4、农业保险不适应农业发展的需要。作为农业大国，中国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40%以上。但灾害损失目前仍然主要依靠两种方式进行灾害救助。即由民政部门实施的政府农业灾害救济以及由中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。从实际情况看，这种补偿性质的灾害救济，一是受到国家财力限制补偿不足；二是不适应经济发展和结构调整对农业保险的要求；三是不利于培育农户参与保险的积极性，在很大程度上限制了农业保险事业的发展。虽然中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，但农业保险事业发育一直不成功，波动很大。全国农业保险费收入占财产险保费收入总额的比重却由1992年的3.6%下降到目前的不足1%。由于缺乏相应政府保费补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，商业保险机构提供的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业结构调整的需要。
中国农村金融组织体系的不健全和制度功能的缺陷带来的农村金融问题突出。其一是农民和其它经营主体贷款难，存贷款以外的其他金融服务需求难以得到满足。信贷资金缺乏导致很多农业发展机会丧失，而从正规渠道获得信贷不足，也造成了农村非正规金融组织的发育失控；其二是无论是商业化金融机构，抑或是合作金融机构，都存在产权不明晰、治理结构残缺、道德风险严重的问题，致使经营业绩不佳，难以实现可持续发展；其三，农村金融机构改革动力不足，制度设计不完善。中央银行用于农村金融机构的资金投入、体制改革成本巨大，但效果很差。
正是由于正规的农村金融组织的功能缺陷，很难满足农户日益增长的资金需求，这对农村大量存在的非正规金融机构和团体提供巨大的生存空间和发展机会。中国的所谓非正规金融机构和团体，主要包括：合会、储金会、乡镇、个体私营企业直接融资等形式存在的民间金融。此外还有一些互助会、信用服务社等民间金融组织。民间金融的存在，是对金融机构失衡、金融二元性特征以及农村资金需求从正规渠道难以得到满足的重要平衡力量。作为非正规的组织形态，中国农村民间金融，很多是处于地下状态或处于被取缔的地位。但是，也有不少地区的民间金融活动，属于地方政府的体系外金融制度安排。这些非正规金融制度安排，在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，在扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高资本效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用，对推动农村金融体制改革作用明显。
勿庸讳言，农村民间金融组织和融资活动，存在着诸多需要正视的问题：其一是存贷款利率普遍较高，使农户的生产经营成本上升，竞争力下降。其二是存在着较大的金融风险。民间金融组织良莠不齐，部分经营混乱，风险极大，对维护正常的金融秩序十分不利，影响了金融市场和农村社会的稳定。其三是民间金融组织一般小规模发展，处于地下或半公开状态下活动，政府不能予以有效地监管。
作为一种制度安排，农村金融组织体系创新，能否在一个不太长久的时期内实现，是能否促进现代农业发展、保障农业结构调整顺利推进，建设社会主义新农村的关键所在。要实现新时期中国农村金融组织体系创新和可持续发展，需要把握以下基本原则：一是以农村金融需求为导向，从全局角度深化农村金融体制改革，调整农村金融组织结构；二是农村金融体制改革的组织结构调整，不仅要适应促进现代农业发展和新农村建设的要求，也要有助于提升中国农业竞争力和全球经济一体化的要求；三是农村金融组织体系创新，需要与农村金融市场体系的完善和农村金融机构运作机制的完善同时推进。
1、实现多层次的金融组织供给。美国经济学家休·T·帕特里克（Hugh·T·Pamk）曾对资金供给提供了两种不同的模式：其一是“需求追随”模式。即随着经济的增长，经济主体会产生对金融服务的需求，作为对这种需求的反映，金融体系不断发展。换言之，经济主体对金融服务的需求，导致了对金融机构和相关金融服务的产生，强调的是金融服务的需求方。其二是“供给领先”模式。金融机构和相关金融服务的供给先于需求，强调的是金融服务的供给方对于经济的促进作用。两种模式与经济发展的不同阶段相适应，因而表现出一个最优顺序问题。在经济发展的早期阶段，供给领先型金融居于主导地位，而随着经济的发展，需求型金融逐渐居于主导地位。中国经济发展客观上存在较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征。在经济欠发达的西部边远地区，传统农业的氛围浓厚，不但存款需求和贷款需求规模较小，且信息离散度较高。商业银行机构在这类地区，面向农户和其它经营主体的存贷款需求，信息收集和信息更新的成本较高，缺乏规模效益。因而在这些地区，目前还没有商业银行快速发展的经济基础。农村信用社虽具有先天的信息优势，但因实现制度性绩效上的困难而缺乏持续发展的潜力，故应选择“供给领先”模式发展这些地区的农村金融。应在稳定现有合作金融基本格局的前提下，充分发挥政策性金融的作用。在东部经济发达地区，市场经济发展程度高，私营经济和私营企业在这些地区经济发展往往具有支配地位，与简单地向国有企业提供贷款不同，在其他条件不变时，金融系统向私营经济提供资金的能力同经济增长是紧密联系的。合作金融组织虽然实现制度性绩效在技术上没有困难，但其经营管理上的非合作性特征却不断显现，可以走“需求追随”模式发展道路。在提高合作金融组织制度性绩效的同时，对一些规模较大的农村信用社进行股份合作制改造，往往有很好的效果。但要注意进一步明晰产权结构，形成能够提供激励的有效产权制度，增强农村信用社的实力。而在中部农产品主产区，农业正处于向现代农业转变的过程。需要从区域发展的比较优势出发，有选择地发展多层次的农村金融组织机构，以满足农户和其它经营主体多层次的资金需求。
2、实现农村金融组织机构的多样化和农村金融事业的协调发展。要改变农村金融供给主体不足现象，在东部经济发达地区，应该探索建立一个包括政策性银行、商业银行、农村合作银行、农村信用社、证券、租赁、保险、担保、农村社会保障机构等在内的多元化金融组织机构网络。农村证券公司，主要为农村集体和个体私营经济组织进行直接融资提供服务；农村租赁公司，主要从事大中型农业机械设备的租赁服务；农村借款担保公司，主要从事为个体及私营企业、农户借款提供信誉和资金担保服务；农村金融组织存款保险公司，主要以增强农村金融组织信誉，降低金融经营主体的经营风险。此外，包括农村信托公司、投资咨询公司、企业财务与家庭理财公司等不同的金融或非金融组织和团体都应得到适度的发展。
3、合理界定政策金融与商业金融边界。需要指出的是，政策性金融是世界各国普遍运用的重要政府农业支持手段，其本质是准财政手段，是财政手段和金融手段的有效结合。因此，要合理界定政策金融与商业金融的边界，重新将农业银行代理的政策性金融业务划归农业发展银行，包括承担的农业开发性贷款等政策性较强的贷款，划转农业发展银行，统一由农业发展银行集中管理，充分发挥政策银行的优势。同时，减轻农村信用社和农业银行的政策性金融服务压力。实现政策金融和商业金融的彻底分离，拓展农业发展银行的业务范围。将其从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础设施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行。
4、改革和整合县域范围内的金融机构。中国的县域经济是中国国民经济发展的基础，也是中国经济社会活动最基本的地域单元。只有解决中国县域的金融问题，才能从本质上解决中国农村、农业和农民的资金需求。因此，为了改变县域金融中的政策金融功能不健全、商业金融功能弱化、农业保险“真空”、邮政储蓄抽走资金、农村信用社不能适应农村经济发展资金需要等一系列问题，抑制不规范的非正规金融的发展，必须改革和整合县域范围内的金融组织系统。
一是探索县域内国有商业银行的资源整合问题。可以考虑将国有商业银行的分支机构统一整合成地方性质的中小型金融机构。中小型金融机构着眼于发放小额贷款，这有利于农户、城乡中小型企业、产业化龙头企业的融资。美国纽约联邦银行在对美国20世纪90年代中期的银行业务状况研究发现，银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高。就银行国内小额商业贷款占资产总额的比例和小额贷款占工商贷款总额的比例而言，资产低于1亿美元的银行分别为8.9%、96.7%，而资产高于50亿的银行则分别仅占2.9%、16.9%。
二是创新农村信用社的多种组织形式。总的改革要求是，明晰产权关系，强化约束机制，增强服务功能，政府适当扶持，地方政府负责。在此基础上，可以根据各地实际情况，确定农村信用社的发展模式。由于中国区域经济发展不平衡，不同地区农户和经营主体的生存和竞争能力差别很大，对金融服务的需求也不尽相同。有的愿意以市场原则与金融机构交易，有的则希望采取合作的方式获得金融机构的服务。经济发达地区，有足够的经济实力，工业反哺农业的能力较强，农村信用社可以在自愿原则下实行股份制改造，逐步向农村商业银行的发展方向过渡。中西部地区，经济社会发展条件较差，则需要政府予以更多的扶持，可以继续发展和完善信用合作制，在吸收新增民间资本充实资本金的情况下，向规范化信用合作社或农村合作银行的方向发展，或实行股份合作制。总之，农村信用合作社改革，要通过组织机构的多元化适应多元化的经济发展需要，从而更有效地引导农村经济发展和农业结构调整，实现农村信贷资源有效配置。
5、鼓励支持发展多种所有制农村金融机构。要加快培育多元化的农村金融市场，鼓励支持发展多种所有制的金融机构，培育各种形式的小额信贷组织。创新农村金融市场体系。要根据市场经济发展需要，逐步放松对利率管制等业务事项，以适应多种金融机构在农村金融市场上从事金融活动的需要。适当放宽对农村金融市场的限制，降低农村市场的进入门槛，在允许的范围内扶持其他形式的金融组织发展，应当研究民营资本进入农村金融市场的可能性，鼓励农民在自愿的基础上发展新型的合作经营组织，逐步培育竞争性、多样性和有效率的农村金融组织体系。当前，要特别注意研究农村非正规金融机构的问题，通过非正规金融机构的合法化，实现正规农村信贷市场与非正规农村金融市场间的有机互动。推动农村资金拆借市场的发育，为农村信用社融通资金提供便利。鼓励金融创新，产品创新，为农户或其它经营主体，提供包括存贷款、证券融资、证券交易、财产担保、租赁、人寿和再保险及支付结算等中间业务在内的多样化金融工具，以适应多样化的农村金融需求。（作者单位：农业部产业政策与法规司）
