自1994年，分税制改革在全国推行，为了减轻分税制改革的阻力，中央不得不采取了“存量不变，增量调整”的税收返还办法。由于税收返还额是依据基数法来测算的，这样经济发达的东部沿海地区自然返还得多，经济欠发达的中西部地区则返还得少。所以，1994年的分税制改革，因为这种不规范的税收返还而未能发挥它在协调区域经济发展中应该起到的作用。因此，在现有税收返还制度的基础上，尽快建立规范化的中央财政转移支付制度是当务之急。（1）提高中央财政的汲取能力，这是建立有效的中央财政转移支付制度的前提条件。中央财政在财政初次分配中应占有较大的比重，才能保证有足够的财力用于对地方的转移支付，才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展，提供社会公共服务水平，逐步缩小发达地区与落后地区的经济发展水平。所以，中央政府在“九五”时期应采取各种有力措施，加大税收征管力度，实行“完税政策”，适当调整国民收入分配格局，逐步提高中央财政收入所占比例。争取在“九五”期间中央财政收入与地方财政收入之比应达到6：4，中央财政支出与地方财政支出之比应达到4：6。也就是说，中央应通过转移支付把1／3的收入拨付给地方。（2）重新核定中央政府对地方政府转移支付资金的支付方式，按照“因素法”确定中央财政的转移支付额。转移支付制度的主要功能还在于平衡各地财政能力的差异，以保证各地有大致相同的条件提供大致相同的公共服务。为此，对特定地区的转移支付额的多少，必须同该地的经济发展水平、税负高低、城市化程度、民族风俗、人口、教育状况和对财政支出的需求等因素相联系，按照这些因素影响程度大小确定计分标准。各地统一标准计分，从而确定财政支出水平。（3）建立以横向平衡为主的转移支付制度。财政转移支付一般包括纵向平衡和横向平衡，前者是上级政府对下级政府的拨款，是保证各地方政府提供的公共服务水平基本均衡而给予的补助。各个国家的具体情况不同，其转移支付的结构也具有较大差异，国内有些学者如胡鞍钢教授认为以纵向转移为主益处颇多。更有利于从制度安排上帮助欠发达地区。但我们认为，考虑到中国的实际情况，似应该选择以横向平衡为主的转移支付制度。这是因为我国财政收入的集中度不是太高，中央财力十分有限。而且，一个国家内不同地区之间经济发展程度差异的直接表现就是发达地区财政收入充裕，而落后地区财政状况拮据。这是财政横向失衡的表现。而与此同时，落后地区的基础设施投资支出要比发达地区需要量更大。与落后地区相比。发达地区的财政资金的边际效用是递减的。这就需要中央政府从整体利益出发，采取转移支付的方法在地区之间实现预算调剂，扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用，以实现横向均衡目标。（4）把建立转移支付制度和推进国有企业改革有机地结合起来。能否搞好国有企业改革，培育起与社会主义市场经济体制相适应的微观主体是我国经济体制改革成败的关键。对于这一点，人们已达成共识。问题是。我们还应认识到，进一步深化国有企业改革，也是实现政府职能转换，有效发挥转移支付作用的一个关键性举措。我们不得不承认。在国有企业比重较大的中西部地区，相当一部分企业由于经济效益普遍低下、亏损严重，早已成为地方财政的繁重负担。减轻这一负担的有效途径就是明确界定国有企业的有效覆盖面，尽快退出竞争性行业。只有下决心做出这样的选择，才能从体制上解决政府经济职能转变问题。才能把有限的转移支付资金用到基础性设施等公共产品的供给上来，提高转移支付资金的使用效率。（5）创造条件，逐步实现全国基本公共服务大致均等化。地区间公共服务水平的差距与地区间经济发展水平差距是互相影响、互相制约的。落后地区由于基础设施及其他公共服务水平较差，安排在这些地区的项目自然也较差，这就使得国家和其他投资主体在进行投资的区域选择时，容易向经济较发达、公共服务水平较高的地区倾斜。而越是如此，后进地区公共服务水平的改善和提高。也就缺乏推动力。经济学常识告诉我们，地区间的经济发展和公共服务水平的差距过大，不仅将造成劳动力的非正常流动，社会的不稳定，而且还会对资源的合理配置、社会公平与效率目标的实现，产生严重的影响和后果。然而，一般来说，在现代市场经济条件下，各地公共服务水平的大致均衡发展及在此基础上的地区间经济协调成长，不能完全视为一个应由市场力量去解决的自发过程。恰恰相反，社会公共产品和公共服务的提供，正是一种在“市场失效”条件下的政府责任和政府行为。只要每一个地区在依法组织财政收入时做出了同等程度的努力并具有基本相同的工作效率，那么，中央政府就应该通过建立一套完整、有效的政府间的转移支付制度，以保证自然资源、经济环境迥异的各个地区都能享受到大致相同的公共服务水平。这既是市场经济条件下财政管理体制实现公平目标的一个基本要求，也是政府特别是中央政府的一项义不容辞的责任。当然，对于中国这样一个至今未走出二元经济境况的发展中大国来说，由于东部和中西部、城市和乡村区域发展差别巨大，国家财政特别是中央财政相对匮乏，因此，目前提出公共服务均等化的要求显然有点操之过急。既然如此，我们不得不分两步走，先是降格以求，把“公平”的目标落在各地至少享有基本的公共服务上，例如普及初级义务教育、初级卫生保健、村村通路通电并保障安全饮水、建立以保障全体国民基本生存需求为标准的社会安全网等等。待条件成熟以后，如中央财力明显增强，中央地方财政关系基本理顺，再把实现各地公共服务水平大致均等化作为中央财政转移支付制度的首要目标。
2．改革税收制度并调整税收优惠政策，促进中西部地区的快速发展
1994年的税制改革在一定程度上促进了产业结构的优化和区域经济的协调发展，但要加快中西部地区的经济发展步伐，仍需对现行的税制和政策进一步改革和调整。（1）实行国民待遇，统一内外资企业所得税。1994年的税制改革虽然统一了内资企业的所得税，但内外资企业仍实行两套不同的税制，外资企业享有较多的税收优惠政策，由于外资企业大多集中在东部沿海地区，所以，东部沿海地区从中受益较多而中西部地区受益较少。因此，要适时合并内外资企业的所得税。（2）税收优惠要从区域倾斜转向以产业优惠为主。改革开放以来，国家给予东部沿海地区较多的税收优惠政策，这些税收优惠政策虽然促进了东部地区的快速发展，但也拉大了区域经济的发展差距，激化了地区利益矛盾。为了统一税制。公平竞争，税收优惠要从区域倾斜向以产业优惠政策为主。通过税收政策和产业政策的相互配合，推动中西部地区的社会经济发展。《九十年代国家产业政策纲要》已明确提出今后一段时期内产业政策要向交通运输、邮电通讯、能源和原材料工业倾斜，为鼓励共同发展应给予所得税减免。而这些行业正是中西部地区比较薄弱的产业或有资源优势的产业，产业倾斜实际上也是区域倾斜，因而是有利于中西部地区的发展的。
3．以重要基本建设为突破口，在中西部地区培育增长极增长带
增长极理论是由法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）率先提出来的，他认为增长并非同时出现在所有地方。它以不同的强度首先出现在一些增长点或增长极上，然后通过不同的渠道向外扩散，并对整个经济产生不同的最终影响。后来，美国经济学家赫希曼（A．O．Hirschman）出了不平衡发展学说，支持和发展了佩鲁的增长极理论。赫希曼认为。经济发展不会同时出现在所有地方，而一旦出现在某一处，巨大的动力将会使经济增长围绕最初的增长点集中。就是说，任何一个具有较高水平的经济都是由一个或者几个区域实力中心首先发展。无疑，只有加快欠发达地区的发展，才能逐步缩小地区差异，实现地区间的协调发展。但是由于欠发达地区地域辽阔，情况迥异，国家经济实力有限，在欠发达地区实行全面推进式的开发战略显然是力不从心的。所以，应该借鉴一些国家在实践中取得成效的做法——培育“增长极”和“增长带”。具体作法上，应结合对中西部资源富裕地区的能源、资源重点开发，按照国家生产力总体布局的要求，由国家统一规定优惠政策措施体系，在中西部地区选择一些重大基本建设项目为突破口，通过建立项目所在区域的增长极以点带面。重要基本建设项目一般都是国家从长远利益、全局利益考虑而确定的，项目的建成不但对于缓解国民经济的瓶颈制约、增长国民经济的发展后劲具有重要意义，还会通过增长极内部所出现的聚集利益效应不断加强所在区域的经济实力，促使以项目所在地为中心的经济区域的形成，并通过“扩散效应”和“关联效应”如与关联区域的产业融合和经济技术联合来带动周边经济的成长和繁荣。现已建成的京九铁路和目前正在进行的三峡水利工程建设就具有这样的特征和效应。大型基本建设项目的成败因素有很多，资金是一个重要方面。中央财政拨款是主要的资金来源之一，另外还有银行贷款、地方政府出资、市场融资和利用外资等。从总体上来看，资金来源是国家投入为主的国内资金，但要发挥国家资金的导向作用来诱导民间资本和外国资本的进入，既可以实现投资主体多元化，分散投资风险，又能弥补政府资金的不足。
4．加强财政政策和产业政策及金融政策的协调配合。加大中西部地区的开发力度
为了使国家财政对区域经济关系的调节力度更大、效果更好，应配合使用产业政策和金融政策，通过产业政策的倾斜和金融政策的支持来落实对区域政策的倾斜，从而达到地区经济协调发展的目标。（1）力求通过产业政策的倾斜来落实对区域的倾斜，促进地区经济协调发展。为此，可采取一些经济、法律甚至必要的行政手段，确保国家支持的重点产业在有优势的地区集中发展，并限制或严格限制沿海地区一些大城市继续外延扩展高能耗的一般加工产业，促进资源加工型和劳动密集型产业向中西部资源丰富地区逐步转移。（2）在支援中西部欠发达地区的经济发展上要注重财政政策和信贷政策的协调配合。在我国资金市场化的现实情况下，调动信贷资金投入中西部地区，支援中西部基础设施建设和资源开发有着重大意义。银行应按照保本经营的原则对项目审查和贷款投放，对于无利或亏损，但对地区发展而言又不可或缺的基础设施建设和资源开发项目可由财政进行直接投资，充分发挥财政资金的导向作用，诱导信贷资金的投入，或由财政对银行贷款进行贴息的方式进行支援，以支持信贷资金投入的效益实现。为了弥补中西部地区投资环境较差的缺陷，政府对到这些地区的投资还可提供低息贷款，并且出面对贷款进行担保。国际上采用这种既吸引外部投入又打好内部基础解决地区差距政策的例子很多，如德国、印度等的优惠性金融计划、投资补贴计划和税收信贷等。另外，可考虑从中央的转移支付中拿出一部分资金专门用于地区开发金融贷款的贴息，这样既可以扩大地区开发金融的运作范围，又可以提高财政资金的使用效益。（3）充分利用政策性银行来加大对中西部的开发力度。随着市场化改革的不断深入，银行的经济机制发生了重大的变化。大部分银行将转变为商业银行，以追求自身利益最大化的商业银行很难由政府用来协调区域经济关系。在经济改革中逐渐成长起来的市场化融资更不会青睐市场发育程度较低、经济技术水平较为落后的中西部欠发达地区。因此，只能通过政策性银行为国家的宏观政策提高资金支持。政策性银行不以自身效益最大化为主要目标，而是以社会效益最大化为己任。在协调地区经济发展关系方面，政策性银行可以通过逐步提高国家在中西部地区的政策性贷款比重并在贷款利率和期限等方面实行优惠政策，支持这些地区的资源开发和基础设施建设项目，以改善这些地区的投资环境，促进中西部地区经济发展。这样，通过政策性银行合理筹资和科学地运用资金，可以促使国家的区域政策落实到实处，实行地区经济协调发展的目标。
二、金融政策在区域经济开发中的作用
（一）金融政策干预经济发展的理论渊源
金融政策和财政政策是国家进行区域经济调控的两种重要的工具。二战后盛行的凯恩斯主义主张国家干预经济，要求政府根据经济增长的情况相机抉择使用财政政策和金融政策，并以此克服有效需求的不足为促进经济增长。但是，凯恩斯主义否认金融政策与经济发展之间存在直接的联系，认为金融政策不能实现充分就业，金融是有其局限性的，而财政政策的作用更直接有效。在80年代，货币主义提出政府应尽可能减少对经济的干预，主张用货币、金融政策抑制通货膨胀，尽力而为实现经济的稳定增长。凯恩斯主义和货币主义的政策取向的差异，恐怕是在客观经济发展的不同历史阶段上提出的宏观经济调控的理论。世界经济发展的历史表明，当一国经济在发展的初期、低谷期或开发的特定阶段，财政政策更直接有效，但金融政策也起一定的作用；而当一国经济发展到成熟期、高峰期或平稳时期的特定阶段，金融政策的作用更有效，但财政政策的功效也是明显的。在区域经济的开发过程中的不同阶段，要灵活运用金融政策和财政政策。本文侧重于论述金融政策。
