别，但是它们却有一个共同特点，那就是，那些改革。不是旨在通过精简行政机构和裁减人员来达到调整行政机构整体功能和职能的过程，而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上，我们将其称之为“机械式”改革。这种“机械式”改革因为没有改革政府运行机制和职能，或者说没有通过机构的撤并、人员的裁减建立一套约束行政行为的机制，因而就不可避免地导致“精简——膨胀——再精简——再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。
比如，水利部与电力部的命运最能说明这样的机械式改革所存在的恶性循环问题。每次改革都要将它们合并，但很快它们又要分家，出现“合久必分、分久必合”的现象。之所以会这样，这里的原因很多，一个原因是机构改革缺乏法律建设相配套，随时都会受到长官意志的干扰，比如原先在这两个部委干过的领导出面干涉，又很快促使合并不久的部委再次分家。另外还有这样两个主要原因：一方面这种改革没有相应地从机制上将两个部委的工作进行衔接，而是在合并后仍然各干各的，另一方面没有将某些职能分离出来，比如没有将电力产业化，交由市场和企业去管理和经营，仍然保留在机构之内，于是电力部门的工作并没有减少，反而由于在机制上与水利部门没有衔接好，彼此之间的摩擦还增加，因此电力部门的工作有增无减，改革合并后工作效率不但没有提高，反而降低了，没有达到行政机构改革的增效目标，上级领导一看这种局面，只好又将它们剥离开来。电子部与机械部等其他许多部委的情况与此也差不多，都有过这样的经历。而且历次机构改革也没有从机制上理清各个行政部门之间的职能分工，没有解决职能重叠的运行机制问题，比如计委、劳动部、卫生部、民政部等部委都有管理社会保障的职能，这就增加了部委之间在有关社会保障投资、政策等方面管理上、决策上的摩擦，为了协调它们的行动结果还需要设立新的协调机构和部门，就这样行政机构在所谓的精简后很快又开始膨胀起来，甚至比以前更加庞大，结果就出现上面所说“精简——膨胀——再精简——再膨胀”这样的逆向恶性循环现象。
从第一次机构改革到第二次机构改革期间，国务院所属部门又从55个增加到79个，净增24个；从第二次改革将国务院所属机构裁减到32个，到第三次机构改革开始前的第一年（1981年）迅速增加到100个之多，越来越多；经过第三次机构改革将国务院所属部门从100个减少到61个，可是到了第四次机构改革开始时，国务院所属部门数量又高达120个（包括非常设机构）；全国行政机构膨胀的情况更加严重，从1984年到1990年正是我国不断推进经济体制改革的时期，全国机构数量增加了5.5万个，平均每年净增9166个，平均每天新成立了25个新机构，即平均每个小时就有一个新机构“挂牌开业”。
1998年3月10日，全国人民代表大会通过了《国务院机构改革方案决定》，向全世界宣告了中国又启动新一轮行政机构改革。
这是共和国进行的第六次行政机构改革。从有关改革内容来看，这次行政改革是1949年共和国诞生以来规模最大的一次，根据方案的要求，国务院要撤销11个部委，从原来40个部委减少到29个部委，向社会分流一半公务员；接着全国各级政府也要进行相应的大规模改革，全国行政机构改革的裁员目标是400万人，比上次机构改革设定的裁员目标（200万）多一倍。从《国务院机构改革方案决定》中，我们发现，这次行政机构改革的设计思路和目标都与以前历次机构改革不同：首先，这次机构改革的目标是建立高效、规范和协调的行政机构，第一次将规范作为改革的目标要求，说明这次改革力图要达到改变过去政府行为的随意性问题，严格依照有关规章制度和法律行政。其次，改革思路是如何使政府适应社会主义市场经济体制要求，摆正政府与市场之间的关系，将政府的职能定位在对经济的宏观调控层面上，不像以前的几次改革仍然认定政府还是通过计划手段干预市场和企业微观活动。再次，根据这样的改革目标和思路，这次机构改革并不是简单的撤并和裁员，而是组织、职能和运行机制的重组和创新：从总体上设定了政府的行政职能，退出对微观经济活动特别是国有企业的微观生产经营活动的直接干预，加强对经济活动的宏观控制和调节，加强对社会公共领域的管理和建设能力。于是，这次改革的具体内容是：撤并了有关专业和行业部委，比如煤炭部、电力部、冶金部、机械部、邮电部等等，建立只具有行业管理职能的二级部门，缩小甚至退出对微观经济活动的直接干预，强化国家对各行业的规范管理；强化宏观部门和社会公共管理部门，如发展计划委员会、经济贸易委员会；根据社会和时代发展的新需要，提高政府应对未来社会经济变迁的能力，组建了信息产业部、国土与资源部、劳动与社会保障部等新部委；根据协调和高效目标，将原来职能重复的司局进行撤并，划清各部委的职能关系，避免机构重覆设置、臃肿和运行机制互相扯皮、效率低下等问题；根据高效目标，国务院裁员50%，减少行政开支，将更多的财政收入用于发展科学教育和其他社会公益事业，提高国家的竞争能力，改善国民的生活条件。
三、新一轮行政机构改革面临的风险和挑战
从前五轮行政机构改革没有走出“精简——膨胀——再精简——更膨胀”的恶性循环圈子这一经验教训中，人们有理由提出这样的问题：这次机构改革能否重蹈覆辙？它将能走多远？能否取得成功？需要克服什么样的困难？面临着什么样的有利条件和不利条件？等等。这些问题可归结为这样一个问题：这次改革将面临着什么样的风险和挑战。如果对此没有足够的估计并制定相应的应对措施，那也会影响行政机构改革的顺利进行。
